Исторический очерк развития муниципальной службы в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являлись Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник – кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость "раскладывала" государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия – казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" (1555-1556 гг.), в котором фактически шла речь о проведении земской реформы (Рис. 1).

Рис. 1. Реформа местного самоуправления Ивана IV

Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" – земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины – сотских, десятских, пятидесятских. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в. в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" – губная и земская. Каждым округом – "губой" – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих) (Рис. 2).

Рис. 2. Местное управление начала XVII в.

Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2-3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов".

Россия была разделена на 8 губерний. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м – 11 (Рис. 3). Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами.

Количество губерний России в результате принятия Указа "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" (1708 г.)

Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой – военно-политическими, учитывался и природно-географический фактор. Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т.е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций, которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции – в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты (Рис. 4). В Москве был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

Рис. 4. Городская реформа Петра I

В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т.д.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

Рис. 5. Система уездного и губернского управления по реформе 1775 г.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось (Рис. 5). В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи", число губерний увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями. Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая – административно-полицейская – включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям – переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные – палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат – для горожан, верхняя расправа – для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи", принятая Екатериной II в 1785 г., закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных – по одному от каждого разряда "общества градского". Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая – для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию Шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности "общества градского": обеспечение городского населения продовольствием; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; охрана порядка; обеспечение города необходимыми припасами; охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган – собрание "общества градского". В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду.

Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов – собрания "общества градского", Общей и Шестигласной дум – получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

В середине XIX в. резко обострилась проблема реформы государственного управления, что обусловило в какой-то степени достаточно интенсивный ход реформы земского управления в данный период истории России. Этому способствовало поражение в Крымской войне, которая позволила обнаружить неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления. Общая ситуация в стране, усиление антисамодержавной и антикрепостнической оппозиции потребовали от Александра II уступок ради сохранения короны.

Земская реформа 1864 г.

Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г., несмотря на то, что носила уступочный характер, была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления (Рис. 6). Проводившаяся в связи с отменой крепостного права, реформа городского и земского самоуправления была вызвана к жизни отнюдь не либеральными намерениями царской власти, которая в силу известных политических событий была вынуждена обратиться к подобию самоуправления – земствам и городским управам. Учитывая, что до середины XIX в. более 80% населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху – правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.

Государственная политика на местах нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного самоуправления. Так, одним из первых и важнейших документов земской реформы 1864 г. было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.), определившее права, обязанности и ответственность сельских и волосных должностных лиц, что можно считать проявлением основ правового статуса муниципального служащего. Уже тогда было установлено, что эти должности могут замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, а для так называемых служащих по найму срок не устанавливался. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением уважительных причин.

В данный период усматриваются зачатки разделения государственной и муниципальной службы, проявляющиеся в том, что более или менее определена структура органов муниципального управления и порядок их формирования. Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы. Последняя третья группа учреждений является прообразом органов местного самоуправления.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале. Данные принципы формирования земских учреждений можно рассматривать как первооснову проявления такого признака, характеризующего современную муниципальную службу, как деятельность муниципальных служащих и выборных должностных лиц, если исходить из широкого понимания муниципальной службы.

Следующим "знаковым" правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественной муниципальной службы, было "Положение о губернских и земских учреждениях" (1864 г.), которое четко определило, что ответственность подчиненных земским управам служащих определяется самим управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду наравне с лицами, состоящими на государственной службе. Гарантией добросовестного исполнения обязанностей городским головой являлась невозможность его отлучки из города на время более двух месяцев, а более длительное отсутствие допускалось только с разрешения губернатора. Такое же правило действовало и в отношении должностных лиц городского общественного управления, которые должны были испрашивать разрешение на отлучки у городского головы. В "Положении о губернских и уездных земских учреждениях" было указано: "Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами, б) городскими обществами, в) сельскими обществами", а также расписаны предметы ведения органов местного самоуправления, что определяло сферу реализации статуса служащих земских управ. Органы местного управления достигли определенной самостоятельности, хотя всеобщий и тотальный контроль имел место быть посредством подчинения губернских и земских управ губернатору и МВД.

Данный период характеризуется проявлением таких признаков муниципальной службы, как профессионализм в работе сельских и волостных должностных лиц, которые не только наделялись правами, обязанностями по должности, но и несли ответственность за должностное поведение; произошло более четкое установление должностей, что соответствует сегодняшнему положению, по которому муниципальные служащие – это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления. Заметна общая тенденция проявления организационной самостоятельности органов земской управы посредством определения сферы их компетенции и выделения их как органов управления.

По принципу земских учреждений было реформировано и городское общественное управление. Городовым положением от 16/28 июня 1870 г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ) (Рис. 7).

Рис. 7. Структура городского самоуправления XIX в.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация. В Шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями. В 1846 г. было введено "Положение об общественном управлении в Санкт-Петербурге, в 1862 г. – в Москве, в 1863 г. – в Одессе, но была явно недостаточной представительность городского общественного управления в этих городах. При 500-тысячном населении столицы число избирателей составляло лишь 7 тыс. Нечетко разграничивались сферы деятельности органов царской администрации и общественного управления. Заменившая Шестигласную Общая дума состояла из представителей пяти сословных групп. В распорядительную думу с исполнительными функциями входили, кроме выборных членов, и назначенные администрацией.

В соответствии с новым статусом на ГОУ было возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения. Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь "в пределах предоставленной ему власти", имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Производство дел в аппарате городского управления осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярии, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы. Городское общественное управление должно было отвечать "за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам". Должностные лица ГОК предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

В 70-80-е гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где попытались взять в свои руки существенную часть местной власти. Результатами такой инициативы местного самоуправления в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем – фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел – к деревенскому старосте.

Законы 80-90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах. Тем не менее, положительным моментом контрреформ является факт приравнивания в 1890 г. членов земских управ к государственным служащим, что является свидетельством проявления внимания к чиновникам низшего звена.

Реформа земского и городского управления была необходимостью для России как полуфеодальной страны. Однако многие достижения этой реформы были сведены на нет контрреформами 90-х гг. XIX в. В результате органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности действий по осуществлению своих функций, и были ликвидированы.