Роль общественных (государственных) финансов в социально-экономическом развитии

Государственные финансы обеспечивают для органов госу­дарственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, экономического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное экономическое и со­циальное развитие, являются:

• разработка, принятие, реализация и совершенствование за­конодательных актов, в том числе формирующих институ­циональные основы рыночного хозяйства;

• оказание государственных услуг общего назначения;

• разработка концепции и стратегии социально-экономичес­кого развития и их реализация;

• разработка и реализация экономической политики;

• разработка и реализация социальной политики, финанси­рование основных общественных и социальных услуг, под­держка слабо защищенных групп населения;

• разработка и реализация мер в сфере жилищно-коммуналь- ного хозяйства;

• регулирование процесса интеграции в мировую политичес­кую систему и мировую экономику;

• осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и го­сударственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетво­рены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопас­ность граждан, социальные программы, экология, оборона. Соби­рая и распределяя денежные ресурсы, государство получает воз­можность корректировать действие саморегулирующегося рыноч­ного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспре­деление ВВП между секторами и отраслями экономики, социаль­ными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосроч­ных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секто­рами экономики, отраслями, социальными группами и террито­риями является важным рычагом структурной перестройки эконо­мики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Финансовая политика государства, определяемая его действи- нми в области получения доходов, объема и направлений государ­ственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, эко­номический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредит­но-денежных мер для максимального приближения ВВП к его по­тенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабиль­ного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности — осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.

При экономическом спаде может осуществляться стимулиру­ющая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и, соответственно, увеличении дефи­цита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная поли­гика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, уве­личение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюдже­та или его положительное сальдо.

Крупным направлением бюджетной политики и, соответ­ственно, функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий эконо­мических и финансовых кризисов. При этом все большее внима­ние уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой эко­номики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции в различных странах состав­ляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.

Одной из важнейших задач государства является финансирова­ние разработки и реализации социальной политики, основных обще­ственных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение возможно более справедливого рас­пределения благ между членами общества. Эта функция обеспечи­вается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммуналь­ные услуги. Государственная политика может способствовать со­кращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государ­ственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осу­ществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в пре­клонном возрасте, медицинского страхования в случае заболева­ний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми явля­ются системы социального страхования европейского типа.

Объем предоставляемых общественным сектором экономики товаров, услуг и трансфертов малообеспеченным семьям в значи­тельной мере зависит от уровня социально-экономического раз­вития стран. Попытки стран с менее развитой экономикой обес­печить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал в силу недостатка средств. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны. Соответствие роли государства его экономическому и фи­нансовому потенциалу достигается путем корректировки сферы обязанностей государства, сужения или расширения сферы его от­ветственности. Такая корректировка может производиться на ос­нове изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им общественных благ, снятия или принятия новых обязательств, требующих государ­ственных расходов. Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы обще­ство, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужден­ную меру, носящую временный характер.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самосто­ятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государ­ственного управления выступают в роли крупнейших (15—25% ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жиз­ни определяются как самим фактом мобилизации, перераспреде­ления и расходования средств, так и целенаправленной государ­ственной политикой в области государственных финансов. В связи i' >тим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных плате­жей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства. 11озитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных шдач государственных финансов

Важнейшим направлением государственного воздействия на жономику посредством государственных финансов является по­литика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управ­ления государственным долгом.

Налогообложение является основным инструментом, опреде­ляющим масштабы аккумулирования образующихся в экономике доходов в централизованных фондах бюджетов государственных и муниципальных органов управления и в государственных внебюд­жетных фондах. В этом плане оно оказывает непосредственное воздействие на величину фондов денежных средств предприятий, которые могут быть использованы на накопление капитала. При широкой налоговой базе и равномерной налоговой нагрузке на экономические единицы обеспечивается нейтральность налоговой системы по отношению к предприятиям различных секторов и от­раслей экономики. В этом случае налогообложение само по себе не оказывает влияния на перемещение финансовых ресурсов меж­ду секторами экономики и отраслями производства. В то же время органы государственной власти могут использовать систему нало­говых ставок, льгот и ускоренной амортизации в целях привлече­ния ресурсов в перспективные отрасли и производства, ускорения инновационных процессов, развития отдельных регионов и дости­жения других целей в интересах общества в целом. Эти рычаги способны оказать серьезное влияние на объем производства, пред­ложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг.

Государственные расходы являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. Расходы складыва­ются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государ­ственных служащих, трансфертов, связанных с социальными вы­платами, и процентных платежей по государственному долгу. Го­сударство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая как общий объем расходов, так и расходы на отдель­ные сектора и отрасли экономики (более подробно эти вопросы рассматриваются в главе 20 «Общественные (государственные) расходы и их роль в реализации функций сектора общественного управления»). Укрупненно в составе государственных расходов по своему функциональному назначению могут быть выделены:

• расходы на государственные услуги общего назначения (на законодательные и исполнительные органы власти, внеш­нюю политику, оборону, поддержание общественного по­рядка, безопасности и т.п.);

• расходы на общественные и социальные услуги (на образо­вание, здравоохранение, социальное страхование и обеспе­чение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массо­вой информации, культуру и т.п.);

• расходы на государственные услуги, связанные с экономи­ческой деятельностью (на обеспечение более высокой эф­фективности хозяйственной деятельности, создание усло­вий экономического роста, целевые программы экономи­ческого характера, создание новых рабочих мест и т.п.).

В рамках финансовой системы государство оказывает влияние на экономическое развитие с помощью государственных дотаций, субсидий, кредитов, государственных инвестиций, государственно- частного партнерства, государственных расходов на закупку товаров и услуг, а также способами финансирования дефицита бюджета. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры произ­водства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспро­центные кредиты и гарантии по банковским ссудам.

Выполняемые государством функции и экономическая поли­тика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании со­циальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т.д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и пер­вое и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, сме­шанной. В ней взаимодействуют государственный и частный сек­тора. Основная проблема заключается не в том, должно ли госу­дарство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешатель­ства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ори­ентированной экономикой и сильным влиянием государства и

I оеударственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.

Государственное регулирование позволяет согласовывать инте­ресы частного предпринимательства с интересами общества в це­пом. Оно может способствовать развитию человеческого капитала на основе поддержки систем образования, здравоохранения и со- 1дания более благоприятных условий жизни, способствовать смяг­чению кризисных процессов, содействовать развитию инноваций и крупным прогрессивным структурным сдвигам, осуществлять институциональные преобразования, обеспечивать создание ин­фраструктуры, способствующей развитию как социальной сферы, гак и производственной деятельности.

Необходимо также учитывать, что доходы и расходы государства тесно связаны с государственными активами и пассивами и ока­зывают на них непосредственное влияние. Потоки средств, посту­пающих и выходящих из органов государственного управления, приводят к изменению активов и пассивов. На этой основе может составляться баланс активов и пассивов государства, характеризу­ющий стоимость активов, находящихся в его собственности в определенный момент времени, и финансовых требований к нему со стороны институциональных единиц других секторов. Общая стоимость активов государства за вычетом требований к нему об­разует чистую стоимость активов и отражает стоимость принадле­жащего ему имущества. Активы подразделяются на финансовые и нефинансовые. К финансовым активам относятся финансовые требования (денежные средства, ценные бумаги и др.), монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. К нефинансовым активам относятся основные фонды, за­пасы материальных оборотных средств и ценности. Величина чис­той стоимости активов и ее динамика, определяемая соотношени­ем входящих и исходящих потоков средств, являются важнейшими характеристиками финансового состояния государства.

Государственное регулирование в области финансов, так же как и в других сферах экономики, является не только необходимым, но и неизбежным. Вместе с тем следует учитывать, что его направ­ления и масштабы имеют объективно обусловленные границы. Чрезмерное вмешательство государства чревато ослаблением эко­номических стимулов, утратой обоснованных критериев оценки ситуации, снижением эффективности экономики.

Финансовое регулирование осуществляется наряду и во взаи­модействии с другими экономическими регуляторами. Такими регуляторами являются, в частности, цены, валютная и таможен­ная политика. Использование этих и других регуляторов должно быть подчинено общим стратегическим целям социально-эконо­мического развития, задачам и общей экономической политике на каждом этапе развития.

ПЛАНИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Финансовое (бюджетное) планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюдже­те, источники поступлений средств, объем и направления расхо­дов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государ­ственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование влияет на распределительные про­цессы в экономике. От него, в частности, зависят масштабы и про­порции перераспределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их на­коплений, величина подоходного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений от предприятий и населения в дохо­дах бюджета. Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Система финансовых планов по длительности их действия включает годовые финансовые планы, перспективные (средне­срочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы).

Годовые финансовые планы представляют собой финансовые пла­ны на предстоящий год. Основными показателями бюджета явля­ются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюд­жета. Наряду с общим объемом доходов, в бюджете должны содер­жаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разде­лам и подразделам функциональной и экономической классифи­каций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления. В отношении дефицита федерального бюджета кроме см о общего размера определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел госу­дарственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних мимствований, верхний предел государственного внешнего долга. И бюджете определяются также объемы кредитов, предоставляемых иностранным государствам, международным организациям и ино­странным юридическим лицам.

Перспективный (среднесрочный) финансовый план. В России в настоящее время осуществлен переход к трехлетнему планирова­нию. В рамках многолетнего планирования бюджетный цикл на­чинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюд­жетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних фак­торов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план утверждается законодательно, получая статус многолетнего (ук­рупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной фи­нансовый год является составной частью трехлетнего финансово­го документа, увязывающего годовое финансовое планирование со среднесрочным. Это, с одной стороны, обеспечивает преем­ственность государственной политики и предсказуемость распре­деления бюджетных ассигнований, с другой — позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректиров­ки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Целями разработки перспективного финансового плана явля­ются:

• определение предполагаемых среднесрочных тенденций развития экономики и социальной сферы;

• комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявление необходимости и возможности осуществления в перспек­тиве мер в области финансовой политики;

• отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.

Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков. Провозглашен, но практически слабо используется механизм выделения средств на основе определения целей, резуль­татов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов влас­ти. В итоге деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально- экономических результатов по приоритетным направлениям. В свя­зи с этим осуществляется смещение акцентов бюджетного процес­са от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управле­ние результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и главных распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Проектирует­ся установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финан­сового плана, формирование общей суммы ассигнований (глобаль­ного бюджета) на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повышается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финан­сирования, ориентированного на результаты, заключается в рас­пределении бюджетных ресурсов между администраторами бюд­жетных средств и бюджетными программами с учетом или в пря­мой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами.

Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составля­ется в целях определения налогово-бюджетной политики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование представляет собой осуществляемые на основе прогноза социально-экономи­ческого развития расчеты и анализ возможного состояния бюдже­та в перспективе, оценку тенденций и закономерностей измене­ний, существующих альтернатив. На основе социально-экономи­ческого и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона. Изменение горизонта планирования приводит к переоценке понятий затрат и результатов. Долговременные проекты при годовом и среднесроч­ном планировании рассматриваются как затраты, поскольку отда­ча от них начинается за пределами планируемого периода. Особен­но это касается затрат на здравоохранение, образование и других, связанных с формированием человеческого капитала. Затраты здесь начинаются с рождения человека, а отдача — лишь со всту­пления в трудоспособный возраст. В ходе прогнозирования доходов тоджета рассчитываются в целом по территории объем финансо- И1.1Х ресурсов и возможности их привлечения в бюджет, выявляют­ся и оцениваются формы мобилизации денежных ресурсов, оце­нивается воздействие налоговой нагрузки и предполагаемых мето­дов налогообложения на развитие производства, определяются пропорции распределения доходов между бюджетами различных уровней управления. Бюджетное прогнозирование позволяет так­же оценить возможный объем и направления расходования бюд­жетных средств, дефицит бюджета и определить возможные источ- пики его покрытия.

В России формируются долгосрочные прогнозы социально-эко­номического развития. На основе этих прогнозов организуется разработка концепции социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на долгосрочную перспективу. В концепции определяются возможные цели социально-экономического разви­тия, пути и средства их достижения. На этой основе организуется долгосрочное финансовое планирование.

Увеличение горизонта планирования социально-экономическо­го развития сопряжено с повышением роли программно-целевых методов бюджетного планирования. Появляется возможность ком­плексного планирования целевых программ, направленных на ре­шение крупных приоритетных долгосрочных задач. В рамках про­грамм, рассчитанных в зависимости от их сложности на 3-5 года или 10—15 лет, определяются не только расходы на их реализацию, но и результаты, что позволяет выявить их эффективность, тогда как в годовых финансовых планах необходимые для их реализации сред­ства выступают только как расходы без отдачи. Увеличение горизон­та ведет к изменению самой философии финансового планирования и меняет психологию восприятия финансового планирования ра­ботников финансовых органов. Кроме того, обеспечивается непре­рывность финансирования и существенно повышается уверенность всех участников проектов в их надежности.

ВЫВОДЫ

1. Систему финансов сектора общественного управления образует совокупность финансов институциональных единиц государствен­ного управления, включая также финансы муниципального уров­ня управления. Они традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики и представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью кото­рого органы государственного управления аккумулируют денеж­ные средства и осуществляют денежные расходы.

2. Денежные фонды, которыми оперируют субъекты обществен­ных финансов, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства секто­ра государственного управления формируются, главным обра­зом, за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и орга­низациями, относящимися ко всем секторам, и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. Источниками кредитных ресурсов являются прямые зай­мы у финансово-кредитных организаций и привлечение денеж­ных средств путем выпуска и продажи долговых обязательств — облигаций и др.

3. Формирование ресурсов государственных (общественных) фи­нансов и расходование имеющихся средств в демократических государствах должны осуществляться на основе предпочтений граждан по поводу взимаемых обязательных платежей и получа­емых общественных благ. Поэтому формирование бюджетов и других общественных фондов определяется и утверждается пред­ставительными органами власти, избранными населением.

4. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стои­мости имущества, находящегося в собственности государства. Согласно новой трактовке государственных финансов они яв­ляются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но и инструментом, обеспечивающим фор­мирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

5. Общественные финансы (финансы сектора государственного уп­равления) нужно отличать от финансов государственного сектора как более широкого понятия, включающего сектор государствен­ного управления и государственные нефинансовые и финансовые организации. Это обусловлено тем, что нефинансовые организа­ции (государственные промышленные и иные предприятия) вы­полняют функции, связанные с производством и реализацией товаров и/услуг, а государственные финансовые организации (Центральный банк и другие государственные финансово-кре- дитные организации) осуществляют функции, аналогичные функ­циям финансового сектора экономики, и являются его частью. Функции сектора общественного (государственного) управления принципиально иные. Это предоставление общественных благ (оказание нерыночных услуг населению), перераспределение до­ходов и собственности и оказание социальной помощи. (). Финансовая политика государства, определяемая его действи­ями в области получения доходов, объема и направлений госу­дарственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. В рам­ках финансовой системы государство оказывает влияние на экономическое развитие с помощью государственных дотаций, субсидий, кредитов, государственных инвестиций, государ­ственно-частного партнерства, государственных расходов на закупку товаров и услуг, а также способами финансирования дефицита бюджета.