Вопрос 7. Принцип единоначалия и коллегиальности в работе органов прокуратуры

Единоначалие в деятельности прокуратуры находит сочетание с коллегиальностью при принятии решений по актуальным вопросам прокурорской и следственной работы.

Коллегия Генеральной прокуратуры, коллегии в прокуратурах субъектов Российской Федерации обсуждают и выносят постановления, которые, несмотря на их рекомендательный характер, способствуют принятию руководителем прокуратуры наиболее взвешенных и эффективных решений.

Естественно, возникает вопрос: не утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое теорети­чески возможно, если одна часть вопросов решается единолич­но, другая — коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с коллегиальностью при доминирова­нии первого. Коллегия — не орган управления, она не является участником служебных отношений, возникающих между выше­стоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 Закона о прокуратуре Российской Федерации коллегии суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном порядке) приказами соответствующих прокуро­ров, которые дают установки в свете своего понимания законо­дательства, ситуации в регионе.

Коллегии

В состав коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации входят по должности Генеральный прокурор Российской Федерации, который является ее председателем, его первый заместитель и заместители. Другие члены коллегии назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (см. комментарий к п. 3 ст. 14). В нынешний состав коллегии также входят начальник управления по надзору за расследованием преступлений, начальник управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам, начальник организационно-контрольного управления, начальник управления по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам, начальник управления по надзору за исполнением законов транспортными и таможенными органами, директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, прокуроры городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Порядок деятельности коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации предусмотрен Регламентом работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 17 января 1994 г. Им установлено, что на заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с организацией надзора и управления, исполнения приказов

Вопрос 8. Возникновение, становление и развитие законодательства о прокуратуре (в период с 1722 г. по 1917 г.)

Дореволюционный этап

Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения, что и вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями.

Петр I

1714 г. первый издает указ о создании службы фискалов.

В связи с этим 17 марта 1714 г. Петр I издал указ "О фискалах" - предшественниках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функции. За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии.

Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции.

Фискалам вменялись в обязанность:

- борьба с казнокрадством,

- надзор за исполнением указов и регламентов,

- участие в делах, где нет челобитчика.

Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка.

Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

12 января 1722 г. Указ «О создании должности Генерал прокурора в сенате»

Ø цель – надзирать за нормативными актами издаваемыми сенатом.

Ø Должность была лишена административной функции.

Ø Основной акт реагирования – протест. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь - за Сенатом.

Указ от 27 апреля 1722 года "О должности Генерал-прокурора" – основные полномочия по надзору.

-- образ французской прокуратуры и немецких фискалов.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат - рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.

Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом.

Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ "О хранении прав гражданских". Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором.

При этом в Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы:

- генерал-прокурору - третий, соответствующий генерал-лейтенанту;

- обер-прокурору - четвертый;

- коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных судов - седьмой наравне с обер-фискалом.

Обнаружив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором.

При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны.

15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурора оставлена без подчиненных.

Елизавета Петровна. Однако существенной проблемой того периода истории развития прокуратуры стал недостаток и подбор надлежащих кадров.

В "Учреждении для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г. предусматривалась специальная глава "О прокурорской и стряпческой должности", в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту, прокуроры осуществляли:

1) охранение общего благоустройства в губернии;

2) надзор по казенному управлению;

3) надзор по суду и расправе.