Контроль расходов государственных и муниципальных служащих

Одним из наиболее эффективных методов борьбы с уклонением от уплаты налогов и выявлением незаконных доходов в развитых странах является использование системы контроля за соответствием расходов на потребление физических лиц уровню их доходов. Данный способ основан на использовании косвенных методов оценки доходов налогоплательщика на основе их расходов и обобщенных показателях образа жизни.

Механизм этого контроля в разных странах различен: в Европе (Великобритания, Франция, Швеция, Германия и др.) он более жесткий, в США он более либерален. Вместе с тем в случае выявления несоответствия расходов уровню декларируемых доходов налогоплательщик привлекается к ответственности, вплоть до уголовной (в том числе к тюремному заключению)[474].

Однако в России, несмотря на массовое уклонение от уплаты налогов, бурное развитие теневой экономики, коррупцию, налоговый контроль за соответствием расходов налогоплательщиков уровню их доходов как важнейший инструмент выявления теневых доходов и коррупции в настоящее время не применяется. С 8 августа 2003 были отменены ст. ст. 86.1, 86.2, 86.3 НК РФ, в которых были определены некоторые меры по контролю за расходами физических лиц и их соответствием уровню их доходов[475]. С 1 января 2007 налоговая служба лишена права осуществлять такой контроль[476].

В развитых странах налоговые органы и органы налоговой полиции обладают достаточно большими правами, которые дают им возможность выявлять суммы занижения налогов и суммы «грязных» денег даже при отсутствии надежных «прямых» источников информации о доходах налогоплательщиков. Определение величины налоговых обязательств на основе методов оценки применяется при налоговых проверках, как физических лиц, так и предприятий. Такие методы иногда называют косвенными методами оценки. Под оценкой налогооблагаемой базы понимается, например, «любой вид заключения со сниженной степенью убедительности»[477].

Косвенные методы определения налоговых обязательств базируются на использовании информации, которая отсутствует в обычных бухгалтерских документах и предназначена в основном для иных целей. К таким данным, в частности, относятся: статистическая информация, например, о прожиточном минимуме, структуре потребительских расходов семей с разным составом, детализированные статистические данные по отраслям народного хозяйства, данные коммерческих справочников, банков, страховых компаний, сведения профсоюзов о заработной плате, информация СМИ, данные о крупных покупках, регистрируемых соответствующими органами, и т.п.

Значительное превышение прироста имущества и личного потребления над суммой доходов, по которым уплачены налоги, свидетельствует о наличии сокрытых от обложения доходов. Например, в соответствии с Налоговым кодексом Французской Республики налоговые органы имеют право применять формализованные методы оценки налоговой базы налогоплательщиков на основе «внешних признаков» при наличии веских оснований сомневаться в соответствии их доходов и расходов. Налоговый кодекс Франции содержит соответствующие таблицы, которые позволяют рассчитывать предполагаемый доход налогоплательщика в зависимости от его образа жизни. При этом шкала оценки доходов, соответствующих элементам образа жизни, учитывает: арендную стоимость основного и других видов жилища; наличие слуг; стоимость автомобилей и мотоциклов; стоимость яхт, самолетов, вертолетов; наличие скаковых лошадей и участие в соответствующих клубах; членство в гольф-клубах, охотничьих клубах и т.п.[478].

Аналогичные системы контроля с некоторыми национальными особенностями действуют и в других странах

Попытки установления подобной системы контроля были и в нашей стране. В 1998 г. был принят Федеральный закон от 20.07.1998 № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам»[479], который, однако, так и не вступил в силу, будучи замененный статьями НК РФ (ст. 86.1, 86.2, 86.3). Общая направленность законодательства о налоговом контроле за соответствием расходов уровню получаемых доходов в целом учитывала опыт развитых зарубежных стран. Введение полноценного контроля должно было снизить массовое сокрытие доходов и имущества, увеличить поступления в бюджет. В результате введенных мер в конце 1999г. и в первые месяцы 2000г. более 112 тыс. граждан задекларировали свои доходы и имущество, полученные в 1994 - 1997 гг., на общую сумму почти 1 млрд. руб., заплатив с них причитающиеся налоги на сумму почти 600 млн. руб.[480]

Ранее в соответствии со ст. 86.1. НК РФ налоговому контролю подлежали расходы физического лица, являющегося налоговым резидентом Российской Федерации, приобретающего в собственность следующие виды имущества:

· недвижимое имущество, за исключением многолетних насаждений;

· механические транспортные средства, не относящиеся к недвижимому имуществу;

· акции открытых акционерных обществ, государственные и муниципальные ценные бумаги, а также сберегательные сертификаты;

· культурные ценности;

· золото в слитках.

Налоговый контроль за расходами физического лица производился должностными лицами налогового органа посредством получения информации от организаций или уполномоченных лиц, осуществляющих регистрацию имущества, регистрацию сделок с этим имуществом, а также регистрацию прав на это имущество.

В случае если произведенные расходы превышали доходы, заявленные физическим лицом в его декларации за предыдущий налоговый период, или налоговые органы не располагали информацией о доходах физического лица за предыдущий налоговый период, налоговые органы обязаны были составить акт об обнаруженном несоответствии и в месячный срок направить физическому лицу письменное требование о даче пояснений об источниках и размерах средств, которые были использованы на приобретение имущества.

Физические лица при получении письменного требования налогового органа, основанного на имеющихся у него сведениях, обязаны были представить в течение 60 календарных дней специальную декларацию с указанием всех источников и размеров средств, израсходованных на приобретение имущества, указанного в требовании налогового органа.

Полный отказ государства от контроля за соответствием расходов уровню декларируемых доходов физических лиц представляется необоснованным, поскольку снижает эффективность деятельности государства по реализации фискальной и распределительной функций налогов, лишает государство важного механизма противодействия коррупции и уклонению от уплаты налогов.

Однако налоговые органы имеют законодательно закрепленную возможность выявления несоответствия расходов уровню доходов физических лиц. Так, в соответствии со ст. 87 НК РФ в целях контроля за соблюдения налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки.

В случае выявления несоответствия уровня расходов законному источнику доходов данная информация может быть направлена в Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров.

Основанием для проверки является письменно оформленная информация:

· о представлении гражданином или лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, недостоверных или неполных сведений;

· о несоблюдении лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, установленных ограничений.

Указанная информация может быть предоставлена правоохранительными и налоговыми органами, постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также Общественной палатой РФ[481].

Важная роль в противодействии коррупции посредством механизмов налогового контроля принадлежит системе учета имущества граждан и юридических лиц.

В настоящее время своя номерная система учета граждан и юридических лиц имеется в ряде государственных структур, внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд медицинского страхования), не связанных друг с другом. Такое положение затрудняет использование разных систем учета для увязки информации об одном и том же налогоплательщике. В частности, информация об имуществе физических лиц содержится в следующих видах учетов.

1. Государственный кадастр недвижимости. Является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом[482]. В состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости в соответствии со ст. 7 помимо прочих входят сведения о вещных правах на объект недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости.

Органом, осуществляющим государственный кадастровый учет недвижимого имущества, кадастровую деятельность является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии[483].

2. Архив бюро технической инвентаризации. Предназначается для хранения учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации (или копий с нее) на объекты жилищного фонда и другие объекты, учет которых ведется БТИ. Архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов РФ[484].

БТИ осуществляют технический учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют и представляют формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики[485]. Порядок доступа и выдачи информации из архивов БТИ определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.

3. Информационные системы органов местного самоуправления и др. Регистрация и учет налогоплательщиков в одной налоговой службе с последующей интеграцией баз данных всех других ведомств позволит упростить механизм контроля за соответствием представляемых сведений об имуществе и доходах реальному положению дел. Ряд авторов считают, что присвоенный ИНН нужно вписывать в трудовую книжку, водительские права, во все документы, имеющие отношение к доходам, расходам и имуществу граждан[486].

Формирование действенной системы налогообложения является эффективной мерой по организации противодействия коррупции. Если будут выработаны эффективные механизмы, обеспечивающие неотвратимость реализации ответственности налогоплательщиков, прозрачность финансовой деятельности физических и юридических лиц, то будут существенно подорваны финансовые основы коррупции и создадутся предпосылки для организации эффективного противодействия ей.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение коррупции.

2. Каков порядок предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера? Кто должен предоставлять эти сведения?

3. Какую роль налоговые органы могут играть в выявлении доходов физических лиц?

4. Какой метод является наиболее эффективным при выявлении незаконных доходов?

5. Как должен осуществляться контроль за расходами государственных и муниципальных служащих?

6. Какие расходы физических лиц контролировали налоговые органы Российской Федерации и к какому экономическому эффекту это привело?

7. Какие информационные ресурсы могут использовать правоохранительные органы для контроля имущества физических лиц?