Наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП

Обзор проблем реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП в РФ и анализ путей их решения.

Целью настоящей статьи является проведение краткого обзора существующих проблем применения механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в целях осуществления тех или иных инвестиций на территории РФ и рассмотрение возможных путей решения таких проблем.

Как уже неоднократно было отмечено, ГЧП все активнее проникает в российскую экономику, теоретические принципы ГЧП постепенно находят свое отражение в деловых и научных периодических изданиях, заложены в федеральной «Стратегии 2020» (и скорее всего еще больше будут закреплены в обновленном документе) и ряде других государственных документов (в том числе региональных), регламентирующих направление социально-экономического развития нашей страны на среднесрочную перспективу. Нельзя также отрицать и то, что в последние годы государством осуществлен ряд важных шагов по воплощению в жизнь обозначенных планов по развитию ГЧП (создание Банка Развития и Российской венчурной компании[i], усиление роли Государственных корпораций[ii] и ряда Институтов развития в части внедрения принципов ГЧП, наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП, пр.).

В то же время необходимо признать, что для полноценного развития и настоящего эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации инвестиционных проектов в России еще предстоит преодолеть массу проблем, наиболее важные из которых следующие (рассмотрим укрупненные категории):

Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП в РФ;

Отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом в России;

Отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствованию механизма ГЧП;

наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.

Рассмотрим их по порядку:

1) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП в РФ прежде всего на региональном уровне и общая неадаптированность действующего законодательства к принципам ГЧП являются одними из наиболее важных сдерживающих факторов для развития ГЧП. В настоящее время федеральное законодательство в той или иной степени регламентирует только одну из форм ГЧП — концессионные соглашения, в меньшей степени – ОЭЗ (особые экономические зоны). Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось несколько дальше: в ряде субъектов РФ приняты законы о ГЧП (например, в Санкт-Петербурге, Республике Дагестан, Томской, Пензенской, Мурманской и других областях, т.д.), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и формы его осуществления, хотя к единому определению понятия ГЧП в настоящее время экономисты и законодатели не пришли (см. Приложение 1), более того, среди экономистов до сих пор нет единого понимания того, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.

Что же касается неконцессионных форм ГЧП, то главным препятствием в их фактической реализации выступают существующие особенности законодательства о государственных закупках. Так, известный Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005г. (к которому в целом уже сравнительно давно имеются определенные претензии со стороны представителей самых разных областей экономики: бизнеса, представителей властных структур, пр.) имеет ряд ограничений для любых неконцессионных ГЧП проектов: запрещены прямые переговоры с подрядчиками на стадии проведения конкурса и заключения контракта, требования к участникам на размещение государственного заказа не во всем соответствуют таковым для участников конкурсов в рамках ГЧП, наличие фактического требования о фиксированной цене в государственном контракте, отсутствие четко регламентированных сроков (ограничений по срокам) государственных контрактов и пр. (подробно проблемы применимости указанного документа рассматривали сотрудники юридической компании Vegas Lex). Другим ярким примером законодательного ограничения в реализации неконцессионных ГЧП проектов является закрытый перечень видов расходов публичных образований, устанавливаемый бюджетным кодексом РФ, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без непосредственного участия государства в их уставных капиталах.

Кроме того, как отмечается многими специалистами, в большинстве субъектов РФ до сих пор не созданы необходимые нормативно-правовые условия для развития ГЧП, и даже в тех регионах, где уже приняты законы о ГЧП, они зачастую носят декларативный характер и предусматривают весьма ограниченный набор механизмов сотрудничества государства и бизнеса. Так, например, в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на 2006–2010 гг. и на период до 2015 г. (одобрена постановлением правительства Республики Коми от 27.03.2006 г. № 45) среди главных механизмов реализации Стратегии было заявлено применение форм ГЧП. Однако фактически законодательство данного региона в сфере ГЧП пока не разработано, что, соответствующим образом тормозит разработку и реализацию проектов ГЧП. Для решения этой проблемы в настоящее время Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы создан модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который планируется использовать в регионах в качестве модельного шаблона регионального закона о ГЧП. Данный шаг, бесспорно, является правильным, так как развитие регионального законодательства является необходимым этапом внедрения практики ГЧП в России и теоретически должно обеспечить повышение качества управления ГЧП проектами особенно в сравнении с существующей региональной нормативной базой.

В то же время нужно понимать, что распространение модельного закона может, и скорее всего, столкнется с определенными трудностями. Во-первых, можно с уверенностью предположить, что во многих субъектах РФ данный закон будет принят без требуемой адаптации и доработки в соответствии со специфическими социально-экономическими (в т.ч. налоговыми) условиями конкретного региона, что может затруднить фактическое развитие ГЧП по причине несоответствия этого закона региональной стратегии социально-экономического развития и соответствующему распределению бюджетных расходов. Нельзя исключать также и возможность возникновения ситуации, когда законодательные органы власти двух соседних регионов осуществят настолько адаптированные для собственных нужд доработки подобного модельного закона, что реализация уже каких-то совместных межрегиональных проектов, основанных на принципах ГЧП, будет значительно осложнена (или даже невозможна) вследствие принципиальных различий в ключевых законодательных положениях вплоть до разного теоретического аппарата ГЧП в разных субъектах (эту проблему описывал Михеев О.Л., [1]), что в очередной раз говорит о необходимости разработки федерального закона о ГЧП, который централизованно регламентировал бы основы работы с ГЧП. Кроме того, целесообразным представлялось более практически применить уже накопленный опыт и использовать, например, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (в редакции от 06.12.2010г.). Особенно учитывая тот факт, что в рамках данного Закона субъекта РФ на практике реализуются принципы ГЧП, и который уже использовался в качестве некого типового документа для разработки законодательных актов о ГЧП в некоторых иных субъектах РФ, а, следовательно именно он мог бы быть принят за основу типового документа о ГЧП (возможно даже не столько в роли модельного закона, сколько в роли консолидирующего документа) и обеспечить закрепление ключевых принципов ГЧП для применения на практике по стране. Однако здесь в очередной раз возникает вопрос о том, кто теоретически захочет и кто реально сможет успешно исполнять подобные обязанности и обеспечить всецелое осуществление соответствующих контрольных функций (в т.ч. связанных с распределением ответственности сторон)? Дело в том, что на сегодняшний день в стране отсутствует единый регулирующий орган по реализации и продвижению ГЧП в России. Косвенно сейчас схожие функции в формате общественной организации пытается выполнять Центр ГЧП Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - ВЭБ), но считать подобное участие ВЭБа централизованным и координирующим для различных субъектов федерации на данный момент пока не принято, и, пожалуй, отчасти некорректно, хотя именно такой мощный институт развития, как ВЭБ, пожалуй, и мог бы целенаправленно выступать в этой роли[iii], благо, можно предположить, что ресурсная база у ВЭБа для этого достаточная, особенно, учитывая давний опыт сотрудничества с Европейским банком реконструкции и развития, Государственным банком развития Китая и другими международными организациями.

Помимо ликвидации существующих законодательных пробелов в регулировании ГЧП нужна разработка единой концепции развития ГЧП, а также программы с конкретными мероприятиями по внедрению ГЧП в общероссийскую практику. Вот почему, важна работа по созданию единого федерального законодательства для развития ГЧП, например закона «О государственно-частном партнерстве». А на данный момент как минимум, необходимо обеспечить методологическое и консультационное сопровождение работы субъектов Федерации с уже разработанным модельным законом. Необходимо также в рамках подготовки указанных документов рассмотреть вопрос о четкой регламентации системы распределения ответственности за реализацию ГЧП проектов (на федеральном и региональном уровнях), максимально использовать мировой опыт практики ГЧП (особенно в части создания условий прозрачности, ясности и привлекательности участия частных партнеров), четко закрепить положение о том, что ГЧП нельзя рассматривать лишь как форму привлечения дополнительных финансовых ресурсов в капиталоемкие инвестиционные проекты, а нужно учитывать реальные интересы сторон - участников соответствующих инвестиционных проектов, в том числе при выполнении общественно важных функций.