под мероприятия конкурентов. 6 страница

обвинителя - нет. Зачастую суд, обладающий правом придать назначению

экспертизы законную форму, идет по наиболее легкому и привычному пути,

принимая сторону обвинения.

Типичный пример подобной предвзятости суда (кто-то усмотрит в ней

проявление "обвинительного уклона") - уголовное дело М., в сентябре

отчетного года осужденного Таганским районным судом г. Москвы к

длительному сроку лишения свободы за насильственные действия сексуального

характера, совершенные в отношении собственной малолетней дочери. В числе

ключевых улик, положенных в основу обвинения, оказались выводы экспертов

в областях психологии, психофизиологии и молекулярной генетики. Однако

выводы не менее, если не более авторитетных экспертов со стороны защиты,

в том числе и содержавшие оценку выводов экспертов со стороны обвинения

как недостоверных и необоснованных, суд во внимание не принял.

По мнению Уполномоченного, описанный выше подход есть не что иное,

как нарушение принципа процессуального равенства сторон в процессе,

являющегося неотъемлемой частью конституционного права на справедливое

судебное разбирательство.

15.6. Судебный контроль

Инициированный Уполномоченным несколько лет назад сбор "коллекции"

абсурдных судебных решений, произвольно объявляющих целые сферы

деятельности государства "недоступными" для судебного контроля, в

отчетном году продолжился. На этот раз отличились суды г.

Санкт-Петербурга, решившие, что им неподвластно проверить достоверность

подписей избирателей в подписных листах.

Как известно, действующее избирательное законодательство в ряде

случаев в качестве условия регистрации кандидатов в депутаты требует от

них предоставления подписей сторонников. Не менее известны и случаи

отказа в регистрации по причине недостоверности собранных подписей. В

таких условиях обращение в суд, где он может доказать достоверность

собранных подписей, при необходимости пригласив в качестве свидетелей

самих подписантов, становится для отвергнутого кандидата последним

средством защиты своих прав. Проблема, однако, в том, что суды, как

правило, не желают допрашивать граждан, чьи подписи объявлены

недостоверными, ссылаясь на отсутствие такой процедуры в избирательном

законодательстве. В итоге получается, что справка о недостоверности

подписи избирателя значит в глазах суда куда больше, чем заявление о ее

достоверности, сделанное лично самим подписантом. Мотивы суда,

прибегающего к такому крючкотворству, вряд ли имеют отношение к делу.

Гораздо важнее то, что прибегая к нему, они руководствуются отнюдь не

процессуальной процедурой, предусмотренной положениями Гражданского

процессуального кодекса Российской Федерации. Тем самым суды нарушают

конституционное право граждан на судебную защиту и справедливое судебное

разбирательство.

Для решения указанной проблемы Уполномоченный обратился в

Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение

конституционных прав граждан положениями Закона "О выборах депутатов

муниципальных советов внутригородских муниципальных образований

Санкт-Петербурга", на который ссылались суды в своих решениях. По мнению

судов, именно его нормы придавали заключению эксперта исключительный и

приоритетный характер.

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 8.12.2011

г. N 1629-О-О указанный закон не был признан неконституционным. Однако

его положениям было дано конституционно-правовое толкование, в котором

Суд фактически поддержал доводы Уполномоченного, указав, что

процессуальное законодательство прямо допускает повторную проверку судом

подписных листов.

Со своей стороны, Уполномоченный убежден в том, что при выяснении

фактических обстоятельств в любом судебном заседании процессуальное

законодательство должно иметь безусловный приоритет над всеми отраслевыми

нормами.

16. Право на местное самоуправление

В демократическом государстве это право выступает как неотъемлемый

элемент конституционно-правового статуса граждан, дающий каждому из них

возможность на основе принципа равенства, то есть без дискриминации,

участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно,

так и через своих представителей.

Актуальность задачи укрепления и развития местного самоуправления в

последние годы возросла в связи с тем, что волею обстоятельств оно

оказалось как бы "на стыке" двух извечно конкурирующих в России

управленческих тенденций - к централизации и автономизации власти.

Формирование сверху вниз единой "вертикали власти" затронуло и уровень

местного самоуправления, что лишь подстегнуло его правовую

дифференциацию. Одним из катализаторов этого процесса стало Постановление

Конституционного Суда Россий ской Федерации от 18.05.2011 г. N 9-П. Это

Постановление было вынесено по вопросу о том, соответствует ли нашей

Конституции иной, нежели прямые выборы, порядок формирования органов

местного самоуправления. По мнению Суда, на более высоких уровнях

публично-территориальной самоорганизации, то есть в муниципальных

районах, формирование муниципального совета (собрания) может

осуществляться путем опосредованного волеизъявления, выраженного при

формировании органов местного самоуправления первичного звена

(поселения).

Конституционный Суд Российской Федерации согласился с тем, что

муниципальные образования, независимо от их территориальной основы, не

находятся между собой в отношениях соподчинения. При этом, однако, Суд

указал, что муниципальный район является муниципальным образованием,

объединяющим другие муниципальные образования (поселения), а также и

публично-территориальной единицей, чьи представительные органы, решая

вопросы местного значения, в соответствующих пространственных пределах

исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них

Российской Федерацией и (или) субъектом Российской Федерации, что

предполагает возможность выбора в рамках федерального законодательства

оптимальных для конкретного муниципального района форм осуществления

муниципальной власти и порядка формирования его представительных органов.

Изложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, как

представляется, не полностью согласуется с некоторыми положениями

Европейской хартии местного самоуправления, являющейся, как известно,

составной частью российской правовой системы. Упомянутая Хартия

устанавливает право на осуществление местного самоуправления советами и

собраниями, состоящими из членов, избранных путем исключительно

свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Юридически

это означает, что, если законодатель относит представительный орган

муниципального района к структуре местного самоуправления, то

формирование этого органа должно осуществляться только прямыми выборами.

Еще одним заметным событием отчетного года, влекущим в виде

юридических последствий различное правовое регулирование формирования

органов местного самоуправления следует, видимо, считать Постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 07.07 2011 г. N 15-П,

принятое по жалобе Уполномоченного и граждан Б. и Г.

Поводом для обращения Уполномоченного в Конституционный Суд

Российской Федерации послужило поступившее к нему заявление Г.,

проживающего в Хомутининском сельском поселении Увельского муниципального

района Челябинской области. Заявитель сообщил, что, начиная с 1996 года,

неоднократно, самовыдвигаясь, участвовал в выборах в местный

представительный орган, осуществлявшихся по мажоритарной системе, а с

2004-го по 2009 год избирался депутатом этого органа. На очередных

выборах, состоявшихся 11 октября 2009 года, заявитель не смог реализовать

свое право быть избранным в органы местного самоуправления, поскольку на

этот раз голосование проходило не по мажоритарной, а по пропорциональной

системе. Сам же переход к пропорциональной системе был осуществлен на

основании п. 3 ч. 2 и ч. 3 ст. 9 Закона Челябинской области от 29.06.2006

г. N 36-ЗО "О муниципальных выборах в Челябинской области", допускающих

применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной

системы.

Не будучи включен ни в один из списков для пропорционального

голосования, Г. не смог выдвинуть свою кандидатуру в депутаты.

Считая, что его конституционное право быть избранным в органы

местного самоуправления нарушено, заявитель обратился в суд с требованием

о признании недействующей статью 9 указанного областного закона в части,

допускающей установление уставом муниципального образования

пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов

представительных органов муниципальных образований.

Решением Челябинского областного суда от 17.05.2010 г. в

удовлетворении заявления Г. было отказано, так как оспариваемая норма

закона субъекта Российской Федерации не противоречит федеральному

законодательству.

Рассматривая эту жалобу, Уполномоченный исходил из того, что

отличительным и определяющим признаком местного самоуправления является

самостоятельное решение населением задач местного значения. В отличие от

государственной власти местное самоуправление составляет специфическую

форму самоорганизации, обеспечивающую оптимальный режим удовлетворения

повседневных потребностей населения конкретного муниципального

образования.

Законодателю субъекта Российской Федерации предоставлено право

устанавливать вид избирательной системы, применяемый на выборах в

представительные органы местного самоуправления. Однако регулирование

муниципальных выборов не может быть произвольным. В частности,

определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит

формирование состава таких представительных органов, должно, очевидно,

соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как

наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.

Применение пропорциональной избирательной системы с учетом положений

федеральных законов от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации" и от 17.07.2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"

предполагает, что единственными субъектами избирательного процесса,

реализующими право быть избранными в представительные органы, являются

политические партии. Никакие другие общественные объединения этой

публичной функцией не наделены.

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату

названного Федерального Закона следует читать как "11.07.2001"

При этом политическая партия должна иметь не менее 50 тысяч членов,

включая региональные отделения численностью не менее 500 членов более чем

в половине субъектов Российской Федерации. В остальных отделениях должно

быть не менее 250 членов.

С учетом сказанного Уполномоченный счел, что предоставление

федеральным коллективным субъектам - политическим партиям -

исключительного права формирования местных представительных органов

должно рассматриваться как посягательство на сами принципы местного

самоуправления, чреватое выхолащиванием его реального содержания. С чисто

житейской же точки зрения мысль о том, что кандидатов в депутаты местного

представительного органа в поселении, где живет всего пара тысяч человек,

может выдвинуть только политическая партия, имеющая не менее 50 тысяч

членов, - кажется абсурдной.

Посчитав изложенные доводы обоснованными, в названном выше

Постановлении N 15 Конституционный Суд Российской Федерации признал

неконституционным применение пропорциональной избирательной системы на

выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным

населением и малым числом депутатов. При этом Суд также указал, что

применение пропорциональной и смешанной избирательных систем может быть

оправдано прежде всего в крупных муниципальных районах и городских

округах, представительные органы которых не так малочисленны, как в

поселениях. В последних же применение пропорциональной избирательной

системы не исключает получение недостоверных результатов, искажение

волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между

списками кандидатов. В этой связи федеральному законодателю в целях

установления гарантий избирательных прав граждан было предписано в

течение шести месяцев определить критерии (пределы) использования

пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских

мандатов. На момент подписания настоящего доклада соответствующие

поправки в законодательство внесены не были. Со своей стороны,

Уполномоченный убежден, что искомые критерии не могут быть определены без

учета методики подсчета голосов избирателей на местных выборах.

Описанные выше правовые коллизии, как представляется, порождены

вполне отчетливым стремлением как законодательной, так и судебной власти

дифференцировать местные органы публичной власти. Между тем ни наша

Конституция, ни Европейская хартия местного самоуправления такой

дифференциации не предполагают. В том числе, вероятно, и потому, что

наделение муниципальных образований нетипичными юридическими свойствами

делает невозможным применение к ним необходимых правовых гарантий.

17. Защита прав российских граждан за рубежом и иностранных граждан и лиц

без гражданства в России

В соответствии с законом защита прав и свобод российских граждан за

рубежом возложена на дипломатические и консульские учреждения МИД России,

действующего на основе двусторонних и многосторонних договоров и

соглашений, в которых участвует наша страна, а также общепринятых норм

международного права. Основная же функция Уполномоченного состоит в

осуществлении независимого контроля за действиями указанного ведомства,

куда он регулярно направляет свои запросы, рекомендации и заключения на

жалобы и обращения соотечественников, а также по поводу информации о

фактах нарушения их прав. В отдельных случаях жалобы и обращения этой

категории граждан требуют от Уполномоченного снестись с другими

российскими ведомствами.

В последние годы к Уполномоченному поступило немало жалоб и

обращений из-за рубежа, связанных с задержанием, арестом или осуждением

российских граждан в странах их временного пребывания. Среди проблем,

сравнительно недавно оказавшихся в фокусе общественного внимания, -

жестокое, порой изуверское, обращение приемных родителей из числа

иностранных граждан с усыновленными ими детьми из России. Эта проблема не

имеет пока апробированного алгоритма решения, что не может не беспокоить

с учетом как роста ее масштабов, так и негативных общественных эмоций,

которые она вызывает в России.

Рассматривая сообщения о нарушениях прав соотечественников за

рубежом, Уполномоченный, как и в целом в своей работе, стремился по

возможности избегать публичности, не всегда помогающей восстановить

справедливость. По этой причине Уполномоченный в большинстве случаев

предавал огласке лишь те конфликтные ситуации, урегулирование которых

вызвало непреодолимые затруднения или имело прецедентное значение.

Весь отчетный год Уполномоченный держал на контроле дело

натурализованного российского гражданина Э., еще в 2009 году задержанного

властями Республики Узбекистан по подозрению в "незаконном выезде за

границу" и впоследствии осужденного судом этого государства за шпионаж в

пользу Республики Таджикистан. Все эти годы узбекистанские власти

категорически отказывали российской стороне в консульском доступе к

своему гражданину под тем предлогом, что российское гражданство он якобы

получил незаконно. Между тем ФМС России подтвердила Уполномоченному

законность приобретения Э. российского гражданства. Усомнившись в праве

узбекистанских властей определять законность государственных актов

Российской Федерации, Уполномоченный неоднократно обращался в МИД России

с просьбой о защите прав соотечественника. Однако все усилия Посольства

России в Республике Узбекистан оказались напрасны: узбекистанские власти

перестали отвечать на его ноты, пригрозив, что дальнейшие попытки хотя бы

получить консульский доступ к Э. могут иметь тяжелые последствия для

проживающих в Узбекистане родственников осужденного.

Посчитав, что в сложившейся ситуации Посольство России уже исчерпало

свои возможности по защите прав российского гражданина, Уполномоченный в

июле отчетного года обратился к Министру иностранных дел Российской

Федерации с предложением перенести обсуждение этого вопроса на

политический уровень, поставив его перед Министром иностранных дел

Республики Узбекистан. На момент подписания настоящего доклада ответ на

это обращение не поступил.

Вообще говоря, жалобы и обращения по поводу нарушения прав

российских граждан властями формально дружественных России стран

поступают к Уполномоченному регулярно. При этом некоторые заявители

утверждают, что российские дипломатические и консульские учреждения не

оказывают им должной помощи, не желая осложнять отношения со странами

своей аккредитации. Нельзя не отметить, что в последние годы центральный

аппарат и загранучреждения МИД России заметно активизировали работу на

этом направлении. Однако случаи невнимания к проблемам своих граждан, а

иногда и неумения в этих зачастую весьма сложных проблемах разобраться

все еще имеют место.

В самом конце отчетного года внимание Уполномоченного привлекли

сообщения в СМИ об обстоятельствах задержания и освобождения в Таиланде

российского гражданина Г., свыше восьми лет находящегося в международном

розыске по запросу МВД России.

Упомянутый российский гражданин был задержан на одном из местных

курортов по фотографии из розыскной базы Интерпола. При этом он имел

паспорт на другую фамилию. Согласно сообщениям СМИ, российское

консульское учреждение отказалось помочь полиции в опознании задержанного

и проверке подлинности его документов. В результате по истечении 48 часов

задержанный был освобожден из-под стражи, после чего бесследно исчез.

Комментируя эту информацию, МИД России заявил, что обращений от

таиландских властей в связи с задержанием российского гражданина

Посольство России не получало, помочь в установлении личности

задержанного в принципе не могло, поскольку не обладает следственными

полномочиями, а к выдаче ему паспорта отношения не имеет.

Со своей стороны, Уполномоченный, так же как и МИД России, не

являясь следственным органом, увидел в этой странной истории совсем

другое - недопустимое безразличие российского консульского учреждения к

факту задержания российского гражданина. Думается, что сам этот факт

заслуживал реагирования, в том числе и выезда в участок, где содержался

задержанный: ведь на его месте мог оказаться не скрывающийся от

российского правосудия беглец, а нуждавшийся в помощи соотечественник.

В большинстве стран СНГ существуют аналогичные российскому институты

государственной защиты прав человека. Со многими коллегами в этих

странах, в частности на Украине, в Казахстане, Азербайджане и Киргизии, у

российского Уполномоченного сложились тесные деловые отношения,

строящиеся на доверии и понимании общности судеб и проблем. Например,

таких как документирование трудового стажа бывших граждан СССР,

работавших в одной союзной республике, а ныне живущих в

государстве-правопреемнике другой. В подобных случаях Уполномоченный, как

правило, вступает в прямой контакт со своими коллегами в странах СНГ.

Еще в 2007 году к Уполномоченному обратился российский гражданин Г.,

проживающий в Республике Башкортостан. Заявитель сообщил, что с 1979 года

до 1993 года проходил службу в органах внутренних дел Таджикской ССР, а

затем Республики Таджикистан. В 1993 году в связи с обострением

внутриполитической обстановки в Таджикистане был вынужден вернуться на

родину в Башкирию. Для оформления пенсии по выслуге лет Г. требовалось

пенсионное дело, получить которое из МВД Республики Таджикистан не

представлялось возможным.

С тех пор Уполномоченный многократно, но, увы, безуспешно обращался

в МИД России с просьбой запросить в МВД Республики Таджикистан

необходимые документы. Ответы из МИД России поступали, поручения

Посольству России давались, но пенсионное дело Г. никак не обнаруживалось

и "по умолчанию" считалось утерянным.

В 2010 году Уполномоченный обратился к незадолго до этого избранному

Уполномоченному по правам человека в Республике Таджикистан с просьбой

оказать необходимое содействие заявителю, после чего в феврале 2011 года

ему была назначена запрашиваемая пенсия по месту постоянного жительства в

Башкирии.

Иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на

территории Российской Федерации, находятся под защитой ее законов. Тем

самым обеспечение их конституционных прав и свобод, естественно, входит в

компетенцию Уполномоченного. Его работа на этом направлении имеет свою

специфику, обусловленную, в частности, тем, что сегодня огромное

большинство гостей нашей страны составляют отнюдь не туристы из

благополучных и богатых стран, а трудовые мигранты из бывших советских

республик, вынужденные уезжать из дома в поисках заработка. Плохо знающие

российские законы и обычаи, недостаточно владеющие русским языком,

готовые работать за гроши в любых условиях, не избалованные нашей

доброжелательностью люди - практически идеальный объект для

злоупотреблений со стороны многих представителей "низовых" звеньев

государственного аппарата. Понятно, что жалобы от иностранных трудовых

мигрантов поступают к Уполномоченному крайне редко. Для эффективного

реагирования на нарушения их прав Уполномоченный нуждается поэтому в

помощи общественных организаций, равно как и всех сознательных граждан, в

соответствии с законом имеющих право обращаться к нему в интересах других

лиц.

Сравнительно новой особенностью положения иностранных граждан

является то, что в отдельных случаях оно может неожиданно оказаться в

зависимости от состояния отношений между Россией и страной их гражданской

принадлежности. В отчетном году вскоре после того, как суд в Таджикистане

при довольно странных обстоятельствах приговорил двух пилотов российской

авиакомпании к длительным срокам лишения свободы, в России начались

задержания граждан Таджикистана, в основном трудовых мигрантов.

"Типовыми" судебными решениями задержанные выдворялись из России без

права въезда в нее в течение пяти лет. К счастью, "отлов" этих людей

продолжался недолго и закончился сразу после освобождения пилотов, не

успев приобрести характер широкой кампании. При этом ФМС России отрицала

связь между двумя указанными фактами, намекая на их простое совпадение.

Как бы то ни было, Уполномоченный считает, что стратегически наилучший

способ реакции на этот и подобные случаи - неукоснительное соблюдение

российских законов и международных договоров, участником которых является

Российская Федерация.

Летом отчетного года председатель НПО "Гражданское содействие"

обратилась к Уполномоченному в интересах гражданки Грузии Л., в сентябре

2006 года решением Гулькевичского районного суда Краснодарского края

выдворенной из России сроком на пять лет.

Уроженка г. Гулькевичи Краснодарского края, этническая русская Л., в

1987 году переехала на жительство в г. Тбилиси, а после роспуска СССР

получила грузинское гражданство. В сентябре 2006 года Л., имея визу на

въезд в Россию, прибыла в родной город проведать тяжелобольную мать.

Последовавшие события Л. описала в своем обращении в НПО "Гражданское

содействие":

"Второй день после приезда я поехала в отделение ФМС г. Гулькевичи,

показала паспорт с визой и попросила регистрировать, но сотрудники ФМС

сказали, что по грузинским паспортам они не регистрируют. Потом они были

у нас дома, смотрели больную мать...и сказали - через три дня приходите к

нам. Я подъехала через три дня к ним, и сотрудники ФМС сказали, что

получили приказ депортировать меня из РФ. Поехали вместе в райсуд...

Судья сказала им, что виза в порядке, а они ей - что у них приказ

депортировать всех на пять лет, у кого грузинский паспорт. Потом судья

сказала мне, что у нее не было выхода, и она приняла решение

депортировать меня от родной матери и из родного дома".

Попытки НПО "Гражданское содействие" помочь Л. сократить срок

действия запрета на въезд в Россию, предпринятые весной отчетного года,

результата не принесли: ФМС России вежливо направила несчастную женщину в

вышестоящий суд. Срок действия запрета на въезд в Россию истекал у Л. в

конце сентября отчетного года. Однако добиться изъятия ее имени из

"стоп-листа" ФМС России удалось только в ноябре объединенными усилиями

Уполномоченного и НПО "Гражданское содействие". В конце декабря Л.

получила, наконец, визу на въезд в Россию.

По мнению Уполномоченного, обращение Л. указывает на то, что в

сентябре 2006 года она находилась в Российской Федерации на законных

основаниях.

Статья 27 Конституции Российской Федерации провозглашает право

каждого, кто на законных основаниях находится на территории нашей страны,

свободно выезжать из нее в любом направлении. Соблюдение этой

естественной для любого демократического государства нормы сталкивается в

России с трудностями, на первый взгляд, порожденными не более чем

элементарным юридическим казусом. Впервые Уполномоченный обратил на него

внимание осенью 2008 года в ходе рассмотрения жалобы гражданки

Узбекистана К., которой российские пограничники не позволили вылететь из

России в Нидерланды, несмотря на наличие у нее действительного

заграничного паспорта и въездной Шенгенской визы. Проще говоря,

иностранной гражданке, на законных основаниях находившейся в России, было

отказано в реализации конституционного права на свободный выезд из нее.

Пытаясь объяснить столь очевидное нарушение упомянутой ст. 27 нашей

Конституции, российские пограничные власти сослались на ст. 3

межправительственного российско-узбекистанского Соглашения о взаимных

поездках граждан от 30.11.2000 г. Последняя содержала формально

безобидное взаимное обязательство "пропускать в третьи государства

граждан... государств Сторон, имеющих... оформленные в соответствии с

национальным законодательством Сторон документы на право пересечения

границы". Национальное законодательство Узбекистана предусматривает для

его граждан свободный порядок выезда в страны СНГ и разрешительный, на

основе выездной визы (отметки в паспорте) - во все остальные. В итоге

верные своим договорным обязательствам перед Узбекистаном российские

власти перестали выпускать из России в страны так называемого "дальнего

зарубежья" граждан Узбекистана, не имеющих разрешительной отметки в

паспорте, сославшись на то, что международный договор имеет приоритет над

национальным законодательством.

Со своей стороны, Уполномоченный не смог с этим согласиться,