Местная власть в ХХ века. Советский и переходный периоды

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным правительством в 1917 г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. В качестве достижения Временного правительства является то, что земское самоуправление было введено на всей территории России. Была осуществлена реформа городского самоуправления. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо думы действовало собрание уполномоченных (15-20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление в них осуществлялось на основе Городового положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как "попечение о местных пользах и нуждах" (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятельных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуществом, владельцы торговых и промышленных заведений высших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевыборы цензовых дум, расширение их комплектации. Все это привело бы к управлению новые слои населения. Уже тогда было создано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды.

Однако кризис органов местного самоуправления углублялся, и на смену органам местного самоуправления на местах приходили Советы, покрывшие густой сетью всю Россию к октябрю 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз, а к весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера губернии, уезда, волости, города, деревни. Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы для руководства "коммунальным хозяйством". Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 60-80 гг. ХХ в. в СССР было принято немало законов и постановлений, посвященным проблемам совершенствования местного самоуправления. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.), постановление ЦК КПСС "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др.

По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны (Рис. 8). К исключительной компетенции местных Советов относилось: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.Внимание к проблемам самоуправления в России возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, а уже в начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления.Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.), который впервые в истории современной России закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, установил общие правила компетенции государственного и муниципального управления, соотношение сфер их деятельности.

В 1991 г. были внесены изменения в Конституцию 1978 г., которые установили законодательный уровень определения компетенции местных органов управления. Однако противостояние представительных и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов привели к роспуску местных Советов. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации. Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели местной власти поставил Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в РФ" (1993 г.), который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти – местной администрации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. обусловила появление наряду с государственной службой нового вида публичной службы – муниципальной, определила новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласила принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти РФ, установила основные направления деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказал принятый в 1995 г. специализированный Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший систему гарантий независимости местного самоуправления. Данным Законом введены понятия "муниципальное образование", "муниципальная служба", "муниципальный служащий". Закон определил структуру органов местного самоуправления, порядок избрания, численность и полномочия представительного органа – Думы муниципального образования; порядок избрания, статус, полномочия выборного должностного лица местного самоуправления – Главы муниципального образования; обязательность принятия собственного Устава муниципального образования, собственной символики.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления оказал принятый в 1998 г. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих, порядок прохождения муниципальной службы.

Таким образом, в 90-е гг. ХХ в. организационно-правовые основы местного самоуправления в России в основном были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели.