Дисфункции бюрократии. (дисфункции -вмешательство человеческого фактора — эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей в формальные правила)

Макс Вебер считается родоначальником мировой социо­логии бюрократии, описал идеальный тип бюрократии. Он раскрыл анатомию формальной организа­ции, исторические черты эволюции бюрократии как особого со­циального института, но он не затронул неформальную структуру бюрократии. Функции неформальной структуры изучил Э. Мэйо. Он пока­зал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, уста­навливающие между собой первичные, доверительные отноше­ния, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, не обращая внимания на иерархические статусы. Чиновники неред­ко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на пер­вый план личные, неофициальные отношения. Они нарушают закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии.

дисфункции бюрократии исследовали Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс.

1. Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нор­мы. "Сделать карьеру" означает для многих чиновников в Герма­нии осесть в молодые годы в тепленьком местечке. Каста чинов­ников не подлежат увольнению. В таких условиях формируется механизм защиты слабых и п ротекционизм, проштрафившийся бюрократ и коррупционер не изгоняется (хотя и нанят по контракту), а пересаживается из одного кресла в другое, оставаясь в обойме власти. Такая горизонтальная мобильность бюрократов и госчиновников типична для совр. России. В период существования в СССР социализма возникло особое понятие, характеризующее бюрократическую систему, — практи­ка пожизненных должностей. Оно описывало ситуацию, при кото­рой дискредитированный чиновник не понижался, а переводился на другое руководящее место. В западном обществе подобного типа "служебной мобильности" как массового явления не наблюда­лось. На Западе руководитель любого ранга — от президента страны до начальника отдела — доступен публичной критике и порицанию. Суд может наказать их как и любого другого гражданина. Должно­стное лицо, на которого упала тень подозрения, уходит в отставку. В советской административной системе добровольная отставка была не принята. Чиновник крепко держался за свое кресло, даю­щее множество привилегий. Он хочет "быть в обойме", "у кор­мушки", ездить в служебной машине, которую можно неограни­ченно использовать для личных целей. С "теплого местечка" добровольно никто в отставку не подает, так как очень часто, лишившись должности, чиновник, особенно высокопоставлен­ный, как бы автоматически теряет высокий гражданский статус. О нем говорят: он стал человеком из очереди. Очередь — это участь рядовых граждан, а не чиновной элиты.

Происходит подмена лица должностью. Крайняя форма под­мены — фетишизация должности. Подобное явление можно на­звать еще "культом должности", в его основе лежит трансфор­мация, характерная для любого язычества - сопровождается умалением значения личности и, следовательно, статуса человека как гражданского и частного лица.

2. Взяточничество — один из самых древнейших элементов бю­рократической организации. известно со времен Древнего Египта. Чтобы предотвратить возможность подку­па, чиновникам запрещается брать подарки. Этот формальный запрет они успешно обходят, взимая наличными. Издаются стро­гие инструкции, пресекающие взяточничество. Но чиновников контролируют сами чиновники. Злоупотребления бюрократов в др. Египте пресекались самими фараонами, т.к. они наносили его престижу не меньший вред, чем происки вне­шних врагов: виновники то и дело карались, отстранялись от должности, платили непомерный штраф, отдавались в рабы или лишались жизни. Бюрократическая машина египтян легко приносила в жертву рядовых чиновников, когда под угрозу ста­вилось ее существование.

3. Замыкание интересов бюрократии на самой себе и «отрицательный отбор», ухудшающие качество бюрократического управления. Бюрократия склонна замыкаться в собственном кругу, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Прослойка чиновников начинает деградировать и превращается в закрытую систему. Отмечено, что чем больше кон­центрация воли, тем больше обслуживающий ее аппарат. Если из множества людей решает один, ему необходима куча помощ­ников. Огромный аппарат помощников необходим в следующих слу­чаях:

- Если лидер не отличается интеллектуальными способнос­тями, совершает ошибки, которые призваны компенсировать помощники.

- Если лидер подобрал посредственных помощников.

- Если неправильно организована работа аппарата из-за дублирования, неналаженности связей.

- Если лидер устранился от власти и делегировал принятие собственных решений на аппарат.

- Если лидер практикует бюрократический стиль и по каж­дому вопросу требует бесчисленных соглашений, справок, доку­ментации.

- Если лидер держит в аппарате "нужных" людей, получая таким путем возможность наделять их особыми привилегиями и льготами.

- Если помощники выступают проводниками его воли. Только в последнем случае формируется так называемая "команда" — группа единомышленников, работающих скорее не за вознаграждение, а за идею.

3. Бюрократия изолируется от общества, обрывая обратные связи, тем не менее желая сохранить свое влияние и власть над обществом. Межличностные отношения формируются по образу квазиродственных отношений: каким бы плохим ты ни был, ты — свой. А "Свои" лучше всех "не своих". Характерная черта советской бюрократии — совмещение.ста­тусных (должностных), родственно-дружеских и профессиональных черт. Чиновник часто продвигается благодаря дружеским, клановым и родственным связям. Социологические исследования, проведенные во второй половине 80-х годов, показали: около 50% управленцев в различных ведомствах и министерствах СССР устраиваются по протекции, родственным связям, по звонку. Ре­шающее значение при выдвижении на руководящую должность имеют личные контакты с руководителями более высокого ран­га. В свое время Дюркгейм отмечал, что вначале существовала родственно-семейная форма продвижения, затем — кланово-классовая, а позже — профессиональная. Они должны следовать друг за другом, но в России формы совместились. Здесь механизм наследования никогда не был прочным, а профессиональная культура — глубокой. Они существовали, взаимодействовали и накладывались друг на друга.

4. Формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия стремится подчинить себе аппарат управления на основе групповых антиобщественных интересов. В недрах аппара­та разворачивается борьба за власть, за сферы влияния.

5. Массовые дисфункции бюрократии в организациях отрицательно влияют на всю структуру общества в государстве. В обществе, где доминируют крупные формальные системы, велика опасность того, что экономическая, политическая и со­циальная власть вскоре сконцентрируется в руках тех, кто зани­мает высокие посты самых влиятельных формальных организа­ций. Бюрократия имеет тенденцию вырождаться в олигархию — по­литический режим, при котором власть принадлежит узкому кругу официальных лиц: богачей, военных, чиновников. (михельс назвал это явление "железным законом олигархии").

В европейских странах конца XIX — начала XX века быстро возникали социалистические партии. Несмотря на провозглашаемые их последователями принци­пы демократии и привлечения трудящихся к управлению всю полноту партийной власти захватили в них наиболее влиятель­ные лидеры, наподобие того как это случалось в консервативных партиях. Лидеры обладают преувеличенной мотивацией к сохранению своих позиций, используя все сред­ства для того, чтобы, во-первых, убедить других людей в пра­вильности собственного взгляда на вещи, во-вторых, узаконить его, сделать нормой. Наконец, лидеры продвигают молодых чи­новников, но обязательно из числа своих сторонников. Тем са­мым достигаются две цели — создается механизм воспроизвод­ства кадров и постоянно укрепляется теоретическая доктрина лидера.

6. Деградирующая управленческая элита со временем вырождает­ся в мафию. У ряда социологов сложилось убеждение в том, что рос­сийская бюрократия — это прежде всего иерархическая организо­ванная мафия высокопоставленных мошенников и казнокрадов. Ее историческим предшественником выступает советская бюрократия, в частности, нашумевшие в 80-е годы рашидовская и кунаевская иерархические системы, обладавшие раз­ветвленной системой пособников и охранников, имевшие сотни потайных гостиниц, охотничьих домиков, дворцов и особняков.