Виды санкций и их классификация

Есть сравнительно немного исследований, посвященных мерам ответственности указанных категорий физических лиц и вопросам признания или непризнания тех или иных санкций мерами конституционно-правовой ответственности. Так, А. Н. Кокотов считает, что нельзя относить к мерам ответственности отказ в предоставлении гражданства, статуса беженца, вынужденного переселенца, поскольку этими действиями управомоченных органов не ограничиваются (изымаются) права, а происходит «непредставление каких-либо прав, недопущение людей в какие-либо сферы общественной жизни»[724]. Нельзя согласиться с высказанной точкой зрения по следующим обстоятельствам. Во-первых, непредоставление статуса, на получение которого претендует соответствующее лицо и на который он вправе рассчитывать согласно закону, влечет ограничение его статуса как субъекта конституционных правоотношений. Во-вторых, необходимость выделения категории «непредоставление прав» и отграничения ее от похожей даже с точки зрения этимологии — «ограничения прав» представляется в значительной мере искусственным способом насыщения аппарата науки конституционного права новыми терминами.

Классифицировать меры, применяемые к физическим лицам, можно по различным основаниям.

Во-первых, исходя из правового результата, можно выделить меры, следствием применения которых является отказ в предоставлении статуса и лишение самого статуса.

Во-вторых, по субъектам применения: санкции, применяемые Президентом РФ или органами внутренних дел.

Рассмотрим отдельные меры ответственности в отношении лиц, обладающих особым статусом в конституционно-правовых отношениях.

Ответственность беженцев. Статус беженцев в Российской Федерации регламентируется Федеральным законом «О беженцах». Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие указанных опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (ст. 1).

К числу мер ответственности, которые применяются к лицам, претендующим на получение статуса беженца или уже наделенным им, можно отнести: отказ лицу в рассмотрении ходатайства по существу и лишение статуса беженца.

Так, согласно ст. 5 Закона «О беженцах» лицу может быть отказано в рассмотрении его ходатайства по существу:

1) если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории РФ;

2) если лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных данным Законом, при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;

3) если лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и (или) к Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству РФ;

4) если у лица имеется гражданство третьего государства, защитой которого это лицо может воспользоваться, или право на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 данного Закона;

5) если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;

6) если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 указанного Закона, и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение;

7) если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу РФ с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке, предусмотренном пп. 3 п. 1 ст. 4 указанного Закона;

8) если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию РФ;

9) если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) РФ и в соответствии с российским законодательством РФ имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории РФ;

10) если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории РФ.

Ясно, что не все из перечисленных выше оснований имеют под собой незаконные действия соответствующих лиц, а значит, образуют конституционный деликт. Так, только в случаях, предусмотренных в п. п. 1, 6 и 8, можно говорить об умышленном нарушении иностранными гражданами законодательства РФ или иностранного государства. В остальных случаях следует говорить не о применении мер ответственности, а о несоответствии формальным условиям предоставления статуса, которое не связано с нарушением установленных конституционных обязанностей. Сущность рассматриваемой меры ответственности состоит в отказе территориального органа миграционной службы предоставить лицу статус беженца, что влечет за собой отказ в возможности проживать на территории РФ и пользоваться дополнительными правами, гарантированными указанным законом (социальные льготы, медицинское обслуживание, получение образования и т. д.).

Согласно п. 2 ст. 9 Закона «О беженцах» лицо лишается статуса беженца федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:

1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории РФ;

2) сообщило заведомо ложные сведения либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений указанного Закона.

Очевидно, что оба названных основания связаны с виновными действиями (в форме умысла или неосторожности), влекущими лишение лица специальных льгот и прав, составляющих существо статуса беженца.

Вместе с тем в Законе предусмотрена и принудительная мера, сходная по содержанию и последствиям с лишением статуса беженца: утрата статуса беженца. Данная мера представляет собой способ реагирования государства на изменение условий, которые повлекли необходимость обращения физического лица за получением статуса беженца. В соответствии со ст. 9 лицо утрачивает статус беженца:

1) после получения разрешения на постоянное проживание на территории РФ либо при приобретении гражданства РФ;

2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности;

3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;

4) если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;

5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало из-за опасений преследования по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 Закона «О беженцах»;

6) если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1, в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют;

7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, предусмотренные пп. 1 п. 1 ст. 1, в данном государстве более не существуют.

К числу недостатков указанного Закона можно отнести то, что ряд оснований для отказа в предоставлении лицу статуса беженца или лишения его этого статуса сформулированы в отдельной статье, причем совместно с основаниями, которые нельзя отнести к деяниям, связанным с нарушением норм законодательства. Так, согласно ст. 2 положения Закона не распространяются на лицо:

1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и до того как оно было допущено на территорию РФ в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН.

Указанные основания безусловно связаны с совершением лицами, претендующими на получение статуса беженца, противоправных деяний. Однако неясно, например, какой орган и в каком порядке устанавливает виновность лица, совершившего деяния, противоречащие целям и принципам ООН или по какой причине государство отказывается считать беженцем лицо, виновность которого в совершении конкретного преступления не доказана в уголовно-процессуальном порядке. Одновременно наряду с условиями, при которых положения Закона неприменимы к лицам, совершившим преступные деяния (предполагаемо их совершили), в той же ст. 2 указано, что положения Закона также не распространяются на лицо:

1) за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

2) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Очевидно, что было бы целесообразным исключить из Закона «О беженцах» ст. 2, дополнив ст. ст. 5 и 9 положениями, регламентирующими ответственность беженцев, совершивших противоправные деяния.

Ответственность вынужденных переселенцев. Правовой статус вынужденных переселенцев и соответственно меры ответственности регламентируются Законом РФ «О вынужденных переселенцах». Согласно Закону вынужденный переселенец — гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо из-за реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Вынужденными переселенцами, как правило, являются граждане РФ, но ими могут быть признаны и иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации и вынужденные покинуть место постоянного жительства в пределах Российской Федерации.

Самый большой недостаток, свойственный законам «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», − это смешение при применении мер ответственности оснований, которые являются нарушениями законодательства, с одной стороны, и оснований, не имеющих причиной совершение противоправных деяний, — с другой. Фактически законодатель единым образом определяет правовые последствия, связанные с правонарушением со стороны лица, претендующего на получение статуса, и порядок применения принудительного воздействия государства в случаях, когда отсутствуют условия предоставления статуса, не связанные с противоправным поведением.

Закон «О вынужденных переселенцах» также устанавливает две меры ответственности, применяемые к вынужденным переселенцам: отказ в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем и лишение статуса вынужденного переселенца. Так, согласно ст. 3 Закона, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения. При этом основания отказа в регистрации ходатайства регламентируются иной статьей (ст. 2). Кроме того, этой статьей регулируются как основания применения мер ответственности, так и опять же основания для применения средств принуждения в силу отсутствия условий предоставления статуса.

Аналогичным образом в ст. 2 дифференцированы условия и критерии непризнания за лицом статуса вынужденного переселенца. В частности, вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

1) совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством РФ;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства РФ;

3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как явствует из приведенной выше нормы, в ней сведены основания для применения мер конституционной ответственности, а также основания, не связанные с нарушением правовых норм, выступающие в качестве реакции на несоблюдение определенных обязательных условий.

Еще одной мерой ответственности является лишение статуса вынужденного переселенца. Согласно ст. 9 указанного Закона разграничивается лишение и утрата статуса беженца, причем утрата статуса не относится к мерам ответственности, а служит способом реагирования государства на прекращение оснований или их отсутствие при предоставлении статуса. Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца при прекращении гражданства РФ, при выезде для постоянного проживания за пределы территории РФ и в связи с истечением срока предоставления статуса.

Лишение же статуса происходит по решению федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной службы в случае, если лицо:

− умышленно сообщило ложные сведения;

− предъявило заведомо фальшивые документы, послужившие основанием для признания его вынужденным переселенцем.