Тема 1. История развития системы делопроизводства в России

Необходимость создания документов возникла одновременно с появлением письменности.

Периоду становления и развития делопроизводства России XVI–XVII вв. предшествовал период, в который формировались начальные элементы делопроизводства. Этот период охватывает примерно X–XV вв.

После образования древнерусского государства письменность стала необходимой для ведения переписки с другими странами, а также для заключения межгосударственных договоров.

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского государства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Византией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составления письменных завещаний и подорожных грамот для купеческих кораблей.

Возникла необходимость в составлении завещаний, записях о долгах, заключении торговых контрактов и т.п.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978–1015 гг.) в Киеве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» – хранителей княжеской печати и «металников» – судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частноправовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, – ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы и монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры-образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), а также приемы удостоверения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставлении скреп, печатей, мостов, т.е. подписи на склейках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов.

Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял ценность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма. Первоначально использовалась уставная манера письма – выписывание букв с прямыми очертаниями. Но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться лишь точка в конце предложения.

Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции создания документов, их обработки и хранения, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами – дьяков, подьячих, писцов. Появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства.

Система государственного делопроизводства начала формироваться в период создания русского централизованного государства с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места – избы или приказы. Деятельность приказов определялась высшим правительственным учреждением – Боярской Думой. Эти учреждения выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом.

Приказы – центральные органы государственного правления, которые ведали отдельными отраслями в качестве ведомственных учреждений. Так, Посольский приказ ведал внешними отношениями, Разрядный – военными, Поместный – земельными делами. Существовали Холопский, Ямской, Разбойный и другие приказы. Считается, что всего было около 80 приказов, каждый из которых насчитывал от 3 до 400 «приказных людей».

Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один – три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6-10 дьяков). В ведении дьяков находились подьячие, которые, в зависимости от знаний, стажа и опыта, разделялись на «старых» (старших), средних («средней руки») и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, – структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу.

Распорядительная деятельность находилась в ведении приказных судей. Дьяки и подьячие занимались делопроизводством, они отправляли в приказ челобитные, доклады, доношения, хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим и подьячим «средней руки» доверялась более сложная работа – подготовка решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием, во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу. В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» - приказную избу - и помощников - «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба имела подразделения – столы. Например, Нижегородская съезжая изба в 1663 г. состояла из четырех столов: денежного (хранение казны и приходно-расходных книг); судного (делопроизводство по судебным делам); сыскного и поместного (хранение царских грамот о поместных делах) и ямского (почтового).

Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канцелярию и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные – в сундуках, ларях в тех же помещениях, в которых велись текущая работа и прием посетителей.

В XV в. дорогостоящий пергамен вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран. Со второй половины XVII в. стали изготавливать отечественную бумагу из тряпья и чернила из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков – наростов на дубовых листьях. Благодаря сочетанию железистых чернил и тряпичной бумаги текст был особенно стойким и почти не выцветал – документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья, затем металлические. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться столбцовая форма документа – свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная сторона использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились в свитках или рулонах. Иногда для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще документы хранились просто в ларях или сундуках. Пользоваться такими документами было сложно, много времени уходило на развертывание и свертывание столбца, а склейка не была достаточно прочной, что приводило к быстрому ветшанию и износу документа.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах начала применяться тетрадная форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно более трехсот разновидностей книг: ужинные, умолотные, денежные и др.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, отписки, памятки, челобитные.

Грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки – документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю отписки или доклады, воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы, приказы обменивались памятками, обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из следующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к «докладу»; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение.

При поступлении документа на нем проставлялась дата, и дьяк делал помету «Выписать», что означало «навести справки». Фактически с этого начиналось рассмотрение дела. Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение («отпуск») готовилось сразу, если же их было недостаточно, начинался сбор необходимых материалов. В случае когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими «памятями» или записками.

Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы или повытья: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли проект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Если думные дьяки вносили коррективы в подготовленный проект, то после вынесения решения дьяк «чернил» документ, т.е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью, подтверждая соответствие беловика черновику. Юридическую силу документ получал после подписи дьяка. Руководители приказов – судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, своих подписей на документах не ставили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.

Подпись дьяка была весьма своеобразной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа – это было узаконено Судебником 1550 г. в целях предохранения документа от фальсификации и подлога.

Уложение 1646 г. и ряд указов, принятых позже, ввели нормы письменного оформления различных договоров, благодаря чему установилось внешнее единообразие деятельности приказов.

Итак, в приказной период сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления.

В результате административных реформ Петра I была создана новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы (на местах). Всего за 1718–1720 гг. вместо упраздненных приказов было создано 12 коллегий. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяющие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства.

В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издал указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). Тетради обычно состояли из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых нитками, и не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой деятельности учреждений стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название коллежской, поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений. Создание Генерального регламента в 1720 году обусловило дальнейшие изменения в системе делопроизводства, направленные на более детальную и строго закрепленную регламентацию как принципов делопроизводства, их учета и контроля за их исполнением, так и развития самой формы документа, начинающую постепенно приобретать постоянные черты

Генеральный регламент окончательно ограждает присутствие как орган, принимающий решения, от делопроизводственной деятельности, которая становится обязанностью канцелярии. Глава канцелярии – секретарь – составлял самые важные бумаги и нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, хранение дел в архиве.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения его в присутствии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по делу (для этого в другие учреждения направлялись канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы были доклад и краткая записка по делу, изложение существа вопроса, всех обстоятельств дела и законов, в соответствии с которыми должно было решаться дело. Рассмотрение и решение дела велось всеми членами коллегий, докладывал дело секретарь. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения дела и принятое решение нотариус записывал в протокол («повседневную записку», или журнал). Особое мнение члена коллегии записывалось в протокол. Протоколы подписывали все члены коллегии в день принятия решения. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила так называемые исполнительные бумаги, которые отсылались на места для исполнения. В Генеральном регламенте подчеркивалось, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии.

Коллегии обменивались промемориями, а в подведомственные места направляли указы и получали рапорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые согласно Генеральному регламенту получили европейское наименование – архивы и должны были стать обособленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Заведовал архивом архивариус. По регламенту учреждалось два архива: общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел и финансовый – под наблюдением Ревизион-коллегии.

Генеральный регламент устанавливал порядок использования печатей. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела были продиктованы введением присяги для канцелярских чинов и запрет на хранение служебных документов дома. Особо строго карались подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезанием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, заимствованные в западном делопроизводстве: мемория, промемория, рапорт, протокол, регламент, журнал, инструкция и др.

Существенные изменения претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются генеральные формуляры-образцы.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа.

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа. В некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) как норма оформляется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регистрационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях.

Эту реформу завершила Екатерина II, издавшая 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Реформа установила единообразие устройства губерний, разграничив административные, судебные и финансовые учреждения. Реформа затронула и центральные учреждения.

Особое значение для организации делопроизводства имела иерархия властей и мест, установленная «Учреждением для управления губерний» и определившая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии выпускали указы, которые губернатор должен был исполнять, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями. Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным учреждениям и должностным лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся до 1917 г., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

Согласно «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, затем рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи, архивариус и некоторые другие. Количественный состав служащих зависел от количества дел, но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу: наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., завершавшаяся составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала изложения всего предшествующего делопроизводства в виде пространной записки по делу.

Сложной процедурой было и документирование деятельности самого присутственного места. «Учреждение для управления губерний» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания.

Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в реестрах.

Таким образом, XVIII в. в области делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти XVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

В результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров, Государственный совет. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями – министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений.

Новые система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, – зародилась в недрах старой коллежской системы.

Высшие государственные учреждения – Сенат, Комитет министров, Государственный совет – сохранили принцип коллегиальности при рассмотрении и решении вопросов управления.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX– начала XX вв. называют министерским.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления. Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип – принцип иерархии – предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц – от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811 г. «Общего учреждения министерств». «Общее учреждение министерств» регламентировало единообразие в организации делопроизводства новых центральных учреждений – от создания документов до их архивного хранения.

Это были министерства военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, и на правах министерства Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним.

Аппарат министерства возглавлялся министром (в подчинении которого был товарищ министра и канцелярия) и включал департаменты во главе с директором (у которого могла быть канцелярия), отделения, которые возглавляли начальники отделения.

Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Совещательный орган при министре – совет министра – состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

Законодательный акт «Общее учреждение министерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:

- порядок вступления дел;

- движение их, или собственно так называемое производство;

- отправление дел;

- ревизию дел;

- отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия дел – проверка ведения дел – составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией руководителей. Ревизия означала контроль за исполнением. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, который ежемесячно проводил проверку неисполненных исполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял соответствующие ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

Новые принципы, основанные на иерархическом построении аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения документа в процессе его обработки во всех структурных подразделениях.

Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока:

- переписка министра;

- переписка департамента.

Подготовка проекта документа начиналась в одном из столов, затем он последовательно передавался в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского делопроизводства от коллежского. Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные – в отделениях.

Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах – отчетами о деятельности, отчеты в «видах и предположениях» представляли собой планы работы на следующий год. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

Организацию работы с документами в XIX в. следует рассматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях».

Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств.

От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления, от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения, направлял представления, от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения, от Комитета министров – выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре документа. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. Документы составляются на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х гг. стали изготовлять типографским способом.

Документы в XIX в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию.

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов.

В последней трети XIX в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Изобретение пишущих машинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Появление пишущих машинок ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ.

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления рационализации делопроизводства сформулированы в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

Особое значение в этом периоде имеет работа Н.В. Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» и ее переиздания в 1873 и 1887 г. с несколько измененным названием.

Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел», практическое делопроизводство – это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг».

В практическом делопроизводстве ценными являются предложенная Н.В. Варадиновым классификация документов, детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

Новый государственный аппарат, созданный в результате Октябрьского переворота 1917 г., по структуре кардинально отличался от старого. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК – орган исполнительной власти. Для непосредственного управления страной было образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

Новый аппарат принципиально отличался от старого по составу. Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты, выходцы из крестьян, не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления снизился.

Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документационного обеспечения. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.

Организационно-научная деятельность в сфере управления в 20-е гг. была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий. При общем управлении Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции СССР (НК РКИ СССР) был создан Совет по НОТ. В соответствии с Положением о Совете, утвержденным 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления и, в частности, документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления при НК РКИ СССР (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Реализация теоретических положений осуществлялась Оргстроем или самим институтом, имевшим тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в институте техники управления (ИТУ). Работа велась по следующим направлениям:

- документооборот учреждений и методы его оптимизации;

- способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документов;

- контроль исполнения документов;

- хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работы с документацией, сокращалось количество инстанций прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. Однако «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям, себя не оправдывала. На основе детального обследования учреждения создавался проект реорганизации делопроизводства, состоящий из двух частей: характеристика существующего положения дел и конкретные пути улучшения деятельности. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

Особое внимание в 20-е гг. было уделено документированию функций планирования, учета и контроля. В феврале 1921 г. была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), в функции которой входила разработка общехозяйственного плана перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию.

Центральное статистическое управление (ЦСУ) и местные органы статистики занимались упорядочением статистической документации, в первую очередь, форм периодической отчетности, совершенствовались формы бухгалтерской документации.

В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая централизованная командная система управления. Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишались Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов.

Система органов по рационализации управления и делопроизводства (институты, центры, лаборатории) была ликвидирована, что привело к значительному сокращению исследований в этих областях. Основную работу вели крупные ведомства, издававшие отраслевые нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.п.

В этот период определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки усовершенствовать работу с обращениями граждан (заявлениями, жалобами, предложениями).

Отсутствие единого методического центра, координирующего работу учреждений в области управления и делопроизводства, несогласование в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования актуализировали проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил, организационного оформления этого процесса.

В июне 1941 г. недостатки в этой сфере были сформулированы на I Межотраслевом совещании по оргтехнике, созванном Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей. Для устранения недостатков на совещании была разработана программа мероприятий по улучшению делопроизводства, которая предусматривала:

– создание организационно-методического центра для руководства делопроизводством;

– разработку положения (статуса) о делопроизводстве для всех учреждений в качестве общеобязательных норм;

– разработку положения о кадрах канцелярских работников; механизацию труда канцелярских работников;

– унификацию и трафаретизацию служебной документации;

– создание единого учебного центра для подготовки и переподготовки кадров;

– изучение в школах правил составления служебных документов;

– подготовку и переподготовку преподавателей, кадров по служебной документации;

– создание Всесоюзного института по вопросам делопроизводства.

Таким образом, был намечен ряд мер, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводства на научной основе, но реализовать эту программу помешала война.

В 40-е гг. методическое руководство и контроль за организацией делопроизводства в советских учреждениях стало осуществлять Главное архивное управление, предпринявшее попытку создать единые нормы в работе с официальными документами. В 1943 г. был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР». К сожалению, проект не был утвержден. В этом документе подчеркивалось единство и связь между делопроизводством и архивом. Однако проект сыграл положительную роль, так как на его основе был создан ряд ведомственных инструкций по делопроизводству, в том числе типовых. В этом же году Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения.

Необходимость восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснила на второй план вопросы документационного обеспечения управления и задачу развития государственного делопроизводства.

Наиболее значимым событием для развития советского делопроизводства в 50-е гг. было постановление правительства СССР, в котором ряду ведомств поручалось разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования современной техники, т.е. ставилась задача разработки единых общегосударственных норм в делопроизводстве. В плане его реализации в июне 1960 г. в Москве было созвано Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленче­ского аппарата. Наряду с определением недостатков, негативно сказывающихся на работе аппарата управления, и предложениями по совершенствованию работы с документами (они совпадали с недостатками и предложениями, сформулированными на совещании 1941 г.), подчеркивалась необходимость внедрения средств механизации в сферу управления. Принятые решения во многом совпадали с рекомендациями совещания 1941 г.: поддерживалась идея создания единой системы делопроизводства в стране; актуальность создания специализированного института для разработки единой государственной системы делопроизводства, необходимость исследования в области НОТ.

Определенно вехой в области оптимизации работы с документами было утверждение постановлением Совета министров РСФСР в 1958г. «Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент был сделан на унификации делопроизводственных работ.

В этот период усиливается влияние Главного архивного управления при Совете Министров СССР, которое с 1958г. стало правомочно контролировать организацию делопроизводства учреждений, организаций и предприятий.

Важным этапом для развития советского делопроизводства явилось постановление Совета министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР», утвердившее «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР». Она послужила основой для разработки учреждениями РСФСР своих инструкций по делопроизводству. Большое значение имело утверждение Главным архивным управлением при Совете министров СССР в 1963 г. «Основных правил постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», повлиявших на единообразие в организации делопроизводства и архива в учреждениях страны и способствовали упорядочению их деятельности. Эти правила на протяжении многих лет были основным руководящим документом.

Особое место в истории советского делопроизводства занимает постановление Совета министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», поставившее задачу разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД).

Реализация этой идеи началась с подготовки в 1965г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». Разработка ЕГСД поручалась ряду государственных ведомств, в числе которых было Главное архивное управление, в системе которого в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), главной целью которого стало завершить разработку ЕГСД.

В 1967г. ВНИИДАД разработал методическую программу исследований, а в 1970г. – проект Основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИ труда, ВНИИ оргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации.

8 мая 1964 г. Совет министров РСФСР принял постановление «Об увеличении выпуска средств механизации делопроизводства и улучшении подготовки кадров по делопроизводству», на основании которого в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов по документационному обеспечению управления.

Создание ФГД и ВНИИДАД позволило совершить качественный скачок в области делопроизводства. ВНИИДАД разрабатывал его нормативно-методическую базу, ФГД готовил специалистов для работы с документами. Тесное сотрудничество МГИАИ и ВНИИДАД дало значительный эффект для развития отечественного делопроизводства в 70–80-е гг. Начались систематические, целенаправленные исследования теоретических и методических проблем документоведения, находившие воплощение в конкретных прикладных разработках общегосударственного характера.

Важнейшей из них стала Единая государственная система делопроизводства. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по НОТ служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Основные положения ЕГСД – это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, определивших и регламентировавших организацию делопроизводственных процессов в учреждениях, организациях, предприятиях СССР. Ее главная цель – усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем внедрения единых форм и методов работы с документами. ЕГСД устанавливала правила документирования управленческой деятельности (которые распространялись только на организационно-распорядительные документы), содержала рекомендации по организации работы с документами, определяла основы организации труда делопроизводственного персонала и механизации делопроизводственных процессов. Реализация ее положений повысила общую культуру управления, содействовала улучшению качества принимаемых решений, оптимизации структуры, штатной численности управленческого аппарата. Но новые информационные технологии работы с документами с применением вычислительной техники в ЕГСД представлены не были. Этот недостаток был отчасти восполнен позже при переработке ЕГСД и издании ее новой редакции – Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Внедрение в аппарат управления средств вычислительной техники привело к переработке ЕГСД. В 1988 г. руководство Главархива СССР утвердило ее вторую редакцию, названную Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ). Положения ЕГСДОУ распространялись на всю управленческую документацию.

Заметную роль в повышении качества подготовки управленческих документов и общей культуры управления сыграли государственные стандарты (ГОСТы). Первые ГОСТы на организационно-распорядительную документацию (ОРД) были введены в действие в 1972 г.: ГОСТ 6.38-72 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39-72 «Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец» (переутверждены в 1978 г.). В 1990 г. они были переработаны и объединены в ГОСТ 6.38-90 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

Стандарты на ОРД установили состав реквизитов, правила их оформления и расположения, требования к бланкам, к текстам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств.

В 70-е гг. установлена единая терминология, применяемая в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов стало однозначным вследствие требований ГОСТ 16487-70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Он был переработан в 1983 г.

Внедрение в управление средств вычислительной техники привело к необходимости придать юридическую силу документам на машинописном носителе, поэтому был разработан и внедрен ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации».

В середине 70-х-начале 80-х гг. научной общественностью страны обсуждалась проблема разработки и внедрения общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС).

Уделялось внимание нормированию труда работников делопроизводства. Разрабатывались нормативы времени на делопроизводственные операции, труда машинисток. Имея формулы трудозатрат, можно было рассчитать количественный состав работников делопроизводственной службы. Основанием для этого служили разработанные в 1988 г. нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию.

Большую роль для систематизации документов в текущем делопроизводстве, экспертизы их научной и практической ценности, подготовки и передачи документов в ведомственный архив сыграли «Основные правила работы ведомственных архивов», изданные в 1986 г. и «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий с указанием сроков хранения», утвержденный в 1989 г. и установивший сроки хранения документов.

С 70-х гг. в управлении стали внедрять средства вычислительной техники, и в связи с этим возникли планы создания автоматизированных средств управления (АСУ) и общегосударственной системы сбора и обработки информации для учёта планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Воплощение этих идей потребовало разработки унифицированных систем документации, представляющих собой комплексы взаимоувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. В основу их разработки был положен единый методологический подход, содержавшийся в ГОСТ 6.10.1-75 «Унифицированные системы документации. Основные положения» (переработан в 1988 г.). Значительную роль в установлении единой терминологии в области унификации сыграл ГОСТ 6.10.2-83 «Унифицированные системы документации. Термины и определения».

Полный перечень унифицированных систем документации (УСД) дан в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД). Каждая УСД, включенная в ОКУД, содержала наименования унифицированных форм документов, кодовое обозначение каждой формы. Наличие кодов обеспечивало автоматизированную обработку данных, содержащихся в формах конкретных УСД. Наряду с ОКУД действовал еще ряд классификаторов, необходимых как средство информационного обеспечения в области экономики, финансов, внешнеэкономической деятельности и др. Например, Общесоюзный классификатор предприятий и организаций (ОКПО), Общесоюзный классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общесоюзный классификатор продукции (ОКП) и др. Развитие советского делопроизводства в 1970-80-е гг. заложило основу для дальнейшего формирования современного делопроизводства в Российской Федерации. Многие нормативно-методические документы, созданные в этот период, действуют и в настоящее время.