Понятие и источники бюджетного права

Бюджетное право зарубежных стран представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих структуру бюджетной системы государства, состав и порядок распределения доходов и расходов государства, полномочия государственных органов, бюджетный процесс.

Нормы бюджетного права содержатся в разнообразных нормативных актах. К ним относятся акты представительных и исполнительных органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления.

Среди источников бюджетного права зарубежных стран прежде всего следует назвать конституции. В них устанавливаются принципы бюджетной деятельности, а также определяются полномочия субъектов бюджетного процесса.

В Германии основы бюджетного права закреплены в разд. X Основного закона. Здесь нашли свое законодательное оформление нормы, определяющие: а) формирование и принятие бюджета; б) компетенцию различных ветвей государственной власти; в) контроль за бюджетным процессом; г) бюджетное планирование и принципы финансового выравнивания доходов между федерацией и землями; д) структуру бюджета и поддержание бюджетного равновесия между федерацией и ее субъектами.

Конституция Японии, как и Основной закон ФРГ, содержит отдельную гл. VII, посвященную финансам. В соответствии со статьями данной главы за парламентом закрепляются исключительные полномочия в вопросах распоряжения государственными финансами и налоговой политики, а также полномочия законодательной и исполнительной власти в качестве участников бюджетного процесса. Также ст. 60 Конституции предусматривает процедуру обсуждения и принятия бюджета, а в соответствии со ст. 73 Кабинет выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рассмотрение парламента.

Во Франции Конституция подробно регламентирует порядок подготовки, принятия и исполнения бюджета (ст. 34, 39, 40, 47, 49, 53).

Конституция Швейцарии содержит положения, касающиеся полномочий Конфедерации, кантонов и коммун в бюджетной сфере (ст. 100, 126), Федерального собрания по принятию бюджета и одобрению государственного отчета (ст. 167), Федерального совета по составлению проекта бюджета и государственного отчета (ст. 183).

Конституция Испании закрепляет полномочия Генеральных кортесов по принятию бюджета (ст. 66), принципы и порядок подготовки, принятия и исполнения бюджета (ст. 134 и 135), принципы бюджетного права (ст. 134, 158).

В Канаде основные полномочия парламента в бюджетной сфере закрепляются в Акте о Британской Северной Америке 1867 г. (ст. 53, 54).

В Конституции США содержатся положения, закрепляющие за Конгрессом право формировать бюджет (ст. 1 ч. 8), контролировать финансовую деятельность администрации (ст. 1 ч. 9), а также взаимоотношения федерации и штатов в финансовой сфере (ст. 1 ч. 10).

В Великобритании согласие парламента на расходование государственных средств было признано необходимым уже в XVII веке. Билль о правах от 13 февраля 1689 г., который является частью британской Конституции, закрепил положение, согласно которому взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия парламента или за более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом, незаконно (ст. 4). Акты о парламенте 1911 и 1949 гг., также являющиеся частью неписаной конституции, устанавливают полномочия Палаты лордов и Палаты общин в финансовой сфере, дают определение финансового закона и определяют процедуру его прохождения в парламенте.

Отдельные стороны бюджетного процесса регулируются регламентами палат парламента. Чаще всего к ним относятся порядок рассмотрения проекта закона о бюджете в комиссиях и комитетах парламента, порядок внесения и рассмотрения поправок к законопроекту о бюджете, полномочия палат парламента в бюджетном процессе.

Положения, закрепленные в конституциях, получили свое развитие в специальных парламентских законах, содержащих материальные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам, касающиеся как отдельных аспектов бюджетного права, так и создающие систему органов контроля за исполнением бюджета.

В ФРГ, например, действует блок законов, регулирующих различные аспекты бюджетного права. Их отличительной чертой является детальная регламентация бюджетных отношений. Так, вопросы планирования, формирования, представления, исполнения бюджета, организации учета, отчетности, контроля очень подробно рассмотрены в.Законе от 19 августа 1969 г. об организации государственного бюджета и дополнены Законом от 18 декабря 1975 г. об улучшении структуры бюджета. Проблемы взаимоотношения федерации и земель в бюджетной сфере разрешаются на основании Законов от 19 августа 1969 г. о принципах бюджетного права федерации и земель, от 28 августа 1969 г. о финансовой взаимопомощи федерации и земель, от 30 августа 1971 г. о приведении различных норм в области финансовых взаимоотношений между федерацией и землями в соответствие с новым регулированием финансового состояния. В связи с объединением Германии были приняты Законы от 24 июля 1991 г. о мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о структурных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объединении Германии, от 22 апреля 1993 г. об урегулировании финансовых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народными предприятиями, кооперативами и ремесленниками, от 23 июля 1993 г. о мероприятиях по преодолению финансовых обременении по наследству в связи с воссоединением Германии, по долгосрочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода. Поскольку Германия является федеративным государством, существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный государственный, бюджеты земель и бюджеты общин). При этом подавляющее большинство правовых норм относится к регулированию федерального государственного бюджета, который составляет костяк всей бюджетной системы государства и аккумулирует более половины его ресурсов.

Во Франции законом, определяющим исполнение бюджета, является Закон от 22 июня 1967 г. о Счетной палате с последующими изменениями (Loi № 67-483 relative a la Cour des Comptes).

В Швейцарии вопросы бюджета регулируются законом о федеральном финансовом контроле от 28 июня 1967 г. (Loi federate sur le Controle federate des finances), законом о взаимоотношении советов 1974 г. (Loi sur les rapports entre les Conseils), законом об основных направлениях политики правительства и финансовом планировании от 22 июня 1979 г. (Loi federale sur les Grandes Lignes de la politique gouvernementale et la planification financiere).

В Испании в 1991 г. был принят общий закон о бюджете, закрепивший полномочия исполнительной и законодательной власти в вопросах формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета, принципы бюджетного права, понятие и виды бюджетной классификации.

В Японии вопросы бюджета и финансов регулируются многочисленными правовыми актами. В японских источниках их обычно подразделяют на 5 групп: первая группа законодательных актов регламентирует деятельность административных органов, занимающихся государственными финансами; нормативные акты второй группы посвящены содержательной части государственных финансов; третья группа определяет механизм контроля за исполнением государственного бюджета; четвертая – регулирует денежное обращение и валютные отношения; нормативные акты пятой группы касаются обслуживания государственного долга и выпуска правительственных облигаций. Таким образом, закон о государственных финансах, закон о государственных счетах, закон о налоговых трансфертах местным органам власти закрепляют основные принципы бюджета и бюджетного процесса, устанавливают границы расходования бюджетных средств, определяют полномочия государственных органов в бюджетной сфере.

В соответствии с Конституцией США правом формировать и контролировать исполнение бюджета наделена законодательная власть, а исполнительная власть обладает лишь правом исполнения бюджета. Но уже с 1921 г. исполнительная власть получила право бюджетной инициативы на основании закона о бюджете и отчетности. Позднее полномочия исполнительной ветви власти в бюджетном регулировании существенно расширились. Этому способствовало принятие закона о контроле за бюджетом и импаундменте в 1974 г. (Congressional Budget and Impoundment Control Act), закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом 1985 г. с изм. от 1987 г. (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act), закона о контроле за бюджетом 1990 г. (Budget Enforcement Act).

В Великобритании наряду с актами о парламенте регулирование различных аспектов бюджетных отношений осуществляется законом о Национальном ссудном фонде 1968 г. (National Loans Act), законом о Консолидированном фонде 1816 г. (Consolidated Fund Act) и дополняющими его законами, законами о министерстве финансов и ревизионных органах 1866 и 1921 гг. с последующими изменениями (Exchequer and Audit Department Act).

В Канаде в 1878 г. был принят Закон об объединенных доходах и аудите, установивший порядок использования бюджетных средств и формы бюджетного контроля. В 1977 г. вопросы бюджетного контроля были уточнены Законом о главном аудиторе. В 1989 г. был принят Закон о финансовом управлении, государственных счетах и контроле за государственными корпорациями. Финансовая помощь провинциям в Канаде осуществляется на основании Закона о дотациях провинциям 1970 г.

Таким образом, понятие «бюджет» охватывает ряд финансовых документов, которые можно разделить на основные и дополнительные документы. К основным относятся финансовые законы, процедура прохождения которых в парламенте отличается от процедуры прохождения обычного закона и строго регламентирована Конституцией. Закон о финансах имеет несколько разновидностей. Во-первых, это ежегодный закон о финансах. Именно в этом законе закрепляются все расходы и доходы государства, определяется налоговая, кредитная, социальная и экономическая политика государства на финансовый год. В государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта, а в странах англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты; во-вторых, практически во всех странах существует практика принятия корректирующих законов о финансах, вносящих изменения в основной закон о финансах в течение финансового года; в-третьих, по окончании финансового года принимается закон об исполнении бюджета, утверждающий и одобряющий исполнение положений, закрепленных в ежегодном законе о финансах и измененных корректирующими законами.

Многие вопросы, затрагивающие бюджетные правоотношения, регламентированы подзаконными актами. При анализе роли подзаконных актов особо следует остановиться на практике, сложившейся во Франции. Дело в том, что все основные принципы и основы бюджетного права во Франции закреплены не в законах, а в Ордонансе № 59-2 от 2 января 1959 г. (в ред. закона № 71 – 474 от 22 июня 1971 г.) об органическом законе относительно финансовых законов (L'ordonnance № 59-2 portant loi organique relative aux lois de finance). В правовой литературе его принято называть финансовой конституцией, хотя по юридической форме – это акт делегированного законодательства. В то же время в соответствии со ст. 48 Ордонанса № 59-2 он исполняется как органический закон. Другим важным подзаконным актом, регулирующим процесс исполнения бюджета, полномочия и ответственность распорядителей бюджетных средств, а также виды операций с бюджетными средствами является декрет № 62 – 1587 от 29 декабря 1962 г. о государственном учете (Decret du 29 decembre 1962 portant reglement general sur la Comptabilite publique).

В Швейцарии отдельные вопросы бюджета регулируются ордонансом о финансах Конфедерации от 15 января 1986 г. (Ordonnance sur les finances de la Confederation).

В Канаде многие вопросы, затрагивающие исполнение бюджета, регламентированы актами, принимаемыми генерал-губернатором, который на практике оформляет решения Кабинета министров.

В Германии в полномочия Министерства финансов входит обобщение практики применения законодательства в бюджетной сфере и издание нормативных актов по совершенствованию исполнения бюджетного законодательства. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.