Представительный и исполнительный орган местного самоуправления, порядок их формирования

Представительный орган (совет, собрание, ассамблея, дума и т.п.) призван принимать решения по наиболее важным местным вопросам. Он обычно избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы.

Количественный состав представительного органа, как правило, зависит от числа жителей административно-территориальной единицы. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 до 69 членов, в Болгарии - от 9 до 65, Беларуси от 11 до 60,

Срок полномочий представительных органов может составлять один год (канадские провинции), два (Боливия, Мексика), три (Малави, Швеция, Эстония), четыре (Беларусь, Япония), пять (Кипр, Турция) или шесть (Бельгия,)

Формирование представительных органов, как правило осуществляется путем прямых выборов населением.

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В зависимости от уровня советов национальные законодательства стран устанавливают периодичность созыва очередных сессий. В низовых административно-территориальных единицах они обычно собираются чаще (ежеквартально, ежемесячно), чем в вышестоящих (2-4 раза в год).Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные, чрезвычайные. На них, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.

Помимо выборных в состав советов могут включаться и назначаемыечлены. В настоящее время практика назначения членов советов распространена преимущественно в странах «третьего мира». В ряде стран определенное количество мест резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (Марокко, Сенегал), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться за представителями отсталых слоев населения.

Свою организационную структуру представительные органы, как правило, определяют сами. В пределах своей компетенции они могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными.

Постоянные комиссии (комитеты) обычно формируются на первом заседании совета и функционируют или на протяжении всего срока полномочий совета, или какого-либо фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании).

Временные или специализированные комиссии (комитеты) создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и представления совету соответствующего доклада.

Обязательные комиссии (комитеты) назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, социальному благосостоянию, а также по выборам.

Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) создаются по какому- либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование), в то время, как функциональные («горизонтальные») выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый).

Территориальные комиссии (комитеты) объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы могут создавать различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения.

Члены комиссий (комитетов) чаще всего избираются на заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран практикуется их назначение или формирование состава комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам. Большинство членов комитетов должны быть членами местных советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов, которые более детально рассматривают конкретные проблемы или отдельные их аспекты.

В странах с континентальной моделью МУ компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.

Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.) является составной частью местного самоуправления, призванный осуществлять повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. На исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.

В мировой практике существуют различные модели формирования и функционирования исполнительных органов на местах.

Модель «совет - слабый мэр». Используется в некоторых муниципалитетах США, Великобритании предполагает избрание населением представительного органа местного самоуправления - совета, который из своего состав избирает мэра. Компетенция и полномочия распределены между советом и мэром крайне асимметрично. Реальная власть сосредоточена в выборном совете. Совет по своему усмотрению может освободить мэра от занимаемой должности.

Модель «совет - сильный мэр». В крупных муниципалитетах США, Германии,и ряда других стран мэр избирается непосредственно населением. Это, как правило, определяет его достаточно сильные позиции в системе местного управления. Избир.населением мэр не может быть освобожден от занимаемой должности советом.. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за разработку и исполнение муниципального бюджета,и т.д В политическом плане система «мэр - совет» с «сильным» мэром утверждает приоритет исполнительной власти, со «слабым» мэром -приоиттет представительной власти.

Модель «совет - управляющий» предполагает, что мэр избирается советом, но не обладает реальной властью. Он председательствует в совете, выполняет церемониальные, представительские функции. Вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку и не являющегося представителем какой-либо партии.

Комиссионная система местного самоуправления действует в ряде небольших городов США. Согласно ей население избирает небольшой (3-5 чел.) «совет комиссионеров», каждый, из членов которого возглавляет определенную отрасль МСУ, а все вместе решают общие дела. Члены комиссий одновременно выполняют функции и представительного, и исполнительного органов, решают задачи нормоустанавливающего порядка в муниципальном совете и выступают как главы подразделений в системе исполнительного аппарата местного самоуправления. В этом случае пост мэра не предусмотрен, а если имеется, то мэром является один из комиссионеров и выполняет чисто церемониальные функции.

Местные исполнительные органы в зарубежных странах, как правило, не выделяются в обособленную систему. Они формируются или населением, или представительным органом соответствующей территории и действуют в пределах ведения единиц самоуправления, реализуют полномочия, определенные в законе о местном самоуправлении или представленные Советом. Некоторые задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В Республике Беларусь закреплен другой подход. Местные исполнительные и распорядительные органы являются государственными органами. Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Исполком состоит из: председателя; заместителей; управляющего делами (секретаря); членов.

Исполнительный и распорядительный орган, в отличие от представительного, является постоянно действующим органом. В законодательстве не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов, может быть только прекращение полномочий некоторых должностных лиц.

Конституцией страны определено, что руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами депутатов.

Исходя из принципа разделения функций представительных и исполнительных органов, исполкомы получили свою собственную компетенцию, включающую вопросы управления местными делами, кроме отнесенных к исключительной компетенции Советов. По вопросам, отнесенным к компетенции Совета, исполком ответственен перед Советом. Учитывая, что компетенция Советов в последние годы значительно сужена, исполнительные комитеты фактически независимы от них в решении текущих вопросов местного значения.