Антимонопольной защиты общества

Основой, на которой в настоящее время строится вся хозяйственная си­стема цивилизованного мира, в том числе и такая ее подсистема, кото­рая выполняет функцию противодействия монополизму, является право частной собственности. Оно распространяется на все объекты владе­ния, будь то средства производства, потребительские товары, недвижи­мость, земля.

Общество на Западе всячески охраняет право частной собствен­ности своих граждан. Его незыблемость, "священность и неприкосно­венность" находящегося во владении граждан имущества закреплена в законах подавляющего большинства государств, в моральных устоях социумов, в канонах мировых религий. Так, о недопустимости посягательств на собственность одного члена общества со стороны другого свидетельствует, в частности, христианская заповедь "не укради". Рас­поряжаясь собственностью, ее владелец (или группа владельцев, или лица, управляющие этой собственностью по доверенности) преследуют свои личные интересы. Последние могут как совпадать, так и не совпа­дать с интересами других граждан, социальных групп или общества в целом. Говоря более строго, в данном случае возможны три варианта взаимосвязей между указанными интересами:

1) распоряжаясь собственностью, ее владелец одновременно прямо или косвенно способствует реализации интересов общества в целом или какой-либо его части;

2) нейтральная ситуация: действия собственника никоим образом не влияют на чьи-либо еще интересы;

3) ситуация конфликта интересов: распоряжаясь своей собствен­ностью, ее владелец каким-либо образом ущемляет интересы общества в целом или какой-либо его части.

В качестве примера можно взять предельную ситуацию, когда, купив пистолет, его владелец открывает пальбу по прохожим, исполь­зуя свою собственность в качестве орудия убийства других членов об­щества. Немногим лучше него поступает и владелец экологически "грязного" предприятия, получающий доход от его эксплуатации, не­смотря на то, что вредные выбросы пагубно сказываются на здоровье жителей и на природе в округе.

Стремясь предотвратить асоциальные последствия использования собственности, общество, сохраняя незыблемым право на владение ею, вводит определенные рамки, ограничивающие возможности владельца по распоряжению ею. Конкретный характер этих рамок широчайшим образом варьируется в зависимости от характера конкретного вида собственности. Это могут быть некие правила, законы, которые ставят частного собственника перед необходимостью предоставить другим гражданам общества возможность в той или иной форме восполь­зоваться ею. Например, попав в Швецию и имея при этом достаточную сумму в местной валюте, можно приобрести несколько гектаров земли в лесопарковой зоне. Но по закону нельзя, например, обнести такой участок забором или даже повесить табличку, запрещающую публике гулять по участку. Нельзя также вырубить деревья (несмотря на то что и они, и земля – частная собственность владельца) и построить фабрику и т.д. Зато собственник может, например, воспрепятствовать разведению костров на принадлежащей ему территории или построить на ней гостиницу или пансионат, но при условии, что это не повредит окружающему ландшафту.

Другие правила и законы, распространяясь на иные виды объектов собственности, обязывают содержать последние в определенном со­стоянии. Так, в американском штате Флорида высота травы на газонах возле частных домов не должна превышать определенного количества дюймов. В противном случае первый же проходящий мимо полицейский будет обязан наложить на владельца штраф, так как более высокая трава, по принятому местными властями закону, портит внешний вид окружающему району.

Перечисление всех существующих в мире или хотя бы в одних Соединенных Штатах ограничений на возможности распоряжения част­ной собственностью просто невозможно. В то же время и само право владения собственностью тоже может быть объектом регулирования со стороны общества. К примеру, если частный дом стоит на пути строящейся автомагистрали, он может быть выкуплен местными властями у владельца независимо от желания последнего.

Примечательно, что серьезнейшие изменения в институциональной структуре ряда отраслей американской промышленности, диктуемые задачами антимонопольного регулирования, предотвращения антисо­циального использования сосредоточенных в них ресурсов осуществля­лись без нарушения права частной собственности, экспроприации владельцев предприятий-монополистов и их принудительного огосудар­ствления. Так, несмотря на то что, например, в 1911 г. нефтяная монополия "Стандарт ойл" была разделена на 33 независимых компа­нии, "Табачный трест" – на 11, "Пороховой трест" – на 2 и т.д., соб­ственность на эти предприятия осталась в руках тех же акционеров[50]. Более того, даже компании, которые, в силу особенностей технологи­ческого процесса, не могли быть разделены на более мелкие конкурирующие между собой фирмы (например, железные дороги, водо- и газоснабжение, связь и т.д.), и которые в соответствии с этим об­стоятельством были поставлены в режим работы, предполагающий государственный контроль над ценами, объемом выпуска продукции и т.д., не перешли в государственную собственность, остались в частных руках.

Все это позволяет говорить о праве частной собственности не как о каком-то одном, взятом самом по себе праве, а как об определенном интегрированном наборе прав и обязанностей, варьирующемся в зависимости от объекта собственности. Конкретный состав этого на­бора зависит от того, какие интересы преследует обладатель собственности, владея и распоряжаясь ею, и какие интересы общества он таким образом прямо или косвенно затрагивает. С позиций интересов защиты общества частная собственность рассматривается не столько как некая вещь, взятая сама по себе, сколько как некий общественный процесс, связанный с ее использованием владельцем.

Оценка социальности или, напротив, асоциальности использования частной собственности, за исключением вопиющих случаев типа опи­санного выше примера с пистолетом, как правило, является весьма сложным и затруднительным делом. Это обусловлено прежде всего тем, что одно и то же действие владельца, осуществляемое в отноше­нии или при помощи его частной собственности, может ущемлять интересы одной социальной группировки, полностью отвечая интересам и даже принося выгоды другой.

Для подтверждения этого тезиса обратимся к уже затронутому выше примеру экологически "грязного" предприятия. Как отмечалось, создаваемые им вредные выбросы явно противоречат интересам насе­ления прилегающих территорий. Население предпочло бы, чтобы пред­приятия было закрыто, или как минимум его владелец перешел бы на экологически "чистую" технологию, поставил бы фильтры, нейтрали­зующие негативное воздействие выбросов на окружающую среду, провел бы природовосстановительные работы и т.д. Однако осуще­ствление всех этих мер потребует значительных затрат, что, без­условно, увеличит себестоимость и цену выпускаемой на данном пред­приятии продукции. Ее потребители могут находиться за тысячи километров от предприятия и не ощущать на себе вредного воздей­ствия выбросов. В результате же увеличения цены продукции, тем более в случае закрытия предприятия, их интересы явно пострадают.

Каковы же в данном случае критерии оценки социальности или асоциальности использования частной собственности? Чьим интересам должен быть отдан приоритет – местных жителей или потребителей? Ответ на эти вопросы лежит в области общепринятых в данном социуме норм, оформленных в виде федеральных и местных законов.

Законами регулируются практически все возможные формы и направления использования любых известных видов частной собствен­ности. Данная же работа посвящена лишь одному из них, связанному с применением находящихся в частном владении материальных благ в качестве средств производства и реализации товаров и услуг. Более конкретно рассматривается вопрос о том, насколько отвечает исполь­зование средств и факторов производства интересам остальной части общества, состоящей из потребителей создаваемой продукции. Реше­нием данного вопроса, а также гарантией соблюдения интересов членов общества как совокупности потребителей занимается система антимо­нопольной защиты общества. Этим обстоятельством и предопре­деляется ее место среди прочих социальных институтов, регулирующих процессы владения и распоряжения частной собственностью в США.

Дляуточнения роли системы антимонопольной защиты необходимо упомянуть еще два важнейших обстоятельства.

1) Строго говоря, в компетенцию системы антимонопольной защи­ты общества входит охрана не всех интересов граждан общества как потребителей, а лишь ограждение от завышения цен производителем выше уровня, определяемого оптимальным, с точки зрения удовлетво­рения потребительских запросов, использование имеющихся у обще­ства производственных ресурсов. Вопросы же по безопасности потреби­тельских товаров, соответствию качества товара информации, сообща­емой о нем продавцом и т.д., в компетенцию данной системы не входят, несмотря на то, что многие из них решаются теми же государственными и общественными органами.

2) Антимонопольный контроль распространяется и на все виды государственной деятельности, прямо или косвенно затрагивающие интересы граждан как потребителей, заинтересованных в максимизации материальных благ при минимизации цены отдельного товара. При покупке многих видов товаров и услуг (например, вооружений для защиты страны от внешней угрозы) государство выступает как бы в роли посредника между гражданами-потребителями и производителем соответствующего товара. При этом деньги, требующиеся для покуп­ки, оно собирает с граждан в виде налогов. Защита же граждан как потребителей в данном случае осуществляется путем минимизации расходуемых на указанные цели средств при максимизации эффекта от полученных в результате материальных ценностей. Другими словами, ставится задача достичь социального эффекта, который гипотетически дает совершенно конкурентный рынок (см. гл. 5).

Для реализации социальной и экономической функции системы антимонопольной защиты общества последним в ходе исторического развития был сформирован ряд институтов, включающих законода­тельную, правовую и идейно-политическую составляющую, а также ряд особенностей общественного сознания и государственные органы исполнительной власти. Эти составляющие весьма подвижны и претер­певают определенные изменения в зависимости от перемен в конкрет­ных формах проявления монополизма. В целом антимонополизм как общественное явление вторичен в том смысле, что он представляет собой защитную реакцию общества, его институтов на монополизм.

Механизм антимонопольного арбитража в США является в настоя­щее время одним из механизмов саморегуляции общества. Он произрастает из внутренней структуры, т.е. из самой ткани последнего. Это означает, что социум обладает определенным самодостаточным потен­циалом для такой саморегуляции, осуществляемой без экзогенного вмешательства, например со стороны правительства, которое в данном случае можно рассматривать как внешнюю силу по отношению к остальной части общества.

Существование у американского общества подобного рода внутрен­него иммунитета к монополизму связано с тем, что к середине нынеш­него века в нем в целом сложился ряд социальных институтов, обра­зующих инфраструктуру этого феномена.

Практическая реализация антитрестовского законодательства затрагивает комплекс интересов как всего общества, так и отдельных его группировок и институтов. Антимонопольная политика должна но­сить общенациональный характер и отвечать прежде всего интересам общества в целом, даже если это противоречит стремлениям той или иной отдельной социальной группы, сколь бы мощной и влиятельной она ни была. Поэтому государственно-правовой механизм реализации антитрестовского законодательства построен в США таким образом, чтобы исключить возможность давления на этот процесс со стороны отдельных группировок и принятие законодательных и судебных реше­ний, отвечающих исключительно их интересам, а не задачам роста благосостояния всех граждан.

Исторически и логически система антимонопольной защиты обще­ства строилась на базе интересов обеспечения защиты потребителей и развивалась в направлении максимизации благосостояния общества в целом. Институциональная структура того или иного рынка, отрасли, национальной экономики в целом считается эффективной, если она отвечает этой задаче. Однако эффективность рассматривается в стра­тегическом плане, на весьма значительном, а не краткосрочном отрезке времени. При подходе к институциональной структуре производства критерий ее эффективности в каждый данный конкретный момент был дополнен рядом приоритетов, направленных на ее достижение в долгосрочной перспективе. K числу таких приоритетов прежде всего относятся:

максимизация достатка потребителя;

обеспечение свободы предпринимательства, равных возможностей коммерческой деятельности для различных компаний;

создание благоприятных условий для межотраслевого перелива ка­питала и внедрения на рынок новых конкурирующих компаний;

обеспечение соблюдения корпорациями "моральных" аспектов ком­мерческой деятельности, "честного" предпринимательства;

предотвращение концентрации экономической и политической влас­ти в руках той или иной корпорации или монополистической группи­ровки;

поощрение мелкого и начинающего бизнеса.

В ряде конкретных случаев антитрестовской судебной практики возникает конфликт между интересами реализации каждой из этих задач в отдельности, а также между ними и достижением обще­стратегической цели антитрестовского законодательства – всемерным развитием конкуренции.

При разбирательстве того или иного конкретного антитрестовского дела возникает проблема балансировки приоритетов. В частности, часто приходится выбирать компромиссную позицию при одновремен­ном решении таких проблем, как минимизация потребительских цен (которая возможна лишь в условиях крупносерийного производства в рамках крупной корпорации, пользующейся фактором экономии на масштабах и контролирующей значительную часть рынка) и стиму­лированием мелкого бизнеса (не имеющего возможности использовать экономию на масштабах и, следовательно, сталкивающегося с более высокой ценой производства единицы продукции и устанавливающего более высокие продажные цены)[51].

Применение экономико-математических методов позволяет в подобных случаях оценить потери общественного продукта, связанные с реализацией того или иного социального приоритета. Эти потери фактически составляют ту цену, которую общество платит за его достижение. При разборе антитрестовских дел в компетенцию судов входит решение вопроса: стоит ли решение данной социальной задачи (например, сохранение мелкого бизнеса в отрасли, базирующейся на экономии на масштабах) этой цены.

Реализация задач системы антимонопольной защиты общества осуществляется путем опоры на существующую в стране систему разделения властей и включения в данный механизм множества госу­дарственных органов, относящихся к законодательной, исполнительной и юридической власти, контролирующих друг друга и пресекающих возможные отклонения в антимонопольной деятельности того или иного института от общенациональных интересов. Все эти органы вместе взятые и каждый из них в отдельности в свою очередь находятся под пристальным вниманием широкой общественности. Любое неверно принятое решение будет оспорено компанией или частным лицом, понесшим в его результате ущерб. К этому будут привлечены и другие государственные органы, контролирующие данный. Вынесшие такое решение чиновники расплачиваются крахом карьеры. Таким образом, формирование и реализация антимонопольной политики многосубъек­тивны. Каждый из занятых в этом процессе институтов сопряжен с другими сетью взаимного контроля и координации усилий.

Институциональная структура системы антимонопольной защиты общества включает следующие важнейшие элементы:

конгресс и правовую базу антимонополизма;

антимонопольную традицию в общественном сознании и присущий населению страны навык реализации организациями и отдельными лицами своих законных интересов перед лицом проявлений монополизма в правовом порядке;

федеральные и местные суды различных инстанций;

органы исполнительной власти;

антимонопольную составляющую экономической и общественно-политической мысли.

Нами поставлена задача рассмотреть функции каждого из выде­ленных звеньев государственно-правовой системы противодействия монополизму и основные направления взаимодействия между ними. Исключение составляет последний из перечисленных выше компо­нентов, так как о влиянии развития экономической теории на эволю­цию системы антимонопольной защиты общества речь пойдет впереди. Конгресс, как известно, есть высший институт, олицетворяющий законодательную власть в США. В числе прочих в его обязанности входит выработка основополагающих положений антимонопольной по­литики – законов, а также их корректировка в соответствии с изменя­ющимися условиями развития экономики, переменами в соотношении роли отдельных факторов роста эффективности производства и сдви­гами, связанными с НТП.

Кроме того, конгрессом утверждаются ежегодные бюджеты ис­полнительных органов противодействия монополизму, в законодатель­ном порядке определяются отрасли, на которые по тем или иным об­стоятельствам антитрестовские законы не должны распространяться, проводятся собственные расследования по антимонопольным вопросам, инициируются судебные разбирательства. Как и в других вопросах, конгресс служит проводником интересов граждан представленных кон­грессменами штатов, проживающих в них потребителей и базирую­щихся на их территории компаний при разработке антимонопольной политики в общенациональном масштабе.

Ключевым элементом системы антимонопольной защиты общества является закон как таковой. Несмотря на возможность его различного толкования, выполнение закона само по себе обязательно. Комплекс антимонопольных законов запрещает ряд видов коммерческой практи­ки, служащих средством установления монополии как отдельно взятой компанией, так и несколькими компаниями совместно. За исключением конгресса, который принимает законы, все остальные органы антимоно­польной защиты обеспечивают его выполнение (табл. 6).

В ходе развития антитрестовского законодательства также пе­риодически корректируется сфера его распространения. При этом конгрессу в общем приходится решать вопрос: либо ввести закон, одно­значно запрещающий монополизм и конкретные формы его проявления, т.е. установления монополии и извлечения монопольной сверхприбыли, либо допустить юридическую возможность существования монополии при определенных условиях, обеспечивающих желательные для об­щества социально-экономические последствия ее сохранения в той или иной сфере, например в межштатных железнодорожных перевозках при государственном регулировании тарифов и цен на них.

Таблица 6

Основные антитрестовские законы

Название и дата принятия	Основное содержание и направлен­ность	Институты и методы практической реализации
Акт Шермана (1890)	Запрещение любых контрактов, сде­лок и форм межфирменного сотрудни­чества, в том числе и скрытых, огра­ничивающих возможность реализации своей продукции на данном рынке другими хозяйственными субъектами; постановка вне закона монополизации, попытки монополизации или скрытой формы монополизации коммерческой деятельности   Штрафы: · для корпораций – до 1 млн долл. · для неинкорпорированных предпри­нимателей – до 100 тыс. долл.   Тюремное заключение до 3 лет для виновных физических лиц	-Министерство юстиции: выдвижение гражданских и уголовных исков   -ФТК: отсутствие полномочий   -Частные истцы: выдвижение гражданских исков о возмещении ущерба   -Генеральные прокуроры штатов: выдвижение гражданских исков о возмещении ущерба
Акт Клейтона (1914)	Установление различного уровня цен разным покупателям ставится вне закона, если оно направлено на моно­полизацию или снижение конкуренции; запрещение включать в контракт условия, требующие у другой стороны бойкотировать продукцию конкурен­тов в случае, если это ведет к устано­влению монополии или снижению конкуренции (фактический запрет практики "привязки" и эксклюзивных сделок); запрет слияний или покупки активов в случае, если это ведет к значительному снижению конкуренции или установлению монополии; запрет перекрестных директоратов	-Министерство юстиции: выдвижение гражданских исков   -ФТК: выдвижение гражданских исков   -Частные истцы: выдвижение гражданских исков о возмещении ущерба
Акт о ФТК (1914)	Учреждает ФТК; наделяет ФТК полномочиями по за­щите Акта о ФТК и Акта Клейтона; запрещает несправедливые методы конкуренции и обманные методы торговли	-Министерство юстиции: отсутствие полномочий   -ФТК: выдвижение гражданских исков   -Частные истцы: отсутствие полномочий

И с т о ч н и к: McCarty F.M., Bugby J.W. The Legal Environment of Business. Boston, 1990. Р. 502.

Свод антимонопольных законов образует некие "правила игры", обязательные для всех участников хозяйственного процесса. Он же одновременно представляет собой и перечень их прав. Антитрестов­ское законодательство определяет также и процедуру реализации этих прав, отстаивания законных интересов хозяйственных субъектов (производителей, их конкурентов и потребителей), социальные институты, с помощью которых эти права реализуются (посредством наделения определенными полномочиями соответствующих органов различных ветвей власти).

Основным же субъектом антимонопольного права является в настоящее время само общество, а именно та его часть, которая в каж­дом конкретном случае становится жертвой монополистических прояв­лений. Инициаторами антимонопольных разбирательств в судах, как правило, выступают конкуренты монополиста, реже – потребители его продукции или услуг. Данное обстоятельство позволяет в целом гово­рить о самодостаточности американского общества как носителя анти­монопольного иммунитета, что обусловлено высоким уровнем право­вого сознания в США и культурой отстаивания интересов граждан – физических и юридических лиц – посредством обращения к закону.

Согласно параграфу 4 Акта Клейтона в качестве истца может вы­ступать так называемое "лицо" (person). В это понятие включаются как физические лица, так и юридические: корпорации и некорпорированные организации, признаваемые федеральным, штатным или иностранным законодательством, муниципалитеты, федеральное правительство и правительства штатов, а также иностранных государств. Права всех категорий истцов на удовлетворение их исков одинаковы. Исключение составляют правительства США и иностранных государств, которые, в отличие от частных истцов, могут рассчитывать лишь на компенсацию фактического ущерба, а не троекратного.

Для получения компенсации истец должен предъявить в суде дока­зательство того, что в ходе противоречащих антитрестовскому законо­дательству действий ответчика был нанесен ущерб бизнесу или соб­ственности истца. Т.е. истцами могут выступать как конкуренты, так и покупатели компании-монополиста. Компенсации подлежит лишь ущерб, понесенный данным конкретным истцом. Сумма ущерба, как правило, не равна сумме незаконно полученной монополистом прибыли, умноженной на три. Это связано с тем, что косвенные эффекты моно­полистической практики могут распространяться не только на данного конкретного истца, но и на широкий спектр других лиц. Например, владелец незаконно вытесненной с рынка компании получит лишь ком­пенсацию своих прибылей, но не заработной платы, потерянной его уволенными работниками вследствие закрытия фирмы, или доходов, которые не получили его поставщики сырья и т.д. Это не мешает, однако, данным лицам также выступить в качестве истцов.

Как правило, американские суды принимают иски от лиц, ущерб которых есть прямое следствие антитрестовских нарушений. Лицам же, понесшим косвенный ущерб, например не сумевшим сделать покупку вследствие монопольного завышения цен, потенциальным конкурентам или служащим нарушителя, не получившим работу из-за искусственного ограничения объема производства, а также кредиторам, акционерам, арендодателям или служащим потерпевшей стороны в иске может быть отказано. Для выявления лиц, понесших прямой ущерб, используется метод "целевой области" (target area) – выявление круга лиц, которые могут понести прямой ущерб вследствие данного конкретного нару­шения антитрестовского законодательства.

При вынесении решений о компенсации ущерба, понесенного поку­пателями, американские суды руководствуются "правилом непосредст­венного покупателя" (direct purchser rule), утвержденным Верховным судом США в 1968 г. Оно предполагает, что даже в случае, когда не­посредственный покупатель продукции, произведенной компанией-моно­полистом, заложил понесенный им ущерб в цену перепродажи, именно он, а не его потребители, расположенные далее по технологической це­почке, имеет право на компенсацию.

В случае же, когда нарушение антитрестовского законодательства является групповым (например, соглашение между несколькими компа­ниями о фиксировании цен), сумма компенсации выплачивается каждым из них, а ее объем и доля каждого нарушителя в общей величине выплат определяется судом в каждом конкретном случае в зависимости от степени его вины.

Вместе с тем реализация предусмотренного Актом Шермана пра­вила о компенсации понесенного потерпевшей стороной ущерба в трое­кратном размере сопряжена с определенными издержками. Последние особенно ярко проявились в условиях высокого развития в США право­вого сознания и антимонопольной ментальности у населения. Автома­тическая выплата троекратной компенсации ущерба и гонорара потер­певшего из средств ответчика стимулировало некоторых истцов к при­данию коммерческим спорам антитрестовской окраски. Кроме того, ряд компаний, проигрывающих в конкурентной борьбе более эффектив­ному сопернику, стал использовать угрозу о выдвижении иска о трое­кратной компенсации ущерба в качестве средства оградить себя от кон­куренции[52]. В этих условиях судами была принята концепция "анти­трестовского ущерба", т.е. ущерба, понесенного именно в результате антисоциальных действий ответчика, а не его более высокой эффек­тивности в сравнении с конкурентами.

Вместе с тем о самодостаточности американского общества как субъекта антимонопольного регулирования свидетельствует также и наличие определенной группы лиц (в этом смысле их можно квалифи­цировать как группу особых интересов), субъективно заинтересован­ных, чтобы антимонопольных дел было как можно больше, а объек­тивно – сдерживающих монополизм. Речь идет об обширном контин­генте адвокатов, представляющих стороны в суде. Практически все американские компании либо имеют штатного юриста, либо являются клиентами юридических фирм, тщательно следящих за тем, чтобы в отношении их подопечных применялись исключительно законные мето­ды конкуренции. Аналогичным образом услугами юристов пользуются и всевозможные объединения потребителей, местные власти и т.д., за­интересованные в предотвращении незаконного завышения цен на приобретаемые ими товары или услуги.

Весьма распространены случаи, когда жертва монополистических проявлений таковой себя не осознает и не подозревает, что ее закон­ные интересы ущемлены, адвокаты сообщают ей об этом. Интерес юристов в данном случае понятен: при возбуждении дела в суде и по­беде истца их ожидает солидный гонорар. Юристы в США являются в настоящее время одной из наиболее высокооплачиваемых профессио­нальных категорий. Адвокаты ищут себе возможность заработка, от­слеживая правонарушения. О числе экспертов и специалистов, постоян­но вращающихся в водовороте антитрестовских разбирательств, кон­сультирующих компании по антитрестовским вопросам, выступающих в суде в качестве свидетелей сторон и т.д., свидетельствует, в част­ности, численность Антитрестовской секции "Америкен бар ассошиэшн" - одного из крупнейших в США профессиональных объединений высококвалифицированных специалистов, насчитывавшей в 80-е годы около 13500 членов[53].

Для характеристики профессионального уровня экспертов, привле­каемых к решению антитрестовских вопросов, дадим краткий портрет одного из них – Э. Хайдена, успешно выступившего в суде в качестве свидетеля со стороны истца в процессе «"Уайт энд Уайт" против "Аме­рикен хоспитал сюпплай корп."» и сумевшего убедить суд в необхо­димости компенсации ответчиком ущерба, понесенного истцом. Хайден занимал пост главного экономиста в одной из важнейших консалтинго­вых фирм, а до этого работал экономическим консультантом в ряде правительственных органов, в том числе в Федеральной комиссии по безопасности потребительских товаров и в ФТК, а также в фирме "ИТТ". Перед этим он получил степень доктора в Вашингтонском университете. Хайден известен и как автор ряда статей и исследований в области экономики[54].

Непосредственным носителем функции арбитража выступает суд. Однако, суд — это тоже часть общества, и решения судей находятся под жестким контролем как "сверху" так и "снизу". Контроль "сверху" обеспечивается многоступенчатой структурой американской судебной иерархии, вплоть до Верховного суда. Последний обладает исключи­тельным правом конечного толкования не только законов, но и самой американской конституции. Основным юридическим принципом, зало­женным в работу судов, является гражданское или обычное право (common law).

Контроль "сверху" дополняется контролем "снизу". В случае на­личия хотя бы малейшего изъяна, "зацепки", дающей надежду на пере­смотр дела, судебное решение почти наверняка будет обжаловано проигравшей стороной. Важнейшей составляющей контроля "снизу" является также гласность судопроизводства, освещение мало-мальски значительных дел в прессе. Даже для судей Верховного суда аргумен­тированная критика их решений "четвертой властью" чревата крахом карьеры. Поэтому судьи кровно заинтересованы в принятии правиль­ных решений. Кроме того, даже неподтвердившаяся информация о злоупотреблении судьи может означать его отстранение.

Судебное разбирательство дела о нарушении антитрестовского законодательства – длительный процесс. Объем сопровождающей его документации измеряется тысячами и даже десятками тысяч страниц, а число заслушиваемых свидетелей – десятками человек. Например, дело, возбужденное группой поставщиков медицинского оборудования против крупнейшей компании данной отрасли "Америкен хоспитал сюпплай корп.", характеризовалось следующими затратами времени и труда на его проведение. Разбирательство дела в суде длилось около 80 дней чистого времени. В целом же разбор дела с момента подачи иска до вынесения окончательного решения занял почти два года. В его ходе было заслушано 43 свидетеля, в том числе 9 экспертов. Объем протоколов суда составил 15 тыс. страниц, в том числе 800 стра­ниц табличных и графических материалов. Кроме того, по окончании дела были сформулированы обобщенные выводы и заключения общим объемом в 525 страниц[55].

Важнейшей характеристикой судебной деятельности как инстру­мента антимонопольного регулирования является то обстоятельство, что целый ряд решений приобретает характер прецедентов. Последние могут служить образцом решения аналогичных вопросов в течение многих лет и даже десятилетий вплоть до принятия нового прецедента, задающего некий альтернативный алгоритм решения таких дел или корректирующий предыдущий. Однако далеко не всякое разбиратель­ство антимонопольного дела дает в результате прецедент. Многие дела лишь заканчиваются судебным пресечением противоправной практики или вынесением решения в пользу ответчика.

Тем не менее, на наш взгляд, существующая в данный момент тенденция состоит в том, что из двух основных функций судебных решений по антимонопольным вопросам – корректировки регулирова­ния коммерческой практики путем установления прецедента и не­посредственного пресечения монополистических проявлений – все боль­шую роль приобретает первая. Об этом свидетельствует прежде всего сокращение числа самих антимонопольных дел: знающие прецеденты адвокаты предостерегают своих клиентов от совершения шагов, анало­гичных тем, что ранее были признаны противоправными. Попытка отстоять в суде законность той или иной формы коммерческой прак­тики теряет смысл, когда судьи с очень большой вероятностью после­дуют по ранее проложенному их коллегами пути, возможно, одобрен­ному и тем самым закрепленному Верховным судом. Рискнув изменить прецедент, ответчик пытается сломить сложившуюся парадигму регулирования в данном конкретном вопросе. Шансы на успех у него могут появиться, если он в состоянии привести убедительные аргументы в пользу того, что экономические условия изменились и прецедент уста­рел, так как ранее признанная антисоциальной практика в новых усло­виях становится общественно полезной.

Между тем столь существенные сдвиги в технологиях и в целом в методах удовлетворения общественных потребностей не столь часты, хотя и имеют место периодически. Кроме того, для изменения пре­цедента и связанной с ним парадигмы регулирования, как правило, необходимы и соответствующие социально-политические предпосылки, заинтересованность в смене прецедента у большинства затрагиваемых данной парадигмой регулирования сторон. Возможно также изменение прецедента в результате появления новых рынков и форм деловой практики.

Превращение прецедентов в важнейший фактор антимонопольного регулирования делает последнее предельно детализированным и конк­ретным, охватывающим крайне широкий спектр форм деловой практи­ки, способных привести к монополизации. Вместе с тем прецеденты не подменяют собой антитрестовские законы. Последние задают общее направление, а прецеденты его конкретизируют. Классический пример: параграф 2 Акта Шермана запрещает попытку монополизации; суды же определяют, что именно следует считать такой попыткой.

Наконец, важным элементом антимонопольного регулирования вы­ступает исполнительная власть. Ее функции сводятся прежде всего к заполнению пробелов, оставляемых механизмом саморегуляции обще­ства. Целый ряд монополистических проявлений таков, что крайне трудно, иногда практически невозможно выявить конкретную потер­певшую сторону в ситуации, когда четко прослеживаются признаки монополизации. Например, у монополиста нет конкретных конкурентов, которым бы он нанес прямой ущерб в результате противоправной коммерческой практики, а потребители его продукции многочисленны и распылены, ущерб каждому из них в отдельности незначителен, и по­этому нельзя выделить конкретного истца. В таком случае считается, что пострадало все общество, а интересы его должно представлять государство в лице уполномоченных органов – ФТК и Антитрестов­ского отдела Министерства юстиции. Эти же органы ведут профи­лактику монополизации, пытаются пресечь ее качественно новые про­явления, вызванные сдвигами в индустриальной структуре и способах укрепления позиций компаний на рынке под воздействием НТП.

Главная цель ФТК заключается в том, чтобы поддерживать и раз­вивать конкурентную систему организации хозяйства в стране, пред­отвращать сбои в ее функционировании, связанные с монополизацией того или иного сегмента экономики, ограничивать практику или иные действия корпораций и прочих институтов, направленные на получение преимуществ внеэкономическим путем и подрыв конкуренции. Другими словами, данный орган исполнительной власти призван "сохранять сво­бодную и справедливую конкуренцию". Все приведенные ниже функции ФТК осуществляются в рамках достижения этой общестратегической цели.

Основные задачи ФТК определены принятыми в 1914 г. Законом о Федеральной торговой комиссии, Законом Клейтона и последующими поправками к ним. Первый из них запрещает использование в коммер­ческой деятельности "несправедливых методов конкуренции", "неспра­ведливой или основанной на обмане торговой практики". Второй – содержит перечень видов коммерческой деятельности, признанных ин­струментами установления монополии.

Ряд функций ФТК был определен такими принятыми конгрессом США правовыми нормами, как Закон Веера-Ли, Закон об учреждении Транс-Аляскинского газопровода, Закон об экспортной торговле, Закон о торговых марках на изделия из шерсти, Закон о торговых марках на изделия из меха, Закон об идентификации текстильных и шерстяных изделий, Закон о справедливом установлении торговых марок и упа­ковке, Закон Лэнхэма 1946 г. о торговых марках, законы о защите по­требительского кредита, Закон Робинсона-Пэтмана, Закон 1980 г. об улучшении деятельности Федеральной торговой комиссии и др.

ФТК является административным органом исполнительной власти, действующим на "квазиюридической и квазизаконодательной" основе. Ее деятельность носит постоянный характер и корректируется в за­висимости от изменений социально-экономической ситуации в стране. ФТК не имеет полномочий наказывать виновных в нарушении регу­лирующих предпринимательскую деятельность правовых норм компа­ний и отдельных лиц. Ее деятельность носит превентивный характер. Важнейшая функция ФТК состоит в предотвращении несоответст­вующей законам коммерческой практики посредством издания указов о ее прекращении и пресечении попыток ее возобновить (cease-and-desist orders), а также других административных методов, которые в судебном порядке могут быть оспорены нарушителем. Однако при этом ФТК может только через суд добиться наложения штрафа на компанию, виновную в нарушении регулирующих коммерческую деятельность законов или указов ФТК в размере 10 тыс. долл. за каждое нарушение. Причем каждый день продолжения нарушения считается самостоятель­ным нарушением. Соответственно взимается и штраф. Статус ФТК и характер ее взаимодействия с судебной властью подталкивают нару­шителя к тому, чтобы пойти навстречу требованиям Комиссии, не доводя дело до суда, что позволяет решать подобные вопросы более оперативно. Кроме того, у нарушителя есть весомый стимул пойти на попятную, чтобы избежать судебных издержек и штрафов, которые лягут на его плечи в случае весьма вероятной победы ФТК в судебном разбирательстве.

В рамках достижения общестратегической цели поддержания и развития конкурентной системы организации хозяйства как наиболее экономически эффективной ФТК решает следующие задачи.

1. Содействие развитию конкуренции путем выявления и пред­отвращения ограничительной торговой практики, такой, как установле­ние соглашений между поставщиками о фиксировании цен; экономи­ческий бойкот; незаконные сделки и соглашения между конкурирую­щими компаниями и т.д.

2. Предотвращение ценовой дискриминации того или иного потре­бителя поставщиком, соглашений компаний о ведении торговли исклю­чительно между собой; слияний и поглощений компаний, а также орга­низации ими совместных предприятий в случаях, когда это ведет к су­щественному ослаблению конкуренции или возникновению монополии; взаимной личной унии компаний в советах директоров друг друга в случае, если это ведет к ослаблению конкуренции между ними; выпла­ту и получение незаконных вознаграждений менеджерами корпораций; дискриминацию компанией-поставщиком той или иной из конкури­рующих между собой корпораций-потребителей ее продукции посредст­вом установления соответствующих условий поставки и цен.

3. Осуществление надзора за регистрацией и деятельностью ассо­циаций американских компаний в области экспортной торговли. В целях стимулирования роста конкурентоспособности американской промыш­ленности на мировых рынках национальным компаниям, действующим на внешних рынках, разрешен ряд видов совместной деятельности, запрещенных на внутреннем, как противоречащие интересам развития конкуренции. Эта деятельность осуществляется в рамках экспортных ассоциаций. Надзор за их деятельностью реализуется в целях недопу­щения перенесения ряда противоречащих интересам развития конку­ренции методов экспансии на внешних рынках на внутренний.

4. Сбор и предоставление президенту, конгрессу и широкой обще­ственности экономических и коммерческих данных.

Мероприятия по обеспечению соблюдения корпорациями законов, регулирующих коммерческую деятельность, делятся на два типа. В большинстве случаев они носят добровольный характер. ФТК прово­дит обширную консультативную работу с менеджерами корпораций, направленную на обеспечение их информацией о том какая политика компании противоречит антимонопольному законодательству, а какая – нет. При этом разъясняются как общие положения, так и разраба­тываются рекомендации для каждого конкретного случая. Подобная деятельность проводится в форме консультаций, организуемых сотруд­никами аппарата ФТК. Кроме того, широко публикуются и рассылаются корпорациям соответствующие брошюры и прочие материалы. Такая работа имеет эффект, в целом аналогичный судебным прецеден­там: нарабатываются правила антимонопольного регулирования по кон­кретным вопросам. Однако сам способ закрепления этих правил более мягок, чем с помощью судебного решения. Последствия же в целом те же: корректировка поведения компаний в соответствующих отраслях.

В случае умышленного нарушения норм коммерческой практики ФТК прибегает к принудительным мерам его пресечения. При этом ме­ханизм работы данного ведомства во многом аналогичен механизму деятельности федеральных судов. Вмешательство Комиссии, как пра­вило, инициируется поступлением жалобы со стороны частного лица или организации, чьи интересы были ущемлены в результате нарушения коммерческого законодательства со стороны той или иной корпорации, партнерства компаний или отдельного лица (ответчика).

В ряде случаев подобные прецеденты решаются чисто администра­тивными мерами (без привлечения судов) посредством издания согласи­тельных указов (consent orders) или, если нарушения незначительны, "неформальной административной корректировкой". При более сущест­венных нарушениях взимаются штрафы. Если же ответчик не оспари­вает принятые ФТК меры в суде или если оспоренные меры призна­ются судом справедливыми, последняя издает указ о прекращении неправомерной практики и пресечении попыток ее возобновить (cease-and-desist order).

В основном же деятельность ФТК осуществляется с привлечением судебных органов. Это связано с тем, что Комиссия не имеет полно­мочий самостоятельно определять законность или незаконность ком­мерческой практики той или иной компании. Подобная прерогатива, как отмечалось, есть исключительное право судебной власти. ФТК же может проводить расследования случаев нарушения антитрестовского законодательства и передавать дело в суд. Рассматриваемые ею дела о нарушении норм торговой практики могут, как уже говорилось, возни­кать по инициативе пострадавшей стороны – покупателя или конку­рента, а также по инициативе конгресса США, федерального, штатно­го или местного государственного органа. ФТК может начать рассле­дование того или иного дела и по собственной инициативе в целях выявления возможных нарушений охраняемых ею законов.

Расследование проходящих через ФТК дел осуществляется силами ее аппарата (около 1 тыс. сотрудников). По его истечении занятые тем или иным конкретным вопросом сотрудники представляют на заседание Комиссии свои рекомендации (staff recomendations), на основе которых ее члены принимают конечное решение.

В случае, если в ходе расследования выясняется, что ответчик не нарушил коммерческого законодательства, дело закрывается, о чем ему высылается специальное уведомление. Если же нарушения доста­точно серьезны и закрыть дело не представляется возможным и не удается достичь соглашения между ФТК и нарушителем о прекра­щении противоречащей коммерческим нормам практики, она подает в суд формальную жалобу, содержащую перечень противоправных дей­ствий ответчика и нарушенных им законодательных положений. При этом последнему высылается копия направленной в суд жалобы и пред­лагаемого Комиссией проекта указа о мерах по прекращению и предотвращению возобновления его противоправной деятельности. Тогда дело разбирается специализирующимся в области антимонопольного законодательства судьей, который проводит по нему публичный про­цесс. Если ответчик признается виновным, ФТК получает полномочия издания указа о прекращении и пресечении попыток возобновления его противоправной практики на основании представленного ранее в суд проекта этого указа. Последний, как правило, предусматривает такие меры, как признание противоправной сделки недействительной, рести­туция, компенсация ответчиком понесенных потерпевшей стороной убытков. Указ принимает силу спустя 60 дней после его издания, если за этот период ответчик не обжалует его в апелляционном суде США. Суд имеет полномочия утвердить, изменить или отменить указ ФТК. Вынесенное апелляционным судом решение может, в свою очередь, быть обжаловано в Верховном суде Соединенных Штатов как ответ­чиком, так и ФТК. Верховный суд – последняя инстанция, принимаю­щая конечное решение по этому вопросу.

Нарушение указа ФТК о прекращении и пресечении попыток возобновления противоправной коммерческой практики карается в судебном порядке наложением штрафа в размере, не превышающем 10 тыс. долл. за каждое нарушение. Причем каждый день продолжения противоправной практики также рассматривается как самостоятельное нарушение.

В добавление к этим мерам в некоторых случаях ФТК использует и другие формы сотрудничества с органами юридической власти. Она может обратиться в один из региональных федеральных судов с запро­сом о вынесении превентивного или постоянно действующего предпи­сания о прекращении неправомерной коммерческой практики. Кроме того, после консультации с генеральным прокурором ФТК может привлечь к своей деятельности один из федеральных региональных судов, с тем чтобы он своей властью обязал представителей корпора­ции-ответчика явиться по повестке Комиссии, оказал содействие в про­водимом ею расследовании, вынес предписания о пресечении противоправной коммерческой практики до предварительного администра­тивного расследования со стороны ФТК[56] или установил в судебном порядке наказание ответчику за нарушение указов комиссии.

В обязанности ФТК входит также представление в региональные федеральные суды прошений о дезавуировании объявлений и рекламы продовольственных товаров, медикаментов, косметики, а также меди­цинского оборудования в случаях, когда это отвечает интересам потре­бителя.

Для выполнения своих функций ФТК располагает необходимыми ресурсами, включает в себя соответствующие структурные подразде­ления. В 1990 фин. г. ее бюджет составил 53,9 млн долл. плюс доходы от штрафов на нарушителей антитрестовского законодательства, объем которых превысил 40 млн долл. (при этом часть поступлений от штрафов была передана Антитрестовскому отделу Министерст ва юстиции). Занятость же в ФТК в 1990 г. была эквивалентна исполь­зованию труда 950 сотрудников, работающих полный рабочий день[57].

Деятельность ФТК дополняется работой Министерства юстиции, представленного в вопросе пресечения монополизации своим Антитре­стовским отделом. В целом данное ведомство выполняет функции "общенациональной юридической конторы", помогающей организациям и частным лицам решать правовые аспекты их деятельности, предоставляющей им необходимую консультативную помощь, подготавли­вающую дела для передачи в суд и защищающую там интересы своих клиентов. Однако в отличие от частных юридических фирм, Министер­ство юстиции выступает адвокатом не всех заявителей, а лишь тех, чьи интересы были реально ущемлены в результате противозаконной практики ответчика[58].

Следует особо подчеркнуть, что Антитрестовский отдел, как и ФТК, лишь передает дело в суд, может возбудить иск против кор­порации-ответчика, направленный на осуществление мер по предотвра­щению негативных последствий ее деятельности, выплату компенсации пострадавшим и т.д. Но он может лишь предложить меры пресечения и наказания. В силу же они вступают лишь после соответствующего решения суда.

Помимо разбора жалоб на ограничительную практику, дискрими­нацию потребителя и защиты обоснованных из них в суде в функции Антитрестовского отдела Министерства юстиции входит также надзор за органами федерального правительства, направленный на то, чтобы последние размещали свои контракты в частном секторе на конкурсной основе, не дискриминируя те или иные компании, а также не способст­вовали установлению монополии какими-либо другими действиями. Представители Антитрестовского отдела присутствуют практически на каждом заседании любого государственного органа, посвященном вы­работке его экономической политики.

Функции ФТК и Антитрестовского отдела Министерства юсти­ции во многом дублируют друг друга. В целом усилия обоих ведомств направлены на решение конкретных задач:

предотвращение межфирменной кооперации, ведущей к фиксиро­ванию цен и другим формам ограничительной практики (реализация положений параграфа 1 Акта Шермана и ряда параграфов Акта Клей­тона);

восстановление условий для развития конкуренции на рынках, нахо­дящихся в состоянии, приближающемуся к монополии или тесной олиго­полии (реализация параграфа 2 Акта Шермана);

предотвращение возникновения монополии в результате слияний (реализация параграфа 7 Акта Клейтона).

Таблица 7

Количество дел различного типа, переданных в суд

Антитрестовским отделом Министерства юстиции США я 1970-1989 гг.*

Год	Типы дел
Гражданские	Уголовные	О монополии и олигополии	О слияниях	Об ограниче-нии торговли

* Отражает распределение усилий данного ведомства по пресечению различных форм монополизации.

И с т о ч н и к: Shepherd W.G. Public Policies Toward Business. 8-ht ed. Boston, 1991. P.135.

Соотношение роли этих задач в деятельности Антитрестовского отдела отражает табл. 7. Изменение этого соотношения во времени происходит вследствие действия факторов, рассмотренных ниже.

Весьма существенную роль в антимонопольной деятельности Ми­нистерства юстиции играет проведение превентивных мер и разъясни­тельной работы среди руководителей корпораций. Последним, в част­ности, рассылаются материалы о том, какие виды сделок и коммер­ческой деятельности это ведомство станет оспаривать в суде как про­тиворечащие антитрестовскому законодательству.

Важнейшую роль в профилактике нарушений антитрестовского за­конодательства и корректировке антимонопольной политики в соот­ветствии с меняющимися условиями хозяйствования играют издавае­мые Антитрестовским отделом "Рекомендации" (Guidelines) по основ­ным аспектам деятельности частных фирм, контролируемых этим орга­ном. Прежде всего "Рекомендации" охватывают проблему слияний и поглощений. В них указываются направления стратегического пове­дения компаний и связанные с ним изменения в структуре отрасли (рынка), при обнаружении которых Антитрестовский отдел будет обжа­ловать соответствующие действия частных фирм как противореча­щие антитрестовскому законодательству. Так, в 1984 г. Министерст­вом юстиции был выпущен разъяснительный документ по слияниям и поглощениям корпораций, дающий самую подробную информацию, с разбором конкретных примеров, о том, в каких случаях подобные шаги компаний могут быть истолкованы как попытка монополизации. Его основные положения действуют и по сей день.

"Рекомендации" издаются с 1964 г. и периодически обновляются и дополняются в соответствии с изменениями в условиях хозяйствования. При корректировке "Рекомендаций" Антитрестовский отдел стремится учесть мнения всех заинтересованных сторон, предотвратить введение неоправданных, искусственных ограничений и в то же время пресечь возможные новые формы монополизма. Проект очередной версии "Рекомендаций" рассылается представителям промышленных, финансо­вых, государственных и научных кругов с просьбой его неформально откомментировать и внести предложения по его улучшению.

Таким образом, корректировки в антимонопольной политике выра­стают из самой ткани хозяйственного процесса, а не представляют собой плод бюрократического творчества чиновников. Объяснение это­му весьма просто: Антитрестовский отдел, как и ФТК, имеет весьма ограниченные административные полномочия и может реализовать свою политику главным образом путем судебного преследования моно­полиста. Если суд откажет ему в этом, тем более, если отказ будет получен не один, а несколько раз от различных судов, то под сомнением окажется сама линия Антитрестовского отдела и дееспособность его руководства. "Откатывая" же очередную версию "Рекомендаций", государственные чиновники стремятся заранее учесть аргументирован­ные критические замечания, скорректировав в соответствии с ними до­кумент и придать таким образом большую обоснованность своей пози­ции в случае возможного судебного разбирательства.

Министерство юстиции также может предоставлять юридическую помощь руководителям корпораций при планировании их коммерческой деятельности. В Антитрестовском отделе этого ведомства менеджеры могут получить подробную консультацию по вопросам соответствия намечаемых ими сделок или шагов на рынке антитрестовскому законо­дательству. Как отмечалось, полномочия ФТК и Антитрестовского отдела Министерства юстиции закреплены в основных антитрестовских законах. Они могут изменяться по мере корректировки антитрестов­ского законодательства конгрессом.

Правом обжалования действий корпораций в суде по антитрестов­ским мотивам обладают лишь государственные органы, призванные непосредственно охранять антимонопольное законодательство. Другие же федеральные и местные органы власти могут подать в суд только в случае, когда они являются непосредственными конкурентами или покупателями продукции корпорации-ответчика. Так, при рассмотрении дела «Гавайи против "Стандарт ойл компани оф Калифорниа"» Вер­ховный суд США отклонил жалобу властей штата на то, что действия корпорации нанесли ущерб его гражданам, так как сам штат, рас­сматриваемый в качестве юридического лица, не пострадал. Это огра­ничивает деятельность государственных ведомств непосредственным выполнением возложенных на них функций, исключает возможность их вмешательства в работу рыночного механизма по тем или иным мотивам.

Институциональная структура системы антимонопольной защиты общества включает не только федеральный уровень, но и местный. Так, генеральные прокуроры штатов имеют полномочия передавать в суд антитрестовские иски от имени проживающих на территории дан­ного штата потребителей, ставших жертвами монополистических про­явлений. В ряде случаев генеральные прокуроры отдельных штатов координируют свои усилия, чтобы представить доказательства, что деятельность тех или иных компаний противоречит интересам развития конкуренции. Такая координация была особенно широко распростра­нена в конце 80-х годов[59]. Очевидно, это было реакцией на некоторое послабление федерального антимонопольного регулирования, имевшее место в период правления республиканской администрации Рейгана-Буша (см. гл. 4).

Существующая ныне институциональная инфраструктура анти­монополизма, разделение функций между ее элементами сложились далеко не сразу. Чтобы выработать иммунитет к монополизму и при­обрести в этом смысле способность к саморегуляции, американскому обществу пришлось пройти через колебания и крайности, которые напрямую затрагивали его фундаментальные устои, и понадобилось на это более полувека.