Цели и функции государства: теоретические аспекты

Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема, в каком обществе хочет жить народ, в чем его реальные интересы, как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители – императоры, вожди, лидеры и их окружение. Народ на государственном уровне, по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились[132].

Между тем, ясное представление о целях и задачах, стоящих перед государством и обусловливающих его функции, выступает не только условием познания феноменологии государственного управлением обществом, но также практическим ориентиром, «навигатором» социального прогресса. По мнению видного российского ученого-юриста Н.М. Коркунова цель и происхождение государства, та или иная его природа, более дискуссионные вопросы, нежели вопрос о главном признаке государства – власти[133].

Под целью обычно понимается конечный результат деятельности (человека, коллектива людей, социального института), идеальное представление о котором и желание его достигнуть предопределяют выбор соответствующих средств и системы действий. В контексте проблемы, рассматриваемой в лекции, цель государства – это основанное на общественных интересах, идеальное состояние социальной действительности, обуславливающее задачи и функции государства.

В зависимости от источника возникновения и содержания выделяют: общественно-политические, социальные, духовные, экономические, информационные, организационные и деятельностно-праксеологические цели.

Различают также стратегические, оперативные и тактические цели государства, так называемое «древо целей». Стратегические связаны с сущностными качествами общества, его сохранением и поступательным развитием. Оперативные фиксируют крупные блоки действий по реализации первых и в свою очередь разворачиваются в тактические цели, обусловливающие каждодневные операции по достижению вторых и первых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, направленные на их достижение обеспечивающими.

В современных условиях вопрос о целях и задачах государства, средствах и пределах их реализации также характеризуется не меньшей дискуссионностью и политической остротой, что обусловлено сущностными изменениями социальной роли и назначения государства.

Сравнивая современное Российское государство и существовавшее до него советское, необходимо признать, что в социалистическом обществе последовательно реализовывалась система государственных целей. Она четко и однозначно закреплялась на законодательном, прежде всего конституционном, уровне.

Несомненным технико-юридическим достоинством Конституции СССР 1977 г. необходимо признать четко и недвусмысленно закрепленную систему и иерархию целей и задач государства. В преамбуле Конституции СССР 1977 г. декларировалось: «Высшая цель Советского государства – построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление». Были закреплены также задачи, достижение которых являлось необходимым условием реализации высшей цели.

В тексте Конституции РФ можно «разглядеть» цели и задачи государства, однако при идентификации в качестве таковых, необходимо использовать приемы юридической герменевтики, поскольку термины «цель государства» и «задача государства» в тексте действующей Конституции не используются. Главной целью государства можно считать положение, содержащееся в преамбуле Конституции РФ «…стремясь обеспечить благополучие и процветание России…». В данном случае необходимо добавить, что не только благосостояние, но и безопасность выступает целью государства.

В тексте основного закона закреплены и иные цели государства. Именно целью, а не констатацией факта, следует признать положение о правовом (ст. 1) и социальном (ст. 7) государстве.

Конституционные положения нередко конкретизируются в посланиях Президента РФ, в которых также обозначаются приоритетные задачи политического и социально-экономического развития страны. Однако, в условиях отсутствия масштабной идеологической и пропагандистской работы, обозначенные цели и задачи остаются воспринятыми довольно узким кругом лиц.

При рассмотрении соотношения целей и задач государства необходимо исходить из того, что задачи выступают подчиненной категорией и конкретизируют цели. Задачи выступают формой материализации целей, определенной ступенью их достижения, хотя в своей основе задачи также отражают модели будущего. Как правило, система и иерархия государственных задач обусловлена обособлением различных сфер жизнедеятельности общества. Понятия «функции» и «задачи» нераздельны. Иногда даже словесное наименование ряда задач и функций совпадает или почти совпадает. Задачи государства формулируются двумя способами. Во-первых, задачу можно сформулировать как необходимость достижения определенного результата и, во-вторых, как необходимость определенного вида деятельности. Во втором случае задачи государства настолько переплетены с функциями, что подчас их трудно отличить друг от друга (Н.В. Черноголовкин).

Термин «функция» (от лат. functio – исполнение, осуществление), впервые введенный в научный оборот представителями физико-математических наук Г.В. Лейбницем, И. Бернулли, использовался для выражения зависимости одной переменной величины от другой.

В биологии и некоторых социальных науках термин «функция» используется для обозначения роли, которую выполняют различные объекты, явления и процессы по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются. К примеру, функцией сердца является обеспечение непрерывности кровообращения, снабжение организма кислородом и тем самым поддержание его целостности и жизнеспособности[134].

Юридическая наука, заимствовав этот термин, наполнила его особым политико-правовым смыслом и содержанием и сегодня эта проблема едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия не был взят, непременно обнаруживается связь – большая или меньшая – с вопросом о функциях государства.

Оживленный интерес к проблеме функций государства появился после отчетного доклада И.В. Сталина на XVIII съезде ВКП(б), в котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах[135]. Главные исторические задачи, стоящие на конкретном этапе развития социалистического государства в дальнейшем стали неотъемлемым компонентом партийных документов.

Положения политических программных документов брались за основу для научного исследования функций социалистического государства. Таким образом, в середине прошлого века советскими учеными (Н.Г. Александров, М.И. Байтин, А.И. Денисов, Л.И. Загайнов, Л.И. Каск, Г.Н. Манов, А.П. Косицын, В.С. Петров, М.И. Пискотин, П.С. Ромашкин, Н.В. Черноголовкин) были сформулированы и научно обоснованы основные положения функциональной характеристики государства. Исследования соответствующей проблематики приобрели форму относительно самостоятельной научной теории.

По мнению большинства отечественных исследователей под функциями государства следует понимать основные направления (стороны, виды) деятельности государства, выражающие его социальное назначение и классовую сущность. Являясь наиболее популярным, такой подход на долгие годы предопределил изучение вопросов функционирования государства и сегодня имеет немало сторонников. Между тем, в рамках данного подхода по отдельным элементам имела место вариативность и дискуссия[136].

А.И. Денисов предложил понимать под функциями государства его предметно-политическую характеристику[137]. И.С. Самощенко считал целесообразным понимать под функциями государства его социальное назначение внутри и вне страны[138]. Аналогичную позицию занимает Л.И. Каск считающий, что функциями государства следует считать такие стороны содержания его деятельности, которые характеризуют его классовое и общесоциальное назначение[139].

В современной литературе относительно функций государства также наблюдается понятийное многообразие.

А.Б. Венгеров под функциями государства понимает рассматриваемые в комплексе предмет и содержание его деятельности в определенном направлении и, обеспечивающие её средства и способы[140].

Л.А. Морозова рассматривает функции государства как особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, охватывающий основные направления его деятельности по управлению обществом[141].

В.К. Бабаев и С.В. Бабаев формулируют такое определение функций государства: «Основные направления деятельности государства, а также цели, методы, формы и средства осуществления этой деятельности»[142].

В представленном многообразии точек зрения относительно понятия функций государства можно выделить основные, качественно однородные по своей методологии подходы:

1) Деятельностный (праксеологический): функции государства – это основные направления (стороны, виды) деятельности государства. Сторонники данного подхода определяют понятие функций государства при помощи категорий «деятельность», «воздействие», «управление» и иных близких по смыслу терминов, используемых при характеристике социально-активных свойств государства.

2) Предметно-политический: функции государства – предмет и содержание политики государства, а также обеспечивающие ее средства и способы (механизм). При таком подходе функции государства нередко отождествляются с основными видами и направлениями государственной политики.

3) Социально-телеологический: функции государства – это его цель и проявление социального назначения. По мнению сторонников данного подхода понятие функций государства логически вытекает из его социального назначения и целей.

4) Интегративный: функции государства – основные направления его деятельности, а также цели, методы, формы и средства ее осуществления При таком понимании функций государства в их дефиницию включаются компоненты всех трех вышеуказанных подходов.

Синтез рассмотренных точек зрения позволяет сформулировать следующее определение функций государства. Функции государства – это имманентные виды комплексной деятельности государства, обусловленные его социальным назначением, сущностью и целями.

Среди основных признаков функций государства также можно выделить следующие:

1. В функциях государства проявляется сущность и социальное назначение государства.Социальная природа государства, прежде всего, обнаруживается в его функциях, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует (Л.И. Спиридонов).

Функции государства служат выражением и конкретизацией его сущности и социального назначения, которые в свою очередь обусловливают содержание деятельности государства, сообщают ей общую направленность и упорядоченность. Сущностные изменения государства неизбежно отражаются на системе и содержании его функций, поскольку функции наиболее чутки к сущностным изменениям. Данная закономерность вполне применима к российскому государству на современном этапе, система и содержание функций которого претерпели значительные изменения.

2. Системность функций государства.Функции государства имеют комплексный характер. Содержание каждой из них складывается из множества качественно однородных аспектов деятельности государства[143].

Системность, предполагающая взаимосвязанность и единство целевой направленности, выступает неотъемлемым признаком функциональной характеристики государства (Л.А. Морозова). Особую актуальность вопросы системности функций государства приобретают в современных условиях, характеризующихся возрастанием и противоречивостью, усложнением социальных связей, изменением социально-регулятивной роли государства. Системность функций проявляется в двух «ипостасях». Внутри государства и общества - при обеспечении целостности и функциональности основных подсистем (экономика, духовность и культура, наука, экология, право и др.), на глобальном уровне – в процессах международной интеграции и обеспечения международной безопасности. Особым выражением системности функций государства выступает их внутренняя организация, то есть структура.

В зависимости от важнейших сфер, объектов, целей и задач функции государства в своей структуре различные подфункции, отличающихся в свою очередь, качественной однородностью образующих их решений, действий, операций, технологий. Реализация подфункций может сопровождаться их полным или частичным переплетением, сложными обоюдными переходами из одного состояния в другое. Каждая из них представляет определенный вид и форму деятельности, наполнена особым содержанием.

Будучи тесно связанными, обладая интегративными свойствами и динамизмом, подфункции обеспечивают целостность и непрерывное развитие каждой функции государства. Существенной особенностью структуры функций государства выступает наличие субординационных (иерархичных, вертикальных), координационных (горизонтальных) и реординационных (обратных) связей между ее компонентами (Г.В. Атаманчук, Б.П. Курашвили).

3. Функции государства, нормативно регламентированы. По мере развития государственно-правовых институтов в соотношении государства и права устанавливалось относительное равенство, происходило возрастание роли права в осуществлении государственной власти. Любое направление деятельности государства по достижению тех или иных целей и задач должно закрепляться на законодательном уровне, при этом нередко нормативно определяются и сами цели и задачи. В нормативной регламентации государство находит наиболее рациональную и эффективную форму осуществления своих функций. В правовой регламентации функций государства проявляется диалектика права и государства, их единство и отличие, взаимодействие и противоречие, взаимообусловленность и относительная самостоятельность. Нормативная (законодательная) основа осуществления функций государства определяет:

- предметно-объектную обусловленность функций государства, указывающую на сферу и объекты общества, на которые направлено государственно-правовое воздействие (экономика, культура, налоги, наука и образование, экология и др.);

- систему и компетенцию субъектов (органов государственной власти, органы местного самоуправления некоторые общественные организации), выполняющих основную нагрузку по реализации конкретной функции государства;

- принципы, методы, формы и ресурсы (средства) реализации функций государства.

4. Функции государства организационно обеспечены.Будучи зависимыми от сущности государства, функции в то же время первичны по отношению к его структуре. Именно функции государства являются определяющими критериями структурирования государства, его механизма (В.И. Червонюк). Являясь неотъемлемой частью деятельности государства, каждая функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом (системой органов) государственной власти. Государственный орган следует формировать для реализации той или иной функции, а не наоборот – сначала создавать орган, а потом придумывать ему занятие (А.Б. Венгеров).

В современном государстве в осуществлении каждой его функции, так или иначе, участвуют органы всех ветвей власти, весь аппарат государства. Вместе с тем, участие государственных органов в осуществлении той или иной функции не одинаково и в системе государственной власти функционируют органы, для которых осуществление конкретной функции является основным предназначением. Например, ведущую роль в осуществлении социальной функции Российского государства выполняет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в осуществлении культурно-воспитательной функции - Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерство образования и науки Российской Федерации, а реализации функции обороны Министерство обороны РФ.