Субъекты административной юрисдикции

В предыдущем параграфе нами было отмечено, что в борьбе с различ­ного рода противоправными проявлениями исключительная роль принадле­жит компетентным государственным органам, наделенным для выполнения данной задачи соответствующими полномочиями.

Законодательство об административных правонарушениях применяется многочисленными органами и должностными лицами. В процессе совершения правоприменительных действий даже в рамках одного дела об административном правонарушении могут принимать участие несколько органов (должностных лиц). Одни из них могут выявить правона­рушение, другие – рассмотреть дело по существу и принять по нему решение, третьи – исполнить данное решение. Среди этих органов одно из важных мест принадлежит органам, разрешающим дело, которые получили название органов (субъектов) административной юрисдикции. Большинство из этих органов реализуют свою административно-юрисдикционную компетенцию наряду с выполнением других своих основных функций, для реализации которых они и были созданы. В то же время КоАП РФ предусматривает создание специальных органов, например административных комиссий, которые рассматривают дела об административных правонарушениях. Таким образом, юрисдик­ция, являясь одной из составных частей правоохранительной деятельности в целом, для решения поставленных перед ней задач в рамках рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях требует наличия со­ответствующего круга субъектов, наделенных необходимыми полномочиями.

Под субъектом административной юрисдикции понимается орган (должностное лицо), на­деленный полномочиями по рассмотрению дел об административных право­нарушениях и принятию решений по ним в установленном порядке и фор­мах[20]. В ст. 22.1 КоАП РФ дается перечень органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушени­ях.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

4) органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы;

5) органами, осуществляющими федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней;

6) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора;

7) государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

5) государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

В процессе деятельности перечисленные в статье 22.1 Кодекса субъекты административной юрисдикции осуществляют реализацию своих полномочий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Исходя из этого, представляется важным определить правовой статус указанных субъектов. Как известно, в административно-правовом статусе государственного органа можно выделить три блока элементов: целевой, структурно-организационный и компетенционный (компетенцию) [21].

Целевой блок элементов определяет юридически закрепленные цели, задачи и функции субъектов административной юрисдикции. Цель можно определить как достижение заранее определенного и желаемого результата, она кон­кретизируется в перечне задач и вытекающих из них функций. Исходя из содержания административной юрисдикции целевой блок элемен­тов правового статуса субъектов административной юрисдикции определяется целями административной ответственности, к которым следует отнести за­щиту личности, ее прав и свобод, охрану собственности, окружающей среды, установленного порядка управления, общественного по­рядка и др. Указанные цели достигаются путем решения задач, закрепленных в ст. 24.1 КоАП РФ: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Структурно-организационный блок элементов правового статуса субъ­екта административной юрисдикции включает нормативное регулирование порядка образования органа, установления и изменения его организационной структуры. Организационный блок элементов правового статуса индивидуальных субъектов административной юрисдикции закрепляется в соответствующем положении об органе исполнительной власти, представи­телем которого является данное должностное лицо. Организационный блок элементов пра­вового статуса коллегиальных органов административной юрисдикции (порядок образования, состав, порядок деятельности, правомочность заседа­ний и др.) находит свое закрепление в КоАП РФ (например, отнесение к ведению субъектов РФ: создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ – ст. 1.3.1; необходимость составления протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении при рассмотрении дела коллегиальным органом – ст. 29.8; принятие постановления по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом – ст. 29.10, а также в иных нормативных актах, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Компетенционный блок элементов правового статуса государственного органа состоит из совокупности властных полномочий (прав и обязанностей) относительно определенных предметов ведения (подведомственных органу вопросов).

Компетенцию органа можно определить на основе пре­доставленных ему функций, которые возложены на орган. Статья 22.1 КоАП РФ определяет, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных им, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами.

Говоря о функциональной компетенции, следует подчеркнуть, что лю­бая функция подчинена цели, которая затем подразделяется на ряд задач, выступающих в качестве средств достижения данной цели. Перечисленные ранее задачи производства по делам об административных правонаруше­ниях, с учетом существующей взаимосвязи функции – цели – задачи позволяют, по существу, определить функциональную компетенцию субъекта административной юрисдикции. К ней следует отнести рассмотрение дела по существу и принятие решения по делу[22]. В рамках этих двух административно-юрисдикционных функций субъекты административной юрисдикции реа­лизуют свои полномочия по подготовке к рассмотрению дела об администра­тивном правонарушении (изучают, правильно ли оформлены материалы де­ла; проверяют, извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о вре­мени и месте его рассмотрения; уточняют, истребованы ли необходимые до­полнительные материалы и др.), выясняют обстоятельства дела в соответст­вии со ст. 26.1 КоАП РФ (было ли совершено административное право­нарушение, виновно ли данное лицо в его совершении и т. д.), заслушивают объяснения лиц, уча­ствующих в рассмотрении дела, исследуют документы и вещественные дока­зательства, принимают решение о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством, располагают полномочиями по пе­ресмотру дела в рамках обжалования или опротестования постановления по делу об административном правонарушении.

Предметная компетенция субъекта административной юрисдикции представляет собой строго определенный нормативными актами круг дел, который вправе рассматривать тот или иной орган (должностное лицо). По существу, речь идет о подведомственности рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях. В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23; дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами. Таким образом, предметная компетенция (подведомственность рассматриваемых дел) различных субъектов административной юрисдикции закреплена в главе 23 КоАП РФ, а также в законах субъектов РФ.

Территориальная компетенция связана с наличием у субъекта административной юрисдикции предметных полномочий на территории, в пределах которой осуществляет свою деятель­ность данный субъект. При этом рассмотрение дела в зависимости от соста­вов правонарушений может осуществляться по месту совершения правона­рушения, по месту учета транспортных средств, альтернативно (по месту со­вершения правонарушения или по месту жительства правонарушителя), а в ряде случаев – только по месту жительства правонарушителя.

Все субъекты административной юрисдикции как участники ад­министративного процесса обладают определенной процессуальной компе­тенцией. Она, по существу, определяется содержанием административно-юрисдикционной деятельности и включает в себя вопросы порядка и сроков рассмотрения дел, документального оформления различных процессуальных действий, принятия и исполнения постановлений о наложении администра­тивных наказаний, их обжалования и опротестования.

Рассмотренные элементы компетенции субъекта административной юрисдикции, определяющие сущность его правового статуса, находятся в теснейшей взаимосвязи, и их разделение имеет условный характер.

Все субъекты административной юрисдикции образуют определенную систему, единство, характеризующееся общно­стью их правового статуса. В то же время для субъектов административной юрисдикции характерна множествен­ность и неоднородность. Необходимость рассмотрения достаточно большого объема административных правонарушений обеспечивается созданием многочисленных органов, осу­ществляющих борьбу с административными проступками в процессе адми­нистративно-юрисдикционной деятельности, что определяет их многообразие. Одни органы специально создаются для реализации лишь юрисдикционных полномочий (например, административные комиссии), другие выпол­няют и иные функции наряду с юрисдикционными (например, органы внут­ренних дел). Различие выполняемых этими органами функций, несомненно, находит свое проявление и в их организационном построении (структуре), что позволяет говорить о неоднородности субъектов административной юрисдикции.

Множественность и неоднородность субъектов административной юрисдикции позволяют говорить о важности вопроса их классификации. В научной литературе существуют различные подходы к классификации субъ­ектов административной юрисдикции. Так, И. В. Панова выделяет следующие основания классификации субъектов административно-юрисдикционного процесса:[23]

- по месту в системе исполнительных органов публичной власти (представители судебной власти, представители и органы исполнительной власти, выборные должностные лица и органы местного самоуправления);

- по объему предметной административно-юрисдикционной компетенции (общей компетенции (в частности, административные комиссии), специальной компетенции (например, судьи), отраслевой компетенции);

- по характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции (административной юрисдикции в первой инстанции; административной юрисдикции во второй инстанции; административной юрисдикции, выступающей как в качестве первой, так и второй инстанции);

- по особенностям процессуальной компетенции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел (коллегиальные и единоличные).

Достаточно полной представляется классификация, данная А. Ю. Якимовым[24], который дифференцирует административную юрисдикцию по ряду критериев: по месту в ме­ханизме народовластия; по характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции; по объему предметной административно-юрисдикционной компетенции; по особенностям процессуальной компетен­ции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел.

Представляется, что данную классификацию субъектов административной юрисдикции можно дополнить, внести уточнения и представить в следующем виде:

- по месту в системе исполнительных органов публичной власти;

- в зависимости от законодательного акта (федерального или субъекта РФ), предусматривающего ответственность за правонарушение;

- по характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции;

- по объему предметной административно-юрисдикционной компетенции;

- в зависимости от коллегиальности рассмотрения дел и принятия по ним ре­шений.

В зависимости от законодательного акта, предусматривающего ответственность за правонарушение, в соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ можно выделить 2 группы субъектов:

- рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ;

- рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В рамках реализации функциональной административно-юрисдикционной компетенции субъекты административной юрисдикции располагают полномо­чиями, основными из которых являются:

1) принятие решения о наложении административного наказания либо о прекращении дела производством;

2) пересмотр дела в рамках обжалования или опротестования поста­новления по делу об административном правонарушении.

Исходя из этого, по функциональной компетенции первой группы полномочий можно выде­лить субъекты административной юрисдикции первой инстанции, рассматривающие дело и принимающие решение по нему.

По второй группе полномочий, ка­сающихся пересмотра дела в рамках обжалования и опротестования, можно выделить субъекты административной юрисдикции второй инстанции, названные в ст. 30.1 КоАП РФ: вышестоящие органы, вышестоящие должностные лица, районные суды, вышестоящие суды.

В зависимости от объема предметной компетенции (т. е. относительно рассмотрения дел о правонарушениях, составы которых входят во многие главы Особенной части КоАП РФ, законов субъектов РФ либо в одну главу) субъекты административной юрисдикции подразделяются на следующие группы: общей (межотраслевой) компетенции, специальной компетенции, отраслевой компетенции (органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в различных сферах (отраслях), органы внутренних дел и др.).

В зависимости от коллегиальности рассмотрения дел и принятия по ним решения субъекты административной юрисдикции можно подразделить на коллегиальные (например, административные комиссии; комиссии по де­лам несовершеннолетних и защите их прав; иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ) и единоличные (например, судьи (мировые судьи), должностные лица ор­ганов внутренних дел и др.).

В основу построения органов административной юрисдикции положен территориально-отраслевой принцип. Именно он позволяет наиболее полно охватить отношения в сфере государственного управления в плане их юрисдикционной защиты.

Отраслевые органы административной юрисдикции осуществляют охрану общественных отношений в определенной отрасли (сфере), им присуща специализация в рассмотрении конкретного круга правонарушений (предметная компетенция). Однако для указанных органов характерна не только предметно-отраслевая компетенция, но и территориальная, связанная с тем, что дела о подведомственных им правонарушениях могут рассматри­ваться, например, как по месту совершения правонарушения, так и по месту жительства правонарушителя или учета транспортных средств.

С точки зрения организационного построения отраслевые органы административной юрисдикции обладают определенной иерархичностью. Так, согласно п. 3 ч.1 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ от имени вышеперечисленных органов рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:

1) руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

2) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

4) руководители структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

5) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

Иерархичность построения отрас­левых органов административной юрисдикции во многом предопределяет дифференциацию предметной и функциональной компетенции лиц, занимающих соответ­ствующие должности в структурах разного уровня, составляющих единую систему отдельного юрисдикционного органа.

Таковы основные положения, характеризующие понятие, сущность и субъекты административной юрисдикции.