Разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Дж. Картера

Zero-Based Budgeting (ZBB) система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г. в период президентства Б. Клинтона

GPRA определял несколько целей, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей:

- первая – укрепление доверия народа к федеральному правительству;

- вторая – совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;

- третья - повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

- четвертая - помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат;

- пятая - повышение качества законодательных решений;

- шестая - совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по сей день. В систему планов и отчетов входят следующие документы:

- Стратегический план (на 5 лет);

- План работы на год (Annual Performance Plan);

- Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Стратегический план (см. рисунок 2)

Согласно требованиям GPRA, каждое министерство обязано разработать стратегический план, как минимум, на пять лет. Этот план должен включать в себя:

- формулировку главной цели (mission), ради которой министерство существует и работает,

- главные социально значимые цели на долгосрочный период (оutcome-related goals),

- описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанные социально значимые цели.

Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.

В процессе составления стратегических планов министерства должны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающих интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.

Стратегический план корректируется каждые три года.

Рисунок 2

План работы на год (см. рисунок 3)

В этот план входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства.

Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.

Когда министерство считает невозможным выделить несколько целей для своей программы, оно может выбрать одну, делая упор на качество. Кроме того, при планировании министерства получили право группировать виды программной деятельности по своему усмотрению.

На базе годовых планов министерств Административно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год, который ежегодно передается в конгресс вместе с проектом бюджета.

Рисунок 3

Ежегодный отчет о результатах деятельности (см. рисунок 4)

В соответствии с требованиями GPRA, каждое министерство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год. В отчете должно содержаться сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированным (program performance). Если фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, министерства должны объяснить причины и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов, в принятии новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и др. Если результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, министерства в своих отчетах должны объяснить, почему, и предложить новые формулировки. Наконец, в этот документ должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год.

Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. На практике это означает отказ от некоторых традиционных административных процедур и требований. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими использована управленческая свобода.

Рисунок 4

Как пример применения федерального закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (GPRA) можно рассмотреть отчет города Сан-Диего, Штат Калифорния, в котором приведена оценка эффективности и результативности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств. В структуре отчета рассмотрены следующие услуги:

- городская прокуратура;

- охрана окружающей среды;

- пожарная служба;

- коммунальные услуги;

- библиотеки;

- сточные воды;

- парки и рекреации;

- полиция;

- транспорт;

- водоснабжение.

В первую очередь, по каждой из рассматриваемых услуг в документе установлена жесткая цель (например, по направлению «Транспорт» - «Обеспечение здоровья и безопасности жителей города путем поддержания эффективной транспортной инфраструктуры города»). Далее проводится оценка эффективности и результативности предоставления услуг по ряду показателей. Например, по отрасли «Транспорт» разработан следующий ряд показателей:

- количество миль, заасфальтированных в отчетном периоде (обновление дорожного покрытия);

- доля запросов на ремонт выбоин, удовлетворенных в течение 2-х дней;

- количество выданных штрафных квитанций за неправильную парковку;

- количество платежей, осуществленных по парковочным штрафным квитанциям;

- количество зарегистрированных ДТП;

- количество заявок на улучшение состояния дорожного освещения, разметки и т.д., удовлетворенных в течение 90 дней; и т.д.

Каждый показатель представлен за предыдущий год, текущий год и будущий финансовый год (план), что позволяет проводить сравнительный анализ и видеть произошедшие улучшения или возникшие сложности.

Кроме того, при рассмотрении каждой бюджетной слуги осуществляется проведение опросов населения с целью выявления мнения горожан о качестве предоставления услуг.