Форма правления государства

Форма правления раскрывает три главные характеристики государства: организацию высших органов государства, их структуру, порядок образования, сте-

пень участия населения в их формировании; взаимоотношения высших органов власти друг с другом и с населением; компетенцию этих органов.

Форма правления показывает, кто правит в государстве, кто осуществляет верховную власть. Различают две основные формы правления: монархическую и республиканскую.

«Монархия» в переводе с греческого языка означает «единовластие», «единодержа-вие».Наиболее типичные черты монархической формы правления состоят в следующем:

1) наличие единоличного правителя;

2) династическое наследование власти;

3) пожизненность правления: законы монархий не предусматривают никаких основа-ний для отстранения монарха от власти;

4) концентрация в руках монарха всей полноты власти;

5) отсутствие какой-либо ответственности монарха за то, как он управляет страной. Он несет ответственность только перед Богом и Историей.

Перечисленные признаки характеризуют, как правило, неограниченную (абсолютную) монархию, которая была присуща рабовладельческому и феодальному обществам. Помимо неограниченной существуют ограниченные монархии. Первоначальной формой ограни-ченной монархии была дуалистическая. Эта форма характеризуется тем, что наряду с юри-

дической и фактической независимостью монарха существуют представительные органы с законодательными и контрольными функциями. Исполнительная власть принадлежит

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

монарху, который осуществляет ее непосредственно или через правительство. Монарх хотя и не законодательствует, однако наделен правом абсолютного вето, т. е. вправе утверждать или не утверждать принятые представительными органами законы. Таким образом, дуализм состоит в том, что монарх не может принять политическое решение без согласия парламента, а парламент без согласия монарха. Некоторые ученые относят к дуалистическим сословно-представительные феодальные монархии, существовавшие в Западной Европе в Средние века. В настоящее время классических дуалистических монархий не существует, хотя ино-гда к ним относят Бутан, Иорданию, Кувейт и Марокко.

Другая разновидность ограниченной монархии – парламентарная, или конституци-онная, где власть монарха законодательно ограничена во всех сферах деятельности. Этот институт сохраняется главным образом благодаря историческим традициям и выполняет в современном обществе интегративную и стабилизирующую роль. Показателен в данном отношении пример Испании, где после -40-летнего срока диктатуры Франко в 1975 г. народ Испании высказался за восстановление монархии.

Для парламентарной монархии характерны следующие черты:

1) власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти;

2) правление основано на принципах разделения властей и парламентаризма;

3) исполнительная власть реализуется правительством, которое ответственно перед парламентом;

4) правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах в парламент, главой правительства становится лидер этой партии;

5) законы принимаются парламентом, их подписывает монарх, но это чисто формаль-ный акт, так как правом вето он не обладает.

В некоторых странах за монархом могут сохраняться определенные полномочия, например право назначения главы правительства, министров, но только по предложению парламента. Монарх не вправе отклонить кандидатуру министра, если она прошла одоб-рение в парламенте. Монарх может принимать указы, но они обычно подготавливаются в правительстве и подписываются главой правительства или соответствующим министром (так называемая контрасигнация). Без такой подписи указы монарха не имеют юридической силы. Правительство или министр, подписавшие указ монарха, берут на себя ответствен-ность за исполнение указа. Монарх может отправить правительство в отставку, если оно потеряло доверие парламента. В свою очередь, правительство может предложить монарху в определенных законом случаях распустить парламент и назначить новые выборы.

Но не во всех государствах, где установлена форма правления в виде парламентар-ной монархии, доминирует парламент. Например, в странах, где существует двухпартий-ная система (Великобритания, Канада, Австралия) или многопартийная система с одной доминирующей партией (Япония), парламентская модель отношений между парламентом и правительством практически превращается в свою противоположность. Юридически пар-ламент осуществляет контроль за правительством. Но на самом деле правительство, состоя-щее из лидеров партий, обладающих в парламенте большинством, через партийные фракции контролирует парламент. Эта система получила название системы кабинета, или министе-

риализма.

Парламентарная монархия в наши дни существует в Великобритании, Бельгии, Испа-нии, Норвегии, Швеции, Нидерландах и др.

Для республиканской формы правления характерны следующие черты:

1) верховная власть осуществляется выборными органами;

2) источником власти является народ, который реализует эту власть посредством про-водимых через определенные промежутки времени выборов высших и местных представи-тельных органов власти, а также органов местного самоуправления;

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

3) срочность полномочий высших представительных органов власти (парламент, пре-зидент);

4) использование институтов демократии в разнообразных формах;

5) юридическая и политическая ответственность главы государства и других долж-ностных лиц.

В настоящее время республиканская форма правления – самая распространенная в мире. Различают две основные разновидности республиканской формы правления – прези-

дентскую и парламентарную республики. Президентская республика имеет особенности:

1) соединение в руках президента полномочий главы государства и главы правитель-

ства;

2) выборы президента на основе всеобщих выборов, тем самым он получает свой ман-дат непосредственно от народа;

3) президент обладает значительными полномочиями, он самостоятельно формирует правительство, которое несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом.

К президентским республикам относятся США, Аргентина, Мексика, Бразилия и др. Главная особенность парламентарной республики состоит в том, что правительство

формируется парламентом из числа депутатов партии, имеющей большинство в парламенте. Правительство несет ответственность перед парламентом, а не перед президентом. К другим особенностям этой разновидности республики относятся:

1) верховная власть принадлежит парламенту;

2) президент избирается не всенародно, а парламентом или специальной коллегией, образуемой парламентом;

3) правительство формируется только парламентским путем, при этом главой прави-тельства является не президент, а лидер правящей партии или партийной коалиции;

4) объявление парламентом вотума недоверия правительству означает, что правитель-ство не пользуется поддержкой парламентского большинства и должно уйти в отставку.

Парламентарная республика характеризуется сильной законодательной властью и под-чиненностью ей исполнительной власти. Как правило, в парламентарной республике пре-зидент не обладает правом вето на законы, правом проведения референдума, введения чрезвычайного положения. В настоящее время парламентарными республиками являются Финляндия, Германия, Италия, Турция, Венгрия, Индия и др.

Президентская и парламентарная республики имеют как свои достоинства, так и недо-статки.

К числу достоинств президентской республики обычно относят ее стабильность и большую эффективность, так как президент, обладая широкими полномочиями, во многом определяет политику государства, а управленческое воздействие более целенаправленно, поскольку исходит из центра.

Основной же недостаток президентской республики – чрезмерная концентрация вла-сти в руках одного лица – президента. Отсюда возможность злоупотребления ею, что нередко приводит к культу личности и трансформации президентской республики в супер-президентскую, когда представительные органы практически утрачивают свое значение.

Парламентарная республика считается более демократической, так как правительство формируется коллегиальным органом – парламентом, а не одним лицом, как в президент-ской республике. Поэтому здесь отсутствуют объективные предпосылки для сосредоточения власти в одних руках. Основной недостаток парламентарной республики состоит в том, что при многопартийной системе возможны частые правительственные кризисы. Примером может служить Италия, где вплоть до 90-х годов правительство менялось почти ежегодно.

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

Во многих государствах используется форма правления в виде смешанной респуб-лики с элементами президентской и парламентарной республик. Например, наряду с силь-ным президентом, который одновременно является главой правительства, в формировании правительства участвует и парламент, например утверждает кандидатуры министров, пред-ставленные президентом. При этом правительство несет ответственность не только перед президентом, но и парламентом. Другой вариант смешанной республики – повышенная самостоятельность правительства, повышенная роль главы правительства.

Смешанные республики устанавливаются главным образом в странах, недавно сверг-ших тоталитарные режимы (Польша, Португалия, Болгария и др.).

Вместе с тем некоторые республики превращаются в «монархические». Это те, в кото-рых президент занимает свой пост пожизненно, например КНДР.

В условиях военных режимов возникают президентско-милитаристские респуб-лики. Чаще всего это временная форма, но в Алжире и Нигерии она просуществовала более десяти лет. Здесь устанавливается военное правление: верховная власть опирается на армию.

Поиски наилучшей формы правления в государстве велись с давних времен. Однако идеальная модель, пригодная абсолютно для всех государств, вряд ли существует. Русский философ и юрист И.А. Ильин (1883–1954) писал по этому поводу: «Каждый народ и каж-дая страна есть живая индивидуальность со своими особыми данными, со своей неповто-римой историей, душой и природой. Каждому народу причитается поэтому своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующая ему и только ему. Нет одинаковых народов, и не должно быть одинаковых форм и конституций. Слепое заим-ствование и подражание нелепо, опасно и может быть гибельным». Что касается современ-ной России, то по форме правления она представляет собой президентскую республику с сильной исполнительной властью. Это подтверждается,во-первых,увеличением срокапрезидентских полномочий с четырех до шести лет; во-вторых, главы регионов ныне не избираются непосредственно населением путем прямых выборов, а назначаются парламен-тами субъектов Федерации по представлению Президента РФ; в-третьих, он же назначает всех руководителей в системе МВД РФ, а также в системе регионов.

Наличие сильной исполнительной власти подтверждается полномочиями главы Пра-вительства РФ, который:

1) руководит Правительством РФ и организует его работу;

2) обеспечивает функционирование системы федеральных органов исполнительной

власти;

3) обеспечивает единство системы исполнительной власти в масштабе страны.

В настоящее время идет переосмысление понимания формы правления, поскольку появляются модели организации высших органов государственной власти, которые нельзя отнести ни к одной из описанных выше моделей. В современном мире появляются выбор-ные монархи (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия) и вместе с тем пожизненные президенты.

5.2

Политико-территориальная организация (государственное устройство)

В юридической литературе термином «государственное устройство» обозначается политико-территориальная организация государства, в том числе характер взаимоотно-шений между центральными и местными властями. Иногда пишут, что государственное устройство – это организация территории государства, соотношение государства как целого с его составными элементами (частями).

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

История свидетельствует, что разные государства всегда отличались друг от друга внутренним строением, способом территориального деления, а также степенью централи-зации государственной власти.

Существует две разновидности государственного устройства: простая (унитарное государство) и сложная (федеративное государство).

Унитарное государство представляет собой единое,слитное государство,не имеющее

в своем составе государственных образований. Ему присущи следующие черты:

1) единый центр государственной власти, т. е. единая, общая для всей страны система высших и центральных органов власти (парламент, правительство, верховный суд);

2) одна система законодательства;

3) единое гражданство;

4) единая судебная система;

5) одноканальная система налогов, т. е. все налоги собираются по стране и аккумули-руются в центре;

6) административно-территориальные единицы не обладают политической самостоя-тельностью, но наделяются достаточно широкой компетенцией в экономической, социаль-ной, культурной сферах. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый правовой статус (одноименные), занимают равное положение по отношению к государству в целом (так называемые симметричные унитарные государства). Если же на территории унитарного государства имеются регионы, обладающие национальными, куль-турными, историческими особенностями, то создается политическая или административная автономия (асимметричные унитарные государства). Права у таких автономий несколько шире, чем у обычных административно-территориальных единиц, но границы этой само-стоятельности устанавливаются высшими органами власти страны.

В последнее время в унитарных государствах появилась новая форма – регионализм,

когда автономные образования обладают полномочиями самоуправления, в том числе пра-вом принимать свое законодательство. Например, в Испании, помимо областей, выделен-ных по национальному признаку (Страна Басков и Каталония), существует территориальная автономия, т. е. области, которым была предоставлена автономия, наделены правом издавать собственные законодательные акты. Аналогичное положение занимают некоторые области в Италии. Согласно Конституции Италии субъекты областной автономии вправе принимать законы по вопросам градостроительства, сельского хозяйства и жилищного хозяйства, а всего по 18 позициям. Однако эти самостоятельные части не обладают государственным суверенитетом. Считается, что регионалистское государство – своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративным государствами.

Унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными.

В первых, как правило, отсутствует местное самоуправление, а во главе местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются значительной самостоятель-ностью.

Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресур-сов в руках центра и может способствовать более быстрому росту страны, ее развитию. В то же время она удобна для бюрократических структур и ее предпочитают авторитарные режимы.

Федерация –сложное государственное устройство,для которого характерно наличиев составе государства других государственных образований. В строго научном смысле феде-рацией является союз государств, основанный на договоре или конституции. Государствен-ные образования, входящие в федерацию, носят название субъектов. По числу субъектов федеративные государства отличаются друг от друга, например, в США – 50 субъектов (шта-

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

тов), в Швейцарии – 23 кантона, в России – 83 субъекта, в Индии – 25 штатов и т. д. Всего в мире более 20 федеративных государств, есть многонациональные – Россия и малонацио-нальные – Германия, Австрия и др. К федеративным относятся также Малайзия, Нигерия, Танзания, Канада, Мексика, Аргентина, Австралия и др.

Федерации характеризуются следующими чертами:

1) определенная политическая и юридическая самостоятельность субъектов, напри-мер, субъекты могут иметь свои конституции (США, Мексика, Германия);

2) двухуровневая система органов государственной власти: наряду с федеральными органами имеются органы власти субъектов федерации;

3) две системы законодательства – общефедеральная и субъектов;

4) в двухпалатном парламенте одна из палат представляет интересы субъектов;

5) наличие двойного гражданства (не во всех федерациях: в Австрии, Австралии, Канаде его нет);

6) двухканальная система налогов;

7) разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов. Данный вопрос осо-бенно важен для федеративного государства. Существует четыре способа размежевания компетенции:

1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а остальные вопросы относятся к ведению субъектов;

2) определяется исключительная компетенция субъектов, а остальные вопросы отне-сены к ведению федерации (в настоящее время этот способ не применяется);

3) устанавливаются две компетенции – федеративная и субъектов, а неперечисленные вопросы относятся к ведению либо федерации, либо субъектов;

4) указываются три сферы компетенции: кроме исключительной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера конкурирующих интересов (сов-

местного ведения).

Оценка способов размежевания компетенции связана с конкретными условиями той или иной страны. При повышении самостоятельности субъектов предпочтительнее первый способ. Второй способ направлен на повышение централизации федерации. При третьем способе, если преследуется цель усилить федерацию, остаточные полномочия передаются федеральным органам, если субъектам удается отстоять свою самостоятельность, то оста-точные полномочия передаются субъектам. Четвертый способ используется по-разному, но его недостаток состоит в множестве юридических сложностей по определению, а главное – реализации предметов ведения совместной сферы.

В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается пере-чень двух сфер – федеральной и конкурирующей, а остальные вопросы отнесены к исклю-чительной компетенции субъектов. Этот способ использован в Конституции РФ 1993 г.

В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противо-речиво: идет как усиление центральной власти, так и ее ослабление. Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладает тенденция к интеграции федерального центра и субъектов при определенных гарантиях прав субъектов. В то же время наблюда-ются серьезные всплески сепаратизма, которые имеют место в государствах разного уровня развития – Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России.

Важно отметить, что входящие в федерацию субъекты не обладают суверенитетом,

т. е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международных отно-шениях, лишены права выходить из федерации (права сецессии). В настоящее время ни одно государство мира не закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Попытки сецес-сии заканчивались по-разному. Так, в войне 1861–1865 гг. в США силой оружия были воз-вращены 11 южных штатов, заявивших о создании своей конфедерации. А Верховный суд

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

США установил, что союз США нерасторжим. В Мексике два штата в 1938 г. пытались осу-ществить право сецессии, но безрезультатно. Вооруженным путем было пресечено стрем-ление нескольких штатов выйти из состава Нигерии в 60-х годах XX в. Но были и успеш-ные сецессии. Например, в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур и образовал город-государство, которое успешно развивается.

Вооруженным путем было реализовано право сецессии штатом Бангладеш, который вышел из состава Пакистана и образовал самостоятельное государство в 1973 г. Считается, что право сецессии осуществили в 1991 г. Прибалтийские республики.

Теоретически закрепление в конституциях права сецессии является демократиче-ским,особенно если речь идет о праве наций на самоопределение в федерациях,постро-енных по национальному или национально-территориальному признакам. Но это право не может быть абсолютным и безграничным, поскольку надо уважать права других субъектов, интересы государства как целостного образования, в том числе экономические, культурные и иные связи, сложившиеся в обществе.

Отсутствие у субъектов федерации полного верховенства на своей территории осно-вано на том, что федеральное законодательство распространяет свою силу на всю террито-рию государства. Более того, в конституциях США, России, Канады, Мексики и др. закреп-лен приоритет федеральных законов в случаях противоречия между федеральными актами и законодательством субъектов федерации.

Субъекты лишены права самостоятельно выступать на мировой политической арене. Этого права не признает за ними и международное право. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтвержден решениями верховных судов этих государств. В кон-ституциях названных государств ничего не говорится о суверенитете субъектов федерации.

На развитие федеративных отношений большое влияние оказывает ряд чрезвычайных средств политического и правового характера, которыми обладает федеральный центр. Так, он вправе вводить войска на территорию субъекта для защиты от внутренних беспорядков, устанавливать чрезвычайное положение, когда возможна приостановка полномочий власти на местах, в том числе право отрешать от должности глав субъектов и распускать их парла-менты.

Россия по государственному устройству – централизованная федерация. Это обу-словлено следующими конституционными установлениями:

1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4);

2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8);

3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5);

4) единство системы исполнительной власти в пределах федерального ведения и пол-номочий Центра по предметам совместного ведения с субъектами Федерации (ч. 2 ст. 77).

Централизация проявляется также в полномочиях федерального Центра вмешиваться

в чрезвычайных ситуациях в дела субъектов, а также в учреждении федеральных округов и назначении Президентом РФ полномочных представителей в этих округах.

Как известно, федерация многолика. Существуют две концепции теоретического обос-нования федерализма как формы организации управления страной: дуалистический и кооперативный федерализм.Концепция дуалистического федерализма базируется на прин-

ципе жесткого разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Каж-дый из них имеет строго фиксированную компетенцию и не вмешивается в дела другого, т. е. самостоятельно реализует свой статус. Кооперативный федерализм основан на принципе взаимного дополнения и взаимовыгодного сотрудничества федерации и субъектов, солидар-ной ответственности в сфере совместного ведения. Кооперативный федерализм более пред-почтителен в современных условиях, так как позволяет снимать политические конфликты.

Кроме того, различают национальную и территориальную федерации.

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

Федерации, основанные на национальном признаке, считаются непрочными. Об этом свидетельствует опыт СССР, Чехословакии, Югославии. Преувеличение роли националь-ного фактора в построении федерации способно не сплотить, а, напротив, разделить населе-ние, подорвать государственную общность. Не случайно в африканской Нигерии при созда-нии федерации штаты были образованы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам и чтобы ни в одном из них не доминировало ни одно племя.

Территориальный подход способствует укреплению государственности, стимулирует процессы интеграции. Это доказано, в частности, на опыте США, где были отвергнуты идеи создания негритянской автономии на юге США (так называемый Черный пояс). Территори-альный фактор позволяет учесть многие условия, в том числе экономические, исторические, географические и др. В некоторых случаях территориальный подход должен быть дополнен национально-культурной автономией,т.е.правом национальных меньшинств на пользо-вание родным языком, обучение на этом языке, развитие своих национальных обычаев, тра-диций, культурных учреждений и т. д.

Различают также симметричные и асимметричные федерации. Симметричной явля-ется федерация, где все субъекты имеют одинаковое правовое положение, пользуются оди-наковыми полномочиями. В асимметричной федерации субъекты имеют разный правовой статус.

В юридической литературе указаны три разновидности асимметрии (проф. В.Е. Чир-

кин).

К первому виду асимметрии относятся федерации, где наряду с субъектами в их состав входят и другие территориальные образования, например федеральные территории (до 1949 г. такой территорией была Аляска в США, теперь это самостоятельный штат), кото-рые могут иметь или не иметь законодательный орган, но управление этой территорией осуществляется специально назначенным из центра чиновником. Помимо того, в состав федерации входят федеральные владения (прибрежные острова у Аргентины, Австралии, Венесуэлы, которые также управляются из центра); федеральный столичный округ (столица с прилегающими окрестностями), ассоциированные, т. е. свободно присоединившиеся, госу-дарства (например, в США Пуэрто-Рико, Республика Палау).

Второй вид асимметричной федерации представляет собой государство,где субъектыюридически равноправны, но различаются по своему фактическому положению. Примером может служить Россия, где имеется шесть видов субъектов, которые по Конституции РФ равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и во взаимоотношениях с феде-ральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), но фактическое их положение раз-личается, например республик и автономных округов.

Третья разновидность–так называемая скрытая асимметрия,где однопорядковыесубъекты (штаты, земли) не во всем равны, например, имеют разное число представителей в верхней палате парламента, так как обладают разным числом жителей, размерами терри-тории и др. (Германия, Австрия, Швейцария).

Считается, что абсолютно симметричных федераций не существует, все они имеют элементы асимметрии.

Иногда к формам государственного устройства относят конфедерацию. Но строго говоря, это межгосударственное объединение суверенных государств, и нового государства они не образуют. Поэтому конфедерация будет рассмотрена среди форм межгосударствен-ных объединений.

Л. А. Морозова. «Теория государства и права»

5.3