Бюджетний календар 4 страница

Не дивлячись на політичне забарвлення багатьох наукових досліджень вчених радянської епохи, цінними є фундаментальні положення наукових праць вчених дослідників Д.А.Аллахвердяна, М.В.Васильевої, Е.А.Возне- сенського, Л.А.Дрозбозиной, В.П.Дьяченко, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, В.М.Родіонової, М.В.Романовского, В.М.Суторнімої, Н.Г.Сичева, Н.А.Ширкевич, які пов'язані з визначенням фінансів як економічної ка­тегорії, що визначається розподільчою функцією, грошовою формою, обов'язковим зв'язком з формуванням і використанням фондів грошових за­собів. Місцеві бюджети, за визначенням цих науковців, будучи частиною фінансів і формою бюджетних відносин, об'єктивні, виражають певну части­ну економічних відносин і відносяться до базисної категорії.

Підсумовуючи наукові підходи в радянський період до формування і розподілу коштів місцевих бюджетів, слід зазначити, що місцеві бюджети бу­ли повністю залежні від рішень державних органів влади. Радянський Союз поєднував у своїй структурі багато різних народів і національностей, части­на з яких була насильно примушена до об'єднання, і навіть дискусійні питан­ня щодо деякої фінансової автономії були в наукових колах небажаними че­рез можливість виникнення відцентрових сил на республіканському і місце­вому рівнях, що неминуче призвело і до дискусій щодо політичного та еко­номічного устрою країни.

Зараз дослідження місцевих бюджетів активно ведуть зарубіжні фахівці. Це російські науковці Є.А.Аксьонова, О.І.Богачова, І.В.Бусигіна, А.Г.Ігудін, А.М.Лавров, В.Г.Пансков, М.І.Ходорович, С.Н.Хурсевич та ін. їхні практичні розробки в сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відно­син призначені насамперед для російських умов і в переважній більшості мо­жуть бути використані в країнах з федеративним устроєм. Але це не зменшує теоретичної цінності положень щодо визначення загальних перспектив місцевих бюджетів в економічній системі країни, критеріїв фінансового вирівнювання, створення і використання позабюджетних фондів, прикладів вирішення відповідності між повноваженнями рівнів влади та їхніми фінан­совими ресурсами.

Яскравими представниками наукової думки економічно розвинутих держав є вчені країн - членів Європейського Союзу. Це, зокрема, дослідни­ки бюджетів Д.Стігліц, Д.Голдсміт, Стенлі Л.Брю, У.Шумахер, Х.Ріссе, Р.Граберт, Дж.Оуенс, Е.Харлоф, Г.Холліс, Д.Кінг, Ж.Зіллер, Ф.Копе, Ж.Годме, К.Рюдебек, Е.Гілл, Р.Кемпбелл та ін. Серед теоретиків бюджетного про­цесу слід виділити праці з бюджетної тематики професора Гарвардського Університету А.Вілдавскі.

Світова наукова думка визначає принцип достатнього співвідношення між власними бюджетними доходами місцевих органів влади та їхніми за­вданнями. Як необхідна умова існування дійового інституту самоврядуван­ня вказується на необхідність формування більшої частини доходів місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків і зборів, які встановлюються органа­ми самоврядування самостійно. Висловлюється і обґрунтовується тверджен­ня, що межі повноважень місцевих органів влади встановлюються законами центральних або регіональних органів влади, але такі закони не повинні пе­решкоджати ефективному функціонуванню системи місцевих бюджетів.

Достатньо досліджена в зарубіжній літературі проблема фінансового вирівнювання доходів місцевих бюджетів, яке призначене для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування та дії інших економічних та природних факторів. Автори в різних країнах обґрун­товують диференційовані частки дотацій у доходах бюджетів місцевого самоврядування, але при цьому відзначається, що в цілому дотації складають лише невелику частину в загальній сумі доходів.

У науковій літературі домінує принцип субсидіарності. Згідно з цією кон­цепцією повноваження між органами влади розподіляються таким чином, що завдання вирішуються тим рівнем влади, який є найближчим до місця події. За рівних умов пріоритет надається нижчим, а не вищим рівням влади, оскільки вони найбільш близькі до громадян і можуть ними найефективніше контролю­ватись. Дослідники, продовжуючи дискусії щодо функцій місцевих органів влади, окреслили сфери, які мають належати до власної компетенції місцевого самоврядування і які відповідають принципам доцільності і ефективності. У структурі видатків бюджетів місцевого самоврядування це видатки на соціаль­не обслуговування, початкову і середню освіту, охорону здоров'я, житлово-ко­мунальне забезпечення, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове гос­подарство, міські електричні мережі, збирання і утилізацію сміття, екологічні проблеми, дороги місцевого значення, ветеринарну допомогу, благоустрій, до­гляд за бідними та інші видатки.

Узагальнюючи принципи, викладені вченими економічно розвинутих країн, необхідно зазначити, що найефективнішою з теоретичної точки зору і підтверджена практичними дослідженнями є теорія наявності в кожного рівня влади власного, самостійного і відокремленого бюджету. Цей бюджет даний рівень влади повинен формувати самостійно відповідно до покладе­них на нього функцій. Заслуговують на увагу теоретичні засади функціону­вання інституту бюджетів розвитку, або інвестиційних бюджетів, у складі бюджетів органів самоврядування.

Розвиток сучасної української наукової думки в напрямі досліджень процесів у сфері самоврядування починається після проголошення неза­лежності України, коли держава починає відроджувати сам інститут місцевого самоврядування. Бюджет місцевого самоврядування є об'єктив­ною економічною реальністю, яка властива фінансовим системам усіх цивілізованих держав. Процес відродження інституту місцевих фінансів супроводжується появою нових для держави теоретичних та практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної га­лузі фінансової науки України - місцевих фінансів. Одним з головним об'єктів дослідження вчення про місцеві фінанси є місцевий бюджет.

На початку 90-х років, досліджуючи державні фінанси, опосередкова­но проблематику місцевих бюджетів як складової частини фінансів самовря­дування вивчають українські економісти О.Д.Василик, В.М.Федосов та ін. Цінність їхніх праць полягає в обґрунтуванні необхідності існування самого інституту місцевого самоврядування з власною фінансовою базою, відокрем­ленні місцевих бюджетів від загальнодержавного.

Нині вивчення бюджетних відносин та комплексу проблем пов'язаних з дослідження економіки місцевого самоврядування, знаходиться в центрі уваги науковців О.Д.Данілова, С.Д.Дзюбика, В.І.Кравченка, І.В.Розпутенка, С.В.Слухая, А.І.Чугаєва. У їхній працях дано теоретичні основи з формуван­ня ефективної системи побудови бюджетного процесу та взаємовідносин Державного та місцевих бюджетів щодо управління містом, принципи тери­торіального планування міст, розвитку комунальної власності і земельних відносин. Розглядаються особливості функціонування підприємств місцевої економіки, аналізується досвід економічно розвинутих країн. Праці назва­них науковців мають беззаперечну наукову цінність для дослідження бюд­жетів розвитку у складі місцевих бюджетів. Принципи планування місцево­го розвитку, закладені в навчальному посібнику "Економіка міст. Ук­раїнський і світовий досвід", є основою для подальших досліджень у цьому напрямі.

Найбільшу увагу вивченню фінансової системи місцевого самовря­дування в Україні у своїй науковій та практичній роботі приділяє В.І.Кравченко. Практично він перший з українських вчених у центр уваги своїх досліджень ставить проблематику фінансового становлення інститу­ту місцевого самоврядування в молодій Українській державі. Основні по­ложення своїх наукових досліджень він опублікував у монографії "Фінан­си місцевих органів влади України. Основи теорії та практики", навчаль­ному посібнику "Місцеві фінанси України". Він є співавтором підручника "Основи економічної теорії: політекономічний аспект" та багатьох інших.

В.І. Кравченко ґрунтовно дослідив основи теорії місцевих фінансів, визначив основні етапи формування науки про місцеві фінанси, їх сутність, причини появи, фіскальну, розподільчу та стимулюючу функції місцевих фінансів. У комплексі він описав теоретичні основи існування територіаль­ної громади, її функції, роль, правовий статус, основи фінансової автономії місцевих органів влади. Знайшли своє відображення в його працях і міжна­родні стандарти організації місцевих фінансів, зокрема описано і проаналізо­вано Європейську хартію про місцеве самоврядування, Всесвітню декла­рацію про місцеве самоврядування, Європейську хартію міст та інші доку­менти.

На думку Кравченка В.І., закладено лише основи теорії місцевих фінансів, які повинні стати базою для подальших досліджень шляхів станов­лення та розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Це насамперед стосується оптимального формування і вибору розмірів тери­торіальних громад, вибору моделей організації міжбюджетних відносин, ме­ханізмів функціонування самостійних місцевих бюджетів, розвитку системи місцевого оподаткування, комунального кредиту, комунальних платежів, структури й переліку мінімальних соціальних стандартів.

Проаналізувавши методи, форми, ідеї, результати досліджень з питань формування та розподілу коштів місцевих бюджетів як українських так і за­рубіжних авторів, можна зробити такі висновки.

Історично ця проблематика досліджується в літературі майже 200 років. За цей час сформовано основні положення існування системи місце­вих бюджетів залежно від територіально-адміністративного устрою певної країни.

Завдання українських науковців - якнайповніше використати теоре­тичні основи попередників, проаналізувати, запозичити і адаптувати до ук­раїнських умов передові здобутки провідних зарубіжних фахівців у сфері бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Особливої уваги потребують дослідження саме місцевих бюджетів як головного чинника економічного розвитку територій. До сьогодні цей напрям в Україні досліджувався в контексті державних фінансів, багато ав­торів просто обмежувались констатацією наявності інституту місцевого са­моврядування і необхідності забезпечення йому достатньої власної фінансо­вої бази, описом світового досвіду без конкретних пропозицій щодо його впровадження в Україні. Іншим аспектом необхідності дослідження саме місцевих бюджетів є те, що до цього часу нечисленні дослідження місцевих фінансів велись на макрорівні, тобто досліджувалася загальна система місце­вих фінансів, доводилась необхідність фінансової автономії місцевих органів влади, передачі невластивих функцій державної влади самоврядуванню, місце і роль місцевих бюджетів у загальній економічній системі держави. Зараз необхідно сконцентрувати увагу на дослідженнях на подальшій де­талізації всіх норм бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Перетворення місцевих бюджетів у важливий стимул розвитку тери­торіальної економіки потребує на основі критичного аналізу правових основ і принципів діючого механізму їх формування розробки нових концептуаль­них підходів до побудови місцевих бюджетів по лінії активізації і підвищен­ня ефективності їх впливу на соціально-економічний розвиток території.

Як показує українська і світова практика, реорганізація бюджетного устрою не обмежується вдосконаленням взаємовідносин між рівнями бюд­жетної системи, тому що цього недостатньо для реальної децентралізації прийняття рішень в питаннях складання і виконання самостійних місцевих бюджетів. У цьому головним напрямом досліджень науковців повинно стати розмежування фінансових потоків між державою і самоврядуванням, яке ґрунтується на розподілі повноважень, функцій та відповідальності у відповідності до принципів субсидіарності. Тобто стоїть завдання вдоскона­лити і адаптувати до українських умов систему відносин у сфері як утворен­ня дохідної частини, так і витратної в системі місцевих бюджетів, в рамках якої вищий рівень управління прийматиме рішення лише з тих питань, які не здатен самостійно вирішити рівень нижчий, на відміну від існуючої систе­ми, коли нижчий рівень приймає рішення тільки в тих рамках, наскільки це допускає вищий рівень влади. У свою чергу, реалізація принципу субсидіар­ності потребує розширення бюджетних прав місцевих органів влади.

Мало досліджена проблема формування місцевих бюджетів з огляду па наявність власних доходних джерел, оскільки існуюча практика перероз­поділу більшої частини фінансових ресурсів на рівні області і району недо­статньо ефективна. Тут бажано зосередити наукові пошуки на створенні кон­цепції переходу від існуючої ситуації до формування більшої частини до­ходів місцевих бюджетів за рахунок надходжень від місцевих податків і зборів. Концепція повинна передбачати пряме надходження коштів від платників до фінансових підрозділів органів місцевого самоврядування. Доцільно не лише визначити бажаний кінцевий стан функціонування такої системи, а й створити план дій, виходячи з поступової зміни нашого ук­раїнського законодавства. Об'єктом дослідження повинна стати можливість передачі надходжень від одного чи кількох загальнодержавних податків і зборів на час, поки законодавчо не буде сформована податкова система з до­статніми надходженнями від місцевих податків і зборів, безпосередньо до так званих бюджетів базового рівня, тобто уникнути перерозподілу на рівні області і району левової частки фінансових ресурсів самоврядування. Дослідження потребують і самі шляхи збільшення надходжень від місцевих податків і зборів на основі світового досвіду та з урахуванням українських економічних, історичних і культурних особливостей. Недослідженим є вплив на ефективність виконання завдань місцевих органів влади взаємозаліків між бюджетами різних рівнів.

Відкритим лишається питання визначення основних джерел по фінан­суванню делегованим державною органам місцевого самоврядування повно­важенням.

Названі проблеми потребують наукового дослідження з позицій дер­жавного управління і місцевого самоврядування, використовуючи передові розробки в галузях філософії, економіки, права, політології та інших наук, щоб забезпечити виконання основного завдання місцевого самоврядування і державної влади - всебічно задовольнити економічні, соціальні, культурні та інші потреби населення. У свою чергу бюджет місцевого самоврядування в цьому контексті є дієвим інструментом досягнення цієї мети.

Без налагодженого функціонування системи місцевого самоврядуван­ня важко формувати економічні структури, оскільки саме на місцевому рівні складаються значні та стійкі фінансові взаємовідносини. З цієї позиції ваго­мого значення набуває процес формування бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування, тому що без стійкої фінансової бази місцевих ор­ганів самоврядування неможливий перехід усієї країни до насправді ринко­вих відносин.

Значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них ведуть до соціальних конфліктів та політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначається на розвитку регіонів.

Децентралізація системи державного управління в Україні є однією з найбільш актуальних та складних завдань. Необхідність її вирішення зумов­лена недостатнім розвитком органів місцевого самоврядування, а також соціально-економічною нерівністю регіонів - тими проблемами, які дістали­ся Україні у спадщину від понадмірно централізованого СРСР.

У розвинутих країнах співвідношення між фінансовими можливостя­ми органів місцевого самоврядування та контролем центрального уп­равління розрізняються не тільки від країни до країни, а й у середині окре­мих країн у різні періоди часу — у відповідності з політичними та еко­номічними приорітетами влади.

В Україні доходи місцевих бюджетів (з урахуванням коштів, які надхо­дять у порядку перерозподілу з Державного бюджету) становили в 2000 р. приблизно 50% загальної суми доходів зведеного бюджету. Це дещо більше, ніж в унітарних державах - членах ОЕСР, але менше, ніж у країнах з феде­ративним укладом, де бюджетні доходи членів федерації і органів місцевого самоврядування становлять близько 60% доходів консолідованих бюджетів. Але для місцевих органів влади важливі не стільки вказані пропорції, скільки наявність фінансових можливостей самостійного вирішення питань, які входять у сферу їх компетенції.

Децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань у су­часних демократичних суспільствах дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і жителів різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів грома­дян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом "проти" слугує не­обхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення насе­лення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законо­давства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.

Проблема децентралізації актуальна не лише для України, а й для ре­шти країн світу як тих, що розвиваються, так і для тих, які вже мають розви­нуту ринкову економіку і є фінансовими магнатами у світі. Різні види місце­вих національних державних структур існують у більшості країн з пе­рехідною економікою, оскільки на них ще діє вплив соціалістичного режиму з його гаслом суцільної фіскальної централізації, де в середині держави на місцевому національному рівні велися справи на рівні адміністративної оди­ниці або підрозділу центру без надання будь-якої незалежності фіскальної або законодавчої відповідальності місцевих органів самоврядування. Такий стан майже в усіх посткомуністичних країнах, хоч усі вони знаходяться на різному етапі розвитку економіки.

При натиску політичних і економічних занепокоєнь, особливо побою­вання розпаду та макроекономічиої кризи, постала об'єктивна необхідність у децентралізації державних фінансів.

Децентралізація - це спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до ринкової. Подібно широкій економічній перебудові, вона потребуватиме багато складних реформ. Слід переглянути не тільки структуру податків і трансфертний механізм та перегрупувати відповідальність за витрати згідно з різними рівнями урядо­вих структур, а й змінити самі погляди на тс, що саме уряд може і має роби­ти. Уся діяльність громадського сектора має бути повністю перероблена, але новим місцевим урядам мають дозволяти набирати штат та кількість установ таким способом, що зробить їх підзвітними за їх фіскальні рішення.

Такі реформи у місцевих та міжурядових фінансах мають велике зна­чення. Міжурядова реформа та зміцнення місцевих (тобто проміжних серед місцевих) урядів є базою для підтримки залучення громадськості та приват­ного сектора. Субнаціональні уряди приймають до уваги зростання роз­поділу діяльності громадського сектора у більшості з перехідних економік попри тс, що основна урядова діяльність зменшується, а місцеві уряди прий­мають на себе відповідальність за ту діяльність, яка колись реалізовувалася лише центральним урядом. В Росії витрати субнаціональних місцевих бюд­жетів становили 38,6% від витрат консолідованого національного бюджету в 1999 р. та 42,9% у 1999 р. Так само витрати місцевих урядів у відсотковому співвідношенні до консолідованих витрат уряду Угорщини зросли з 22,3% у 1998 р. до 30,4% у 1999 р. Структура міжурядових відносин тісно пов'язана з такими критико-політичними питаннями, як ефективність мобілізації ре­сурсів, приватизація, соціальна безпека та стабілізація. В середині фіскаль­ного розподілу, наприклад, податкова реформа, контроль за дефіцитом та міжурядові фінанси пов'язані між собою: якщо хоча один з цих елементів не­достатньо сплановано, цілісність усієї фіскальної структури може потрапити під сумнів. Аналогічно, якщо засоби заохочення, побудовані на міжурядових планах, не відповідають нормам, слугують для збільшення впливу центру або для підриву розвитку приватної ринкової економіки, може настати роз­чарування у проходженні реформ, загрожуючи як демократії, гак і ринковій економіці.

Доходна база місцевих бюджетів має важливий зв'язок з політикою макроекономічної стабілізації в країнах з перехідною економікою. Згадана фінансова політика (разом із монетарною політикою) є ключем макроекономічної стабілізації. Істотний дефіцит громадського сектора має місце в ба­гатьох країнах з перехідною економікою у вигляді зменшення податкових надходжень у комбінації зі спробою продовжити практику великих витрат, таких звичних при старому режимі. Місцеві доходна та витратна частини бюджету можуть підтверджувати або проводити підривну діяльність, нама­гаючись контролювати дефіцит, незважаючи на обмежені ресурси, що при­зводить до інфляційних фінансових процесів. Доки політична реформа у ба­гатьох галузях необхідна для того, щоб відповідати цілям стабілізації, важли­во не ухилятись від виконання міжурядових завдань.

У більшості країн з перехідною економікою фіскальний тиск призвів центральні уряди до використання кожного документа, які є у їх розпоряд­женні, у спробі проконтролювати дефіцит бюджету. Дехто зробив кроки в напрямі "зменшення дефіциту" - тобто перемістити відповідальність за вит­рати на підвідомчі уряди або переадресувати доходи з підвідомчого урядово­го рівня. Перекладення дефіциту на місцеві уряди може збільшуватися швидше, ніж відбувається зменшення макроекономічного тиску, зважаючи на те, що м'які бюджетні обмеження є звичайними для урядів країн з пе­рехідною економікою. Місцеві органи влади можуть дати відповідь на бюд­жетний тиск шляхом накопичення боргів, необмеженим запозиченням, неба­жаними позабюджетними джерелами доходів, або виявляючись неспромож­ними забезпечити необхідні послуги, якщо центральний уряд не буде нада­вати їм додаткове фінансування. Вони можуть потребувати багато підприємств, якими вони все ще володіють, щоб профінансувати громадські витрати. Особливо їм потрібні ті підприємства, які мають вільний доступ до банківського кредитування. Те, що вони намагаються зменшити дефіцит у такий спосіб, не означає, що він насправді зменшується, але він просто при­душується або перетворюється у менш прозорі форми.

Важливі складові системи соціальної безпеки, такі як соціальний бла­гоустрій, підтримка сімей, субсидування споживача, виплата деяких видів пенсій та допомоги на випадок безробіття, було делеговано в якійсь мірі або повністю місцевим органам влади в Албанії, Болгарії, Угорщині, Росії та Ук­раїні. Інколи управління деякими соціальними програмами може мати сенс для місцевих органів влади, але вони не можуть надавати такі послуги ефек­тивно, якщо вони хронічно недостатньо профінансовані.

У демократичних державах при формуванні доходів місцевих бюд­жетів демократичних держав перевага має бути віддана або принципові бю­джетної еквівалентності, або принципові національної солідарності.

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, що ви­користовуються в даному випадку по відношенню не тільки до окремих гро­мадян або підприємств, а й до населення регіону в цілому. Згідно з цим прин­ципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому на­вантаженню, яке несуть жителі регіону. Отже можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, по­винні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні.

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування гро­мадянської солідарності, а й ряд економічних аргументів, згідно з якими дер­жава має прагнути вирівнювати фінансові можливості регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в окремих регіонах, наприклад, засобів зв'яз­ку і транспортної інфраструктури, призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може потребувати перероз­поділу доходів.

У регіонах України використання індивідуальних нормативів відраху­вань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у роз­рахунку на одиницю податкових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, досить суперечлива і важко передбачува­на. Збільшення або зменшення частки регіону в загальній сумі державних доходів, як правило, не спричинює відповідного збільшення (або зменшен­ня) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свого чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, а й на за­гальнодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил, а запропоно­ваний у Бюджетному кодексі формулярний підхід не зовсім відповідає ре­альним потребам органів місцевого самоврядування. Нетранспарентність та­кого перерозподілу призводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення вищий, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бю­джетів порівняно з областями, де він нижчий.

Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не при­водять до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розра­хунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, чи то охорона здоров'я, дошкільне виховання, освіта або розвиток транспортної інфраструктури.

Останніми роками мали місце спроби змінити підходи до формуван­ня місцевих бюджетів України, але всі вони не торкнулися суті системи бюджетного планування, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Наочним підтвердженням тому слугує показник частки регіонів у планових витратах місцевих бюджетів України в 1992-2001рр. Для більшості областей він залишився практично незмінним. Суть цієї си­стеми полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насам­перед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і ор­ганізацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність із пла­новим рівнем їх витрат.

Наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвит­ку "пріоритетних" галузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвит­ку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формуван­ня доходів місцевих бюджетів па основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів.

Ці витрати, з одного боку, не включають витрат, необхідних для фінан­сування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть бути залишені через неекономічні або просто марнотратні за­трати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які пе­редбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який ґрунтується і на фінансуванні діючих об'єктів та установ, а не на функціях, покладених на місцеві органи влади, закріплює існуючу диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспективних рішень. Цей підхід не дає змоги розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів: хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів; як бути з фінансуванням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їхньої діяльності ви­ходить за межі відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Діюча система формування місцевих бюджетів, у якій відсутні чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними ви­дами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального перерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних об­межень для місцевих органів влади і не примушує їх "жити по кишені".

Конституція України закріпила право введення податків за Верховною Радою, але в статті 143 Конституції правом встановлення місцевих податків

і зборів відповідно до закону наділені територіальні громади села, селища, міста безпосередньо через утворені ними органи місцевого самоврядування. У розвиток конституційних положень у статті 69 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи місцевого само­врядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки та збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішен­ня про введення місцевих податків і зборів, але відповідно до закону.

Розгляд інших факторів формування місцевих бюджетів можливе ли­ше після дослідження прийнятого в країні порядку виконання цієї роботи.