Лекция 4. Бюджетный процесс 3 страница

РБС является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Число иерархичных уровней РБС бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Администраторы доходов формируют и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находится.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и своевременность поступлений в бюджет источников финансирования его дефицита; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств – орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств.

Полномочия получателя бюджетных средств относятся к распорядительным, но, в отличие от ГРБС и РБС, получатель бюджетных средств не распределяет бюджетные ассигнования, а принимает денежные обязательства в пределах доведенных до него вышестоящим РБС или ГРБС лимитов бюджетные обязательства посредством заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Получатель бюджетных средств после исполнения обязательств по контракту, принимает решение об оплате посредством направления соответствующей кассовой заявки в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета.

Получатели бюджетных средств кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытие ему лицевого счета получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также, для федерального бюджета, внесение в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются государственные или муниципальные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также «иной получатель бюджетных средств»[175]. Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, а также бюджетное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте. «Иные» получатели бюджетных средств находятся за рубежом или относятся к специализированым подразделениям силовых ведомств и открывают банковские счета на основании разрешения министра финансов.

Для федерального бюджета существуют получатели бюджетных средств федерального бюджета, имеющие право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении)[176]. Такие средства не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

Финансовые органы – это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями). Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено полномочиями по финансовому контролю и отдельными нормотворческими полномочиями[177], несмотря на то, что в системе федеральных органов исполнительной власти имеет статус федеральной службы[178].

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, в связи с чем для осуществления своих полномочий открывает банковские счета для учета бюджетных средств в учреждениях Банка России или, в случае необходимости, в кредитных организациях. В статье 215.1 БК РФ установлено право Федерального казначейство заключать соглашения с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и входящих в него муниципальных образований.

Все администраторы бюджетных средств для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе, в свою очередь, открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах, которые созданы по субъектам Российской Федерации, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей 4, 5 и 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта Российской Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Орган управления единым счетом бюджета (орган управления ликвидностью единого счета бюджета) осуществляет полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета с тем, чтобы в соответствии с кассовым планом бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент представить необходимый кассовый ресурс. Второй, сопутствующей целью является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования.

Специализированные, имеющие организационную самостоятельность, агентства для управления единым счетом созданы во Франции, Германии. В Российской Федерации функции по управлению единым счетом осуществляются Федеральным казначейством[179].

Стадия составления проекта бюджета – стадия бюджетного процесса, в ходе которой осуществляется планирование доходов бюджета, расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, их балансирование и составление проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов – компетенция исполнительной власти.

Началом стадии составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации можно назвать направление Президентом РФ в марте года, предшествующего году, на который составляется бюджет, Бюджетного послания Федеральному собранию[180]. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить и по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием Бюджетного послания). Однако непосредственной связи между Бюджетным посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому фактически составление бюджета стартует с установленной соответствующими нормативным правовым актом даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления бюджетного послания.

Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган[181].

Помимо Президента Российской Федерации, высших органов исполнительной власти и финансовых органов участниками стадии составления проекта бюджета бюджетного процесса являются все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств[182], которые направляют в финансовый орган в установленные сроки проектировки подведомственных им расходов, доходов или источников финансирования дефицита бюджета.

Ответственность за составление проекта федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов лежит на Правительстве Российской Федерации, за составление бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – на высших органах исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Непосредственную работу по составлению проектов бюджетов осуществляют финансовые органы.

В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, активно участвуют Минкономразвития России, Минздрав России, Минрегион России.

Минэкономразвития России разрабатывает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления таможенно-тарифной политики (совместно с Федеральной таможенной службой и Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.

Минздрав России определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий. Минздрав России ведет работу по проектированию ассигнований бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Минрегион России (совместно с Минфином России) осуществляет подготовку правил распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные и бюджетными инвестициями из федерального бюджета.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

Начать работу по составлению проекта бюджета должен финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации или высшие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта бюджета. Должны быть также представлены на рассмотрение проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ, предлагаемых для реализации.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), которые направляют в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Финансовый орган, после проверки, передает соответствующие материалы на утверждение и одобрение в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган власти.

Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления должны быть одобрены представленные ранее и, возможно, скорректированы сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенные в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования каких-то документов с учетом сделанных поправок, итогом всего становится составление проекта бюджета финансовым органом, который одобряется Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом власти) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение.

Так как бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, то для его составления необходим перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств.

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс Российской Федерации, который показывает удельный вес бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики,

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

Правительством Российской Федерации в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 г. была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что получило закрепление в БК РФ и целой серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. БОР на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровне, с целью повышения публичности составления проекта бюджета, предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и программно-целевое планирование[183]. С метное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировки, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям). Сутью программно-целевого метода бюджетного планирования[184] является ориентир на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основанием для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Проблема, связанная с реализацией и внедрением программно-целевого метода, заключается в том, что установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств. Целостные, подробные планы хозяйственной и социально-экономической деятельности (народно-хозяйственных планов) публично-правового образования (на три года, пять лет и др.) не публикуются, сам механизм составления таких планов в РФ утрачен вместе с упразднением Госплана СССР[185].

Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета. Бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения схож по своему содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Однако имеются существенные особенности, которые не встречаются в законодательном процессе.

После составления проект бюджета вносится на рассмотрение и утверждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Важно отметить, что применяется так называемый принцип «лестницы»: бюджеты разных уровней бюджетной системы утверждаются последовательно, первым утверждается федеральный бюджет, затем бюджеты субъектов Российской Федерации и, наконец, органы местного самоуправления.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

- основные направления бюджетной и налоговой политики;

- предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

- прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

- прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

- пояснительная записка к проекту бюджета;

- методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

- верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

- проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

- проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

- предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет.

Этапами стадии утверждения бюджета являются его обсуждения (чтения) в законодательном (представительном) органе власти. Для федерального бюджета предусмотрено три обязательных чтения в Государственной Думе, после чего федеральный закон федеральном бюджете передается, согласно статье 105 Конституции Российской Федерации, на одобрение в Совет Федерации и далее – на подпись Президенту Российской Федерации, после чего следует его обязательное опубликование в установленном порядке.

В ходе первого чтения (в течение 30 дней со дня его внесения проекта закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюджета и основные характеристики проекта бюджета, к которым относятся:

- прогнозируемый общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

- приложение, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- общий объем расходов;

- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- нормативная величина Резервного фонда;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен).

По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума должна принять или отклонить данный проект. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может: 1) передать указанный проект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и в заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета; 2) вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку; 3) поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.

После утверждения проекта бюджета в первом чтении Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении,когда рассматриваются и утверждаются приложения к бюджету:

- перечень главных администраторов доходов бюджета;

- перечень главных администраторов источников финансирования дефицита;

- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;

- распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов;

- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

- программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации;

- программа государственных внешних заимствований Российской Федерации;