Конституционно-правовая ответственность и иные правовые средства в механизме охраны конституционного строя (меры защиты, контроля и надзора)

Конституционно-правовая ответственность не может быть единственной формой (способом) охраны конституционно-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов конституционного права. Ответственность реализуется лишь тогда, когда иные правовые механизмы оказались неэффективными для предотвращения наступления вредных последствий. В отраслевых науках, как впрочем и в науке конституционного права, достаточно давно выделяют специфические меры принуждения, именуемые мерами защиты (безопасности). Кроме того, особое место в системе правовых средств, используемых для предотвращения нарушений или сокращения причиненного публичным правоотношения вреда, играют меры контроля (надзора), которые применяются органами государственной власти различных видов и принадлежащих к разным ветвям власти.

При этом нельзя говорить о том, что меры защиты или контроля изначально ущербны по сравнению с мерами юридической ответственности – они играют различную роль в государственном охранительном механизме. Зачастую применение мер защиты или контроля предшествует использованию мер ответственности, в иных случаях, они могут использоваться совершенно самостоятельно.

В теории права и отраслевых науках большинство авторов выделяют целую систему государственных принудительных мер. Так по С.С. Алексееву, меры государственно-правового принуждения выражаются в виде профилактических, превентивных мер, юридических санкций за правонарушение в виде мер защиты и мер ответственности[731].

В.Д. Ардашкин выделяет превентивные средства, меры защиты, принудительные процессуальные действия и юридическую ответственность[732].

По мнению В.В. Серегиной к основным видам государственного принуждения можно относить следующие меры: пресечения (процессуального обеспечения); превенции (предупреждения); правовосстановления (защиты субъективных прав и обязанностей); юридической ответственности (наказания правонарушителей)[733].

Если же говорить о подходах к классификации мер ответственности иных принудительных средств, то достаточно распространена следующая градация форм принуждения в праве: 1) меры предупреждения (профилактики, превенции);2) меры пресечения; 3) меры процессуального обеспечения; 4) меры защиты и правовосстановительные меры; 5) меры юридической ответственности[734].

Согласно же иной классификации наряду с мерами юридической ответственности следует выделять либо только меры защиты[735], либо еще дополнительно меры безопасности[736], которые охватывают собой как средства, применяемые в рамках предупреждения правонарушений, так и в рамках их пресечения и восстановления нарушенных прав.

В конституционном праве теория мер защиты не получила пока должного освещения в соответствующих исследованиях, но отдельные авторы заявляют, что не все меры принудительного воздействия в конституционном праве следует рассматривать как меры ответственности.[737] В связи с этим особый интерес представляет для установления возможностей применения в рамках конституционного права концепция мер защиты, получившая обоснование в работах по административному, гражданскому, семейному и трудовому праву начиная с 60-х гг. прошлого века.[738]

В отраслевых науках имеется несколько подходов к пониманию института «мер защиты права».

Н.И. Матузов и некоторые другие исследователи (В.В. Витрянский, В.П. Грибанов)[739] ставят категорию "защита права" в одном ряду с субъективным правом, а точнее с таким его элементом, как правопритязание. Такой подход к исследованию мер защиты имеет право на существование, т.к. связывает защиту права с деятельностью суда и иных компетентных органов.

Другой подход ориентирует на то, что категорию "защита права" можно рассматривать как самостоятельную правовую категорию, не входящую в понятийный ряд других категорий, таких, как субъективное право. Ее функциональное назначение - обеспечение и восстановление правопорядка, предупреждение правонарушений[740]. Категория защиты права является комплексной и включает в себя меры защиты, меры юридической ответственности и саму правоприменительную деятельность по их реализации.

И, наконец, самой распространенной точкой зрения выступает позиция, согласно которой меры защиты рассматриваются в качестве самостоятельной формы государственного принуждения[741]. Как верно отмечает С.В. Евдокимов, «к понятию мер защиты не следует относить только меры восстановительного характера. Защита права осуществляется не только восстановительными средствами, но и посредством превентивных, пресекательных мер. Меры защиты - понятие более широкое и включает в себя правовосстановительные меры (наряду с превентивными мерами, мерами пресечения и др.)"[742].

Итак, анализ различных точек зрения ученых, исследующих меры защиты в охранительном механизме государства, показывает, что они понимаются, во-первых, как разновидность правопритязания, своего рода самостоятельного способа самозащиты права; во-вторых, отождествляются с защитой права, понимаемой как определенная система правовых средств борьбы с правонарушениями; в-третьих, рассматриваются как универсальное юридическое средство, которое выполняет наряду с восстановительной, превентивную и пресекательную функции.

Представляется обоснованным определить дефиницию мер защиты. Г.Я. Стоякин определяет их как «средства правового воздействия, применяемые к обязанному субъекту независимо от его вины и направленные на защиту субъективного гражданского права или правопорядка путем восстановления имущественных или личных неимущественных благ управомоченного или путем пресечения действий, нарушающих право»"[743].

И.Л. Петрухин указывает, что под мерами защиты правопорядка «следует понимать применение компетентными органами государства правовосстановительных санкций или других принудительных мер для восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения обязанностей, возложенных на гражданина, общественную или государственную организацию, чтобы способствовать реализации права, осуществление которых по тем или иным причинам затруднительно для гражданина"[744]. По мнению А.А. Левкова, "меры защиты - это правовые средства, не относящиеся к мерам юридической ответственности и мерам безопасности, установленные в законодательстве и направленные на восстановление права, обеспечение его исполнения, на предупреждение и пресечение правонарушений" [745]. А.П. Александрова считает, что меры защиты - это средства воздействия, не запрещенные законодательством РФ, с целью пресечения или предупреждения нарушений прав и охраняемых законом интересов и восстановления нарушенного состояния, включающих в себя меры предупреждения, меры пресечения и правовосстановительные меры [746].

К числу признаков, характеризующих меры защиты в науке относят следующие: они являются юридическими средствами; основаны на государственном принуждении, обеспечиваются или гарантируются им; их реализация гарантируется государством; могут быть закреплены как в санкции, так и в диспозиции нормы права; осуществляют восстановительную и превентивную функции; могут быть реализованы как в процессуальной, так и внепроцессуальной форме; основанием их применения выступают разнообразные юридические факты, которые могут быть как правомерными, так и противоправными; реализуются в охранительных правоотношениях[747].

С точки зрения сторонников указанной концепции, меры защиты отличаются от мер юридической ответственности по нескольким позициям.

Во-первых, для их применения достаточно наступления указанных в законе юридических факторов, действий или событий вне зависимости от нарушения нормы права, практически отсутствует процедура доказывания, осуществляемая управомоченными государственными органами, в отличие от юридической ответственности, где необходимо доказывать наличие всех элементов правонарушения (его состава).

Во-вторых, для использования этих мер не требуется такое основание ответственности как вина, она может и быть, а может и отсутствовать вообще.

В-третьих, меры защиты используются в целях охраны (защиты) интересов общества от каких-либо опасных и вредоносных посягательств на правопорядок или на осуществление деятельности, охраняемой законом, а также, для восстановления нарушенных прав, как реакция на факт невыполнения юридических обязанностей и нарушения субъективных прав, а не санкция в виде последствия правонарушения (всех элементов его состава).

В-четвертых, меры защиты могут быть реализованы самими потерпевшими без обращения за помощью к государственным органам.

В-пятых, в рамках использования мер защиты карательная функция по отношению к субъекту, по отношению к которому применяются меры защиты, просто отсутствует.

В-шестых, при применении мер защиты отсутствует осуждение и дополнительное обременение (дополнительная обязанность[748]).

С.Н. Братусь выступает против разграничения юридической ответственности и мер защиты. Принудительное исполнение юридической обязанности - это также юридическая ответственность. Возмещение ущерба является и мерой защиты, и мерой ответственности[749]. Такой же точки зрения, по существу, придерживается Д.Н. Бахрах. Поэтому он включает в состав ответственности и восстановительные меры, и меры пресечения, и меры взыскания [750].

Представляет особый интерес по этой проблеме позиция М.Д. Шиндяпиной. Она признает общим признаком мер юридической ответственности их обеспечение государственно-правовым принуждением. Вместе с тем, по ее мнению, меры защиты являются первичными правоохранительными средствами, они направлены на предотвращение правонарушений, ряд мер защиты применяется при отсутствии правонарушений (виндикация имущества у добросовестного приобретателя, признание авторства, вычет из зарплаты излишне полученных сумм в результате арифметической ошибки и др.). Некоторые меры защиты применяются к лицам, совершившим деяние с признаками правонарушения. В зависимости от решения вопроса по установлению состава правонарушения лицо, к которому были применены меры защиты, может быть подвергнуто юридической ответственности или освобождено от нее. При применении мер защиты оказывается вполне достаточным только принуждения к исполнению юридических обязанностей. Соотношение мер ответственности и мер защиты представляется ей как различные уровни познания совершенного или возможного совершенного в будущем правонарушения. Применение мер защиты или мер ответственности зависит от объема и содержания информации, которой обладает правонарушитель[751].

Таким образом, в литературе и законодательстве отсутствует единый подход к критериям разграничения мер защиты и юридической ответственности. Следует согласиться с В.М. Ведяхиным, что «меры защиты, с одной стороны, в большинстве случаев тесно связаны с правонарушениями, противоправным поведением. Необходимость выделения мер защиты была обусловлена в свое время, видимо, тем, что правовые последствия противоправных деяний не всегда можно было обозначить в качестве мер юридической ответственности ввиду отсутствия, например, вины у субъекта, нарушившего чье-либо право или законный интерес.

С другой стороны, нельзя связывать меры защиты не только с правонарушением, но и с противоправным деянием, т.к. некоторые меры защиты носят не восстановительный, а предупреждающий (например, право "вето" Президента, право на забастовку), правообеспечительный (признание права на что-либо, взыскание алиментов, самозащита) характер. Иначе говоря, меры защиты выходят за пределы правонарушения, противоправного деяния и имеют самостоятельное содержание и назначение»[752];

Каково же наше отношение к возможности существования в конституционном праве института мер защиты? Это отношение будет амбивалентным. Поясним этот тезис подробнее.

С одной стороны, мы согласны с теми авторами, которые утверждают, что многие из мер защиты, выделяемых в различных отраслях права, фактически являются первичными средствами охраны нарушенных правоотношений, выступая в качестве мер, предшествующих финальному наказанию (т.е. применению мер конституционно-правовой ответственности), но в то же время они могут рассматриваться как принудительные средства, используемые в ходе развития правоотношения ответственности. В этой связи, зачастую представляется, что полное отграничение мер защиты от ответственности неправомерно, иначе возможны реальные проблемы в процессе правоприменения. Особенно очевиден этот факт при анализе оснований и условий привлечения к ответственности и использования мер защиты, ведь их жесткая дифференциация способна породить (и уже порождает) случаи произвольного толкования судами и иными правоприменительными органами норм закона, предусматривающих применение принудительных мер. Как справедливо отмечают Н.А. Громов и С.А. Полушин, отграничение мер ответственности от мер предупредительно-обеспечительного характера относительно (релятивно).[753]

Применение мер защиты во многих случаях предшествует применению мер ответственности (меры задержания в административном или уголовно-процессуальном праве, привод обвиняемого в уголовно-процессуальном праве или предупреждение или приостановление деятельности общественного объединения в конституционном праве) и может квалифицироваться как этап или стадия длящегося правоотношения ответственности (своего рода «предответственности», в отличие от юридической ответственности в классическом ее понимании). Как обоснованно доказывает М.Д. Шиндяпина, правоотношение ответственности состоит из трех стадий: возникновение юридической ответственности, конкретизация юридической ответственности и реализация юридической ответственности. Стадия возникновения юридической ответственности заключается в возникновении права государства на применение мер ответственности за совершенное противоправное деяние и обязанность правонарушителя понести обременение личного, имущественного или организационного характера, составляющее ядро этих мер. В ходе конкретизации юридической ответственности идет процесс уточнения вида и меры конституционной ответственности на протяжении познания правонарушения уполномоченными государственными органами. На заключительной стадии – реализации юридической ответственности – устанавливается вид и мера ответственности и последняя непосредственно воплощается в несении различных обременений правонарушителем.[754] Соответственно, меры конституционно-правовой, как впрочем и любой отраслевой юридической ответственности «в чистом виде», как итоговая оценка правонарушения компетентными органами, получают свое реальное воплощение лишь на третьей стадии отношения юридической ответственности – с момента вступления в законную силу юрисдикционного акта либо с момента добровольного восстановления нарушенного права лицом, нарушившим правовые предписания. Меры же пресечения могут быть реализованы уже на второй стадии, то есть с момента обнаружения правонарушения компетентными органами или самим потерпевшим, в указанных законом случаях.[755] Но в литературе имеются и другие точки зрения на проблему выделения стадий юридической ответственности.[756]

В конституционном праве к мерам такого рода, выступающими своего рода «первым» звеном в более сложном правоотношении конституционно-правовой ответственности выступает такая известная конституционная санкция как предупреждение. Она используется тогда, когда факт нарушения нормы фактически существует, но само нарушение не является существенным. Так согласно ст. 39 Федерального закона «О политических партиях» в случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, данного федерального закона и иных федеральных законов федеральный уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. Следует заметить, что следующая санкция – приостановление деятельности политической партии – может быть реализована только при условии применения предупреждения и неисполнения, содержащегося в нем правового предписания об устранении выявленного нарушения.

Другим примером, выступает норма ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающая, что «в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации». Только после применения предупреждения Президент может распустить законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

С другой стороны, в определенных случаях, выделение мер защиты в качестве самостоятельной категории имеет под собой теоретическую основу и практические основания в конституционном праве. Кстати, властно-организационные санкции (меры позитивной конституционно-правовой ответственности) также можно рассматривать в качестве особой разновидности мер защиты. Причем особенность этих мер состоит в том, что основанием их применения выступают выявившиеся проблемы в конституционном механизме осуществления государственной власти (неэффективность, ошибки, конфликты и пр.). Иными словами, их сущностной парадигмой являются политические и социально-экономические условия реализации властных полномочий.

Большинство же мер защиты в конституционном праве применяются в целях 1) предотвращения возможных правонарушений, или 2) в целях недопустимости даже потенциальной угрозы государственным интересам (интересам общества), либо 3) как средство устранения формального несоответствия предписания, содержащегося в одной норме требованиям другой нормы.

В рамках примера первого варианта использования мер защиты в конституционном праве можно привести ст. 74.1. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающая такую санкцию как удаления главы муниципального образования в отставку по решению Представительного органа муниципального образования по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основаниями для применения в частности выступают такие случаи как решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий в виде образования просроченной задолженности или нецелевого использования субвенций или же неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. С одной стороны, в случае нарушения конкретной правовой нормы главой муниципального образования налицо будет применение меры конституционно-правовой ответственности, в другом случае – эта санкция может применяться и как мера защиты. Другой вариант – ст. 6 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности», устанавливающая такую санкцию как предостережение. Она применяется «при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности». В этом случае «Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения».

Для описания второго случая использования мер защиты конституционном праве приведем следующий пример. В соответствии со ст. 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"[757] в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, 1) незаконно находящихся на территории Российской Федерации, 2) либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, 3) а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Указанная санкция в третьем случае выступает именно как мера защиты государственных (общественных) интересов от угрозы, которая может быть реализована потенциально опасным субъектом (иностранным гражданином). Согласно ст. 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» такая конституционно-правовая санкция как отказ в выдаче либо аннулирование вида на жительство может использоваться как мера защиты в случае если иностранец является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих или если он не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным.

При характеристике третьего основания применения мер защиты наглядным примером может служить норма, содержащаяся в ч. 4 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой «регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), на основании вступившего в законную силу решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации соответственно политической партии, ее регионального отделения, иного структурного подразделения. Регистрация кандидата, выдвинутого иным общественным объединением, аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата, на основании решения соответствующего должностного лица или органа о приостановлении деятельности общественного объединения (если это решение не обжаловано или не признано судом незаконным) либо в случае ликвидации общественного объединения».

Таким образом, меры защиты в конституционном праве существуют и их количество, как представляется, может возрастать по причине усиления государственного вмешательства с целью наиболее детального регулирования различных публично-правовых институтов. Другой вопрос - какую роль меры защиты выполняют в механизме защиты публично-правовых отношений? Представляется, что главным образом, меры защиты в конституционном праве служат цели предотвращения правонарушений, даже в отсутствие факта объективно-противоправного деяния. Они служат средством реализации и защиты государственных (общественных) интересов, когда необходимо принудительно ограничить права граждан или организаций, либо ограничить или лишить полномочий государственный орган (должностное лицо).

Другой не менее значимой принудительной формой охраны конституционных правоотношений от нарушений может рассматриваться институт контроля (надзора). Институт контроля является одним из важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности в конституционно-правовых отношениях. Меры контроля (надзора) применяются как бы предваряя процесс использования конституционных санкций, так и одновременно с ними, а также и после факт применения меры конституционно-правовой ответственности к субъекту, нарушившему предписания конституционно-правовой нормы.

Что же представляют собой контроль и надзор в общетеоретическом смысле?

В широком смысле, можно сказать, что контроль в целом не что иное, как осуществление функции, которая реализуется в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Так, В.Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми администрациями[758]. А Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим и правовым. В правовой входят: административный, финансовый и парламентский[759].

В узком смысле контроль часто связывается с какой-либо конкретной функцией управления, например, планированием, когда с помощью контроля выявляются те или иные недостатки в утвержденном плане, предотвращая его невыполнение. Под контролем подразумевается также проверка деятельности кого-либо или чего-либо. Более широкий смысл в понятие «контроль» в сфере государственного управления вкладывается при определении его как проверки соблюдения и выполнения требований нормативных правовых актов, решений, планов, стоящих задач.

Контроль осуществляется, на различных этапах управленческой деятельности, например, в ходе обобщения, анализа, планирования, т.е. контроль является «сквозной» функцией. Контроль в науке управления рассматривается в качестве элемента, функции управления, а реализуется, как правило, на завершающем этапе управленческой деятельности, когда субъект контроля сопоставляет полученные результаты с показателями, заложенными в принятых решениях, и принимает определенное решение в отношении проверяемого субъекта.

Государственный контроль, с одной стороны, - это составная часть всякого рода социальных (управленческих) работ, а с другой - самостоятельная функционально-обособленная деятельность. Его сущность заключается в том, что уполномоченные на то органы государственной власти и их должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов публичной власти и их служащих законодательству и поставленным перед ними задачам, установленным требованиям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных. Целью контроля выступает сравнение реального положения дел в контролируемых органах, с тем, которое должно быть, т.е. проверка полноты и своевременности выполнения требований нормативных правовых актов, соблюдения критериев законности и целесообразности в административной деятельности[760].

Сущность контроля как относительно обособленной части управленческой работы, заключается в наблюдении за соответствием действий подконтрольного объекта тем предписанием, которое он, (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица)[761]. Вместе с тем контроль имеет целью не только выявление отклонений, но и улучшение организации деятельности подконтрольных органов, устранение и недопущение ошибок, нарушений, злоупотреблений, правонарушений впредь, т.е. в ходе и по результатам контроля реализуется не только «выявительная» функция, но и организационно-управленческая, а также превентивная[762].

В соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе таких его видов как 1) президентский, 2) правительственный, 3) парламентский, 4) банковский контроль, включает в себя комплексную систему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в полном объеме: получать необходимые сведения о состоянии деятельности подконтрольных органов, например, органов исполнительной власти; выявлять отклонения от установленных нормативными правовыми актами требований, правил, порядка осуществления деятельность подконтрольными органами; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушений требований, невыполненных решений; принимать предусмотренные законодательством адекватные выявленным нарушениям в ходе контроля меры для их привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершенных (допущенных) нарушениях[763].

Таким образом, следует сделать вывод, что многие авторы считают контроль более широким понятием чем юридическая ответственность, рассматривая применение мер юридической ответственности как четвертый этап государственного контроля.

Представляется, что понятие контроля применительно к нашему исследованию можно рассматривать в нескольких значениях в сопоставлении с таким понятием как конституционно-правовая ответственность.

Во-первых, контроль можно рассматривать как понятие боле общее, когда применение мер ответственности будет выступать одной из его стадий.

Во-вторых, контроль может выступать совершенно самостоятельным правовым явлением, так как он имеет свои правовые средства, формы процессуального осуществления, специальных субъектов. Например, в рамках парламентского контроля используются такие формы как интерпелляция, создание комиссий депутатского расследования, парламентские запросы, деятельность Уполномоченного по правам человека, контроль Счетной Палаты и пр.[764].

В-третьих, контроль традиционно в ряде случае просто отождествляется с некоторыми видами конституционно-правовой ответственности. Например, нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, когда происходит выявление нарушения закона и одновременно применяется соответствующая мера ответственности – признание акта неконституционным.

Понятие «контроль» нередко трудно отличить от понятия надзор. Во многих случаях их рассматривают как общее и частное, а в других как однопорядковые явления. В государствоведческой литературе говорится только контроле[765], в других исследования о надзоре, либо о контроле и надзоре[766]. В науке имеются и суждения отождествляющие контроль и надзор[767].

В некоторых законодательных актах эти понятия употребляются как вообще не связанные между собой. Так, в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" оба рассматриваемых понятия употреблены в одном ряду. Между тем какое-либо различие этих понятий, как показывает анализ содержания данного постановления, не усматривается.

В теории управления можно выделить несколько подходов к соотношению контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль)[768], другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную[769], третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные[770].

По нашему мнению, соотношение понятий надзор и контроль несколько глубже, чем соотношение как общее и частное или как просто два особых института.

Действительно можно согласиться с А.М. Тарасовым, что «будет логично соотносить понятия «контроль» и «надзор» как соотношение общего, имеется в виду контроль, и частного имеется в виду надзор»[771]. В общетеоретическом смысле вряд ли кто будет спорить, что понятие «контроль» является родовым или общим по отношению к таким его формам реализации (составным частям), как проверка, ревизия, аудит, инспектирование, а также и по отношению к такой специальной форме, каковой является надзор.

Но с другой стороны, нельзя не заметить, что в узкоспециализированном аспекте как деятельность специально уполномоченных государственных органов, наделенных правом на принятие обязательных для исполнения актов и применения ряда особых принудительных средств в отношении не подчиненных им органов, надзор имеет существенные отличия от контроля. Приведем несколько определений такого рода различий между контролем и надзором, выдвинутых в науке административного права. Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор - как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности[772].

В.П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по мнению автора, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащем исполнением законов, свойственен только органам прокуратуры[773].

В теории существует и известная позиция, что предметом контроля является соблюдение законности, целесообразности и эффективности использования подконтрольными субъектами своих полномочий, в отличие от предмета надзора, который включает только соблюдение законности (выполнения обязательных предписаний) действий поднадзорного субъекта. Целесообразность - один из главных отличительных признаков контроля от надзора[774]. Однако, нужно специально отметить, что в практической работе уполномоченных органов государственной власти функции контроля и надзора четко разграничить не представляется возможным, надзор неотделим от деятельности любых контрольных органов. Причина этого видится в первую очередь в отсутствии разграничений этих понятий на нормативном уровне, смешивании их содержания[775].

По мнению Ю.А. Андреевой необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. Она предлагает рассматривать контроль в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в области надзора[776].

Таким образом, можно сделать вывод, что с точки зрения осуществления государственных функций управления, эти термины (понятия) можно различить: контроль является одной из функций любого государственного органа или органа местного самоуправления, он пронизывает его работу в качестве одного из направлений деятельности в отношении подведомственных структур. Надзор же является формой узкоспециализированной деятельности специально созданных государственных органов, и их полномочия распространяются на неподчиненные им органы и учреждения. Кроме того, надзорные органы, как правило, обладают особыми правоохранительными средствами осуществления контроля, когда органы, к которым они были применены, обязаны исполнять содержащиеся в них правовые предписания.

В настоящее время на федеральном уровне последовательной дифференциации контроля и надзора в деятельности федеральных служб нет, поскольку в Указе Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" контроль и надзор определяются как общая функция федеральных служб.

В ходе надзора, как правило, на предусматривается вмешательство в текущую административно- хозяйственную деятельности поднадзорного органа (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных органов является наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых органов (субъектов управления), что, заметим, характерно и для органов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль. Таким образом, специфика деятельности надзорных органов проявляется в ограничении пределов компетенции, связанной с осуществлением надзора за законностью действий поднадзорного субъекта управления. Перечисленные признаки надзора способствуют формированию мнения о том, что надзор, как и контроль, является самостоятельной функцией, элементом управления и коренным образом отличается от понятия «контроль».

Для контроля в отличие от надзора характерно то, что он не ограничивается только кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательный предписаний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как правило, то, несколько правильно, своевременно, целесообразно и эффективно были использованы подконтрольными органами предоставленные полномочия. Таким образом, различные понятия «контроль» и «надзор» в достаточно распространенном понимании заключается в широте охватываемой обследованием подконтрольной сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия.

Государственный надведомственный контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также рядом федеральных органов исполнительной власти. Все эти органы имеют строго очерченную в законодательстве Российской Федерации компетенцию.

Президентский контроль осуществляется с помощью Главного контрольного управления Президента Российской Федерации и ряда других органов.

Так, согласно Указу Президента РФ от 08.06.2004 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"[777] основными задачами Управления являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В основном его контрольная деятельность ограничивается обсуждением проектов и принятием законов. Контроль Федерального Собрания в данной области может осуществляться и через деятельность отдельных депутатов, в частности через направление ими депутатских запросов в те или иные органы, создание комиссий депутатского расследования, заслушивание отчетов Правительства об исполнении федерального бюджета, вопросов депутатов к членам Правительства.

Правительство Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации, принимает постановления и распоряжения по различным вопросам государственной жизни и организует контроль за выполнением таких постановлений и распоряжений.

В науке различаются два основных вида надзора: прокурорский и административный.

Административный надзор – это, с одной стороны, разновидность надведомственного контроля, а с другой – форма его реализации. Надзор непосредственно связан с соблюдением подконтрольными (поднадзорными) органами, их подразделениями обязательных требований законов и других нормативных правовых актов.

Административный надзор можно рассматривать и как специфический вид или форму контроля и как самостоятельную правовую категорию. Все отличие лишь в степени научного обобщения и особенностей использования в практической правоохранительной деятельности. Суть административного надзора заключается в систематическом наблюдении специальными органами, например, органами федерального надзора за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальные норм, общеобязательных правил, закрепленных в федеральных законах и других нормативных правовых актов.

К субъектам государственного административного надзора относятся различные федеральные службы, подведомственные Правительству РФ и федеральным министерствам. К службам финансового надзора, например, относятся Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, подведомственные Минфину России, а также Федеральная служба по финансовым рынкам, находящаяся, как и Федеральная таможенная служба, в непосредственном подчинении Председателя Правительства РФ.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре РФ» Прокуратура является самостоятельным государственным органом с вертикально централизованной системой подчинения. Деятельность прокуратуры распространяется преимущественно на сферу правовых отношений и представляет собой специфическую форму государственно-правового воздействия на это отношения.

В соответствии со ст. 1, 21, 26, 29 и 32 Закона «О Прокуратуре РФ» объектами прокурорского надзора являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (ст. 21);

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26);

- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29);

- соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишение свободы (ст. 32);

- надзор за исполнением законов судебными приставами (ст. 1).

При этом в рассматриваемом законе установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, в том числе органы, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (например, Уполномоченного по правам человека в РФ), не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Надзор за исполнением законов органами прокуратуры осуществляет систематически, в плановом режиме, в том числе на основании поступившей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзорные функции за административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов.

К средствам прокурорского надзора следует отнести протест (ст.23 Закона), представление (ст.24 закона), постановление (ст. 25 закона), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1. Закона). Они обладают разной формой обязательности в отношении поднадзорных органов и должностных лиц.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что средства контроля и надзора является особой формой правоохранительной деятельности, направленной на выявление и устранение допущенных нарушений, в том числе и конституционного законодательства, предотвращение возможных нарушений закона и на устранение из правового пространства актов посредством информирования органов, их издавших, об их незаконности. Контроль и надзор выступают в качестве своего рода формы «мягкого» наказания правонарушителей или лиц, которые могут совершить правонарушения, когда контролирующий (надзирающий) орган выявляет то или иное действие, не соответствующее требованиям конституционно-правовой или любой иной отраслевой нормы, и прилагает усилия для того, чтобы правонарушитель 1) либо не допускал более серьезных нарушений, которые могли бы послужить основанием для применения мер юридической ответственности, 2) либо самостоятельно устранил нарушение, 3) либо идет процесс сбора необходимых доказательств и контроль (надзор) плавно «перетекает» в начальную стадию «правоотношения» юридической ответственности (когда, например, прокурор обращается в суд с заявлением о признании нормативного акта недействующим или самостоятельно возбуждает административное производство).

Контроль и надзор в том или иной мере являются функцией любого государственного органа или органа местного самоуправления, они предназначены для того, что выявить возможное отклоняющееся поведение субъектов права, не допустить рецидивов, обладая рядом специальных форм воздействия, в других случаях формируя необходимую доказательственную базу для применения различных мер юридической ответственности, в том числе и конституционно-правовой.

Роль Конституционного Суда РФ и иных судебных органов в становлении конституционно-правовой ответственности как необходимого элемента государственного механизма охраны правопорядка.

Институт конституционно-правовой ответственности в настоящее время только формируется, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном уровнях складывается противоречивая практика применения мер конституционно-правовой ответственности. Налицо либо полное отсутствие или же пробельность законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности (в особенности процедурных норм, регламентирующих применение мер ответственности)[778].

В связи с этим имеется настоятельная необходимость в конкретизации оснований и пределов применения данных мер ответственности, создания прочной законодательной базы. В условиях отсутствия прямого конституционного закрепления конституционно-правовой ответственности и сосредоточения положений о ее применении в разнообразных федеральных и региональных законах, исключительную важность приобретают правовые позиции, выраженные в решениях Конституционного Суда РФ. Эти правовые позиции представляют собой выводы Конституционного Суда в результате официального толкования Конституции РФ и интерпретации конституционного смысла положений отраслевых законов, других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда РФ. Правовые позиции имеют общий характер и обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Стоит поддержать позицию Г. Гаджиева о том, что правовые позиции представляют правовые принципы, пригодные для разрешения группы сходных юридических коллизий[779]. Правовые позиции являются основными выводами Конституционного Суда РФ.

Но в последние годы в науке конституционного права России все чаще звучат мнения об особом характере именно решений КС РФ. Их пытаются приравнять к прецеденту, назвать источником права в форме нормативно-правового акта, документом доктринального характера[780].

Например, Н.В. Витрук считает, что правовые позиции "занимают самостоятельное место в правовой системе и служат источниками конституционного и иных отраслей российского права"[781], в то время как другие авторы наделяют силой самостоятельного источника права непосредственно решение[782]. Ряд ученых придерживаются мнения о прецедентном характере решений[783], но некоторые - о прецедентном характере правовых позиций[784]. Разобраться в таком количестве противоположных мнений различных авторов - крайне непростая задача и в настоящем исследовании мы выскажем только собственную позицию по данной проблеме.

Рассматривая два очевидно похожих дела, Конституционный Суд РФ никак не связан правовыми позициями из прежнего решения. Он может использовать правовые позиции как довод (аргумент), но может игнорировать все правовые позиции, содержащиеся в прежних решениях, и вынести новое, основанное на абсолютно новом видении проблемы, уже изучавшейся им ранее. В случае, когда Суд решает использовать правовую позицию в новом решении, то он сам выделяет ее сущность. «Монополия на правовые позиции Конституционного Суда в конституционном судопроизводстве принадлежит ему самому. Только он сам может указать, что в тексте решения правовая позиция, а что - несущественные размышления[785].

Одно из немногих дел, где Конституционный Суд РФ сам обратил внимание на несогласованность мнений, - дело, касающееся назначения глав субъектов Российской Федерации[786]. В нем он прямо выделил ряд мнений в других делах по вопросам, совпадающим с теми, что послужили предметом разбирательства в новом деле, однако отклонил их по причине того, что они "не могут быть в полной мере использованы", так как не относятся к сути дела. В большинстве дел он не мотивирует, почему его мнение по новому делу расходится с ранее вынесенными решениями.

Таким образом, некорректно говорить о прецедентном характере решений Конституционного Суда РФ как по формальным соображениям (его решение не связано с разрешением конкретного уголовного, гражданского или административного дела), так и с точки зрения оценки сущности его правовой позиции (решение Конституционного Суда обязательно для правотворческих органов в разрезе отмены ими неконституционных актов и принятия новых правовых актов и формулирует принципы, которыми должны руководствоваться все судебные инстанции при рассмотрении тех или иных категорий дел). Причем эти принципы связаны с толкованием применения тех или иных конституционных и законодательных норм вне привязки к конкретным жизненным обстоятельствам, фактам права. Позиции Конституционного Суда более правильно называть нормативно-интерпретационными установлениями или «положениями»[787], которые по ряду признаков соотносятся с понятием «источник» права. Но природа этого особого вида источников права в корне отличается от прецедента в том понимании, как этот термин применяется в англо-американской правовой семье.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ не наделен законотворческими функциями, он своими правовыми позициями призван направлять законодателя, внедрять закрепленные в них принципы в действующее законодательство и правоприменительную практику.

Конституционно-правовая ответственность в России до ее конституционно-правовой и законодательной легализации получила впервые получила признание в актах Конституционного суда РФ. Именно благодаря позиции Конституционного Суда РФ впервые на уровне интерпретационных актов, которые ряд авторов относят к прецедентным нормам российского права, было дано определение конституционно-правовой ответственности, описаны основания ответственности (противоправность и вина), а также раскрыты особенности процедуры применения конституционно-правовой ответственности. Как справедливо отмечает Н. В. Витрук, Конституционный Суд РФ своими правовыми позициями, сформированными в его решениях, старается конкретизировать многие вопросы конституционно-правовой ответственности[788]. Конституционный Суд признал правомерность введения отзыва депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, введение мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ. В правовых позициях Конституционный Суд уточняет, что следует понимать под основанием конституционно-правовой ответственности, разъясняет сущность конституционно-правовых санкций и целесообразность их установления, подчеркивает необходимость немедленного исполнения решений Конституционного Суда РФ, их общеобязательный характер. Следует также отметить, что определенную роль в становлении теоретических равно как и практических основ применения конституционно-правовых санкций сыграли также решения Верховного Суда РФ, в частности по избирательным спорам.

В своих многочисленных решениях он использует термин "конституционно-правовая ответственность" и признает наличие мер конституционно-правового воздействия в отношении субъектов конституционно-правовых отношений в конкретных федеральных законах [789].

Проследим эволюцию правовых позиций Конституционного Суда РФ, раскрывающих концептуальные принципы применения мер конституционно-правовой ответственности.

1. Принцип соразмерности использования конституционных санкций совершенному правонарушению, согласно которому, привлекая лицо к ответственности крайне важно установить все элементы (основания) применения конституционных санкций, чтобы избежать неоднозначного понимания и, следовательно, ошибок при применении [790].

Весомую роль сыграла правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П, согласно которой Суд существенно сузил основания применения отзыва выборного должностного лица. Справедливо было отмечено, что отзыв выборных должностных лиц не может применяться по такому основанию, как утрата доверия, вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке[791]. В то же время, Конституционный Суд РФ, например, в Постановлении от 18.01.1996 № 2-П, уже высказывался за сохранение законодательной процедуры отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности[792]. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и гарантироваться соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектом Российской Федерации конституционной обязанности следовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такой соразмерности – при наличии подтвержденных судебными решениями законодательно предусмотренных оснований – является условием признания предусмотренных законодательством мер федерального воздействия соответствующими Конституции Российской Федерации.

В Постановлении 15 июля 1999 года N 11-П Конституционный Суд, указал, что конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется также дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения[793].

2. Принцип недопустимости установления облегченной процедуры конституционно-правовой ответственности последовательно развивается Конституционным Судом Российской Федерации. Согласно данному принципу, как определил Конституционный Суд в Постановлении от 24.12.1996 № 21-П процедура отзыва выборных должностных лиц не должна быть облегченной по сравнению с процедурой избрания депутата[794], а другом Постановленииот 10.07.1998 № 17-П и, уточнил, что в то же время, эта процедура должна быть отличной от института референдума[795].

Продолжая развивать данную правовую позицию в другом Постановлении от 07.06.2000 № 10-П, Конституционный Суд конкретизирует, что «…отзыв должен применяться исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании». Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти. В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ [796].

3. Принцип необходимости применения судебной процедуры при привлечении к конституционно-правовой ответственности рассматривается как гарантия обоснованного привлечения к ответственности. В противном случае данные меры могут быть расценены как меры политического воздействия на неугодных в идеологическом плане противников. Судебными решениями устанавливаются и основания для применения мер федерального воздействия, а именно досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Следовательно, их наличие является обязательным, что тем более очевидно в случаях, когда речь идет о не устранении установленного судом противоречия, т. е. о неисполнении судебного решения[797]. Судебное решение во всяком случае также может быть востребовано органом (должностным лицом) субъекта Российской Федерации – на любом этапе процедуры применения мер федерального воздействия – путем обращения в соответствующий суд, в том числе Конституционный Суд Российской Федерации, для защиты своих прав и законных интересов в споре с Российской Федерацией, что подтверждено в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации[798].

4. Принцип самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в установлении мер конституционно-правовой ответственности оказал большое влияние на развитие института конституционно-правовой ответственности в целом. В одном из первых своих решений Конституционный Суд закрепил, что «согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Как определил Конституционный Суд в Постановленииот 24.12.1996 № 21-П, установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина»[799]. Развивая предыдущую правовую позицию, Конституционный Суд в Постановлении от 02.04.2002 № 7-П констатирует, что «исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления закон субъекта не должен препятствовать введению данного правового института, а его отсутствие не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва»[800].

5. Принцип недопустимости произвольного, упрощенного толкования оснований и процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности, требование устанавливать все элементы состава правонарушения. Конституционный Суд РФ в своих решениях последовательно отстаивает позицию уточнения содержании неясных понятий или недостаточно определенных элементов процедуры применения конституционных санкций. Так, в Постановлении от 01.12.1999 N 17-П Суд раскрыл разницу между понятиями «освобождение и временное отстранение от должности» применительно к ответственности Генерального прокурора РФ. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. «Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации»[801]. В другом своем решении - Определении от 19.04.2001 N 65-О - Суд указал, что в случае неисполнения решения Конституционного Суда РФ не требуется повторно устанавливать иным судом факт создания препятствий для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя и полномочий федеральных органов государственной власти, в целях применения Президентом мер ответственности применительно к органам государственной власти субъектов РФ[802]. В Постановлениях от 25 января 2001 года N 1-П[803], от 27 апреля 2001 года N 7-П[804] и от 30 июля 2001 года N 13-П[805] Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам: общие принципы юридической ответственности по своему существу относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на конституционно-правовой статус физических и юридических лиц в Российской Федерации; юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности; к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное; наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно.

6. Принцип определения особенностей реализации и применения конституционной ответс