Земельный кодекс РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Сломав существовавшую в советский период систему землевладения, реформа 1990-х гг. не решила вопросы сохранности земель и повышения эффективности их использования. К 2000 г. в сельскохозяйственном производстве не использовались более 30 млн. га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы, опустошены и деградировали. В результате отсутствия финансирования были практически прекращены работы по восстановлению продуктивности угодий, рекультивации нарушенных земель, мелиорации.

На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизируется после прихода к власти В.В. Путина и создания в результате выборов 1999 г. проправительственного большинства в Государственной Думе. Но даже в этих условиях Земельный кодекс на протяжении многих месяцев оставался главным объектом противоречий между коммунистами и правым большинством в нижней палате. В январе, с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского кодекса и либерализовать порядок осуществления сделок с землей. Правда, из сферы ее действия исключались сельскохозяйственные земли.

Был подготовлен правительственный законопроект Земельного кодекса, конкретизирующий права граждан и юридических лиц на владение землей. В Думе вновь разгорелись длительные дебаты, и развернулось активное противодействие левых фракций новому Земельному кодексу. Критически оценивала Земельный кодекс и определенная часть членов Совета Федерации, свою негативную позицию высказали более трети региональных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Однако 28 сентября 2001 года Земельный Кодекс был принят Государственной думой в трех чтениях и 25 октября 2001 г. подписан Президентом В.В. Путиным.

Земельный кодекс РФ сохраняет принцип деления земель на семь категорий: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса. Кодекс разграничивает формы государственной собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников.

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права собственности граждан и юридических лиц. Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку.

Земельный кодекс определил порядок и условия приобретения права частной собственности на землю. В тоже время кодекс запрещал передачу в частную собственность иностранным гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в приграничных районах или на других территориях, определенных федеральным законодательством. В действительности Кодекс вводил в гражданский оборот лишь земли промышленности и поселений — чуть более двух процентов всего земельного фонда страны.

Специальный раздел кодекса посвящен землям сельскохозяйственного назначения. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства. Кроме того, кодекс определил, что использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, должно регулироваться специальным законом.

Закон РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения, принятый в июле 2002 г., основывался на принципах сохранения сельскохозяйственного использования земельных участков, преимущественных правах субъектов Российской Федерации при совершении сделок с землями сельхозназначения, ограничении размеров концентрации земли в одних руках, особом порядке предоставления сельскохозяйственных угодий иностранным гражданам. Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи.

Историческая оценка Земельного Кодекса. По мнению А.А. Медушевского, несмотря на достижение поставленной цели — принятие Кодекса, нельзя сказать, что его сторонники одержали окончательную победу. Она стала возможна не в результате широкого социально-политического консенсуса, необходимого для преобразований такогомасштаба, но благодаря политическим и административным методам, часто граничащим с конституционным релятивизмом. Можно провести параллель между современной земельной реформой и аграрной реформой П.А. Столыпина. В основу этих преобразований была поставлена проблема частной собственности на землю. Данная концепция введения земельных ресурсов в сферу рыночных отношений как тогда, так и теперь имеет целью модернизацию общества и обеспечение стабильной социальной базы политического режима. Ее реализация неизбежно порождает острый социальный конфликт и сопровождается расколом политической элиты. Методом проведения преобразований в обоих случаях становится бюрократическая реформа, осуществляемая государственной властью в условиях апатии населения вопреки сопротивлению консерваторов и региональной бюрократии, связанной с традиционными аграрными структурами. Политическим выражением конфликта стали острые противоречия исполнительной и законодательной власти, в обоих случаях разрешенные сходным образом: изменением избирательного права, ограничением законодательной власти и усилением административного контроля в регионах..