Поняття бюджету. Бюджетна система України

§ 1. Бюджет, його доходи та видатки. Загальний і спеціальний фонди бюджету

Центральною ланкою фінансової системи держави виступає бюджетна система, що складається з державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування дер­жави та територіальних громад складно переоцінити. Саме за рахунок бюджетних надходжень формують відповідні грошові фонди, що фінансово забезпечують виконання державних зав­дань і функцій, функціонування органів державної влади.

Аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їхніх досліджень: економічний і правовий. Як економічна категорія бюджет є централізованим грошовим фондом, який акумулюєть­ся на рівні певного утворення (держави або територіальної гро­мади) та яким розпоряджається відповідний орган державної її лади. Визначення бюджету як сукупності економічних відно­син зовсім не означає його сталості. Певні коригування обов'яз­ково мають місце в бюджетних відносинах як на стадії розроб­ки проекту бюджету (річні зміни доходної або видаткової час­тини бюджету), так і на стадії виконання (наприклад, під час секвестрації — пропорційного скорочення видатків при вико­нанні бюджету). Таким чином, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, які пов'язано з фор­муванням, розподілом, використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних і адмі­ністративно-територіальних утворень і виконання функцій відпо­відних органів влади¹.

Відповідний зміст притаманний бюджету і як правовій ка­тегорії. В цьому випадку він становить правовий акт, основ­ний фінансовий план створення, розподілу й використання цен­тралізованого грошового фонду держави або територіальної

¹ Див. докладніше: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Гор-буновой. - М.: Юристь, 1996. - С. 99—100.

Глава 7

Поняття бюджету. Бюджетна система України

громади. Слід також обов'язково розмежовувати поняття бюд­жету (переважно мають на увазі саме економічний бік цієї категорії) та закону (або акту) про бюджет (правовий бік бюджету,). Як правовій категорії бюджету притаманно кілька особливостей:

1) бюджет затверджує відповідний представницький орган
державної влади¹;

2) термін дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорів­-
нює бюджетному періоду;

3) бюджет як фінансовий план закріплює юридичні права та
обов'язки учасників бюджетних відносин.

Показово, що в XIX ст. видатний учений В. О. Лебедєв бю­джет визначав так — це розпис державних доходів і видатків на певний період часу, який розглянуто законодавчими устано­вами й затверджено верховною владою. Бюджет має бути (на відміну від кошторису) відображенням усього руху фінансово­го управління держави, тобто він має містити в суворій системі всі потреби й всі кошти для їхнього покриття. Цього досягають за рахунок розподілу всіх доходів і видатків на рубрики. На­решті, має бути загальне систематичне зведення їх у вигляді загальних підсумків. Якщо бюджет складено, розглянуто зако­нодавчими установами та затверджено верховною владою, він стає законом фінансового господарства, який має силу на ви­значений термін. З часу прийняття такого закону на всі фінан­сові органи покладають обов'язок збирати державні доходи в тих розмірах, які вказано бюджетом, а з іншого боку — на міністра фінансів покладають обов'язок надавати всім місцям та особам кошти, які визначено їм у бюджеті².

Найпростіше та схематичне уявлення про бюджет як план формування, розподілу й використання відповідних централі­зованих коштів передбачає аналіз двох складників бюджету:

¹ Виключне право затвердження Державного бюджету є повноважен­-
ням Верховної Ради, яке закріплено в Конституції України. Показово,
що навіть тоді, коли функції законотворчості було передано Кабінету
Міністрів (1992 — 1993 роки) і Декрети Кабінету Міністрів мали силу за­
конів, було прийнято один Закон України «Про державний бюджет Ук­
раїни на 1993 рік».

² Див.: Лебедєв В. А. Финансовое право: Учебник. — М.: Статут,
2000. - С. 171-172.

Дохідної та видаткової частин. Доходи бюджету класифікують за чотирма групами:

1) податкові надходження;

2) неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капіталом;

4) трансферти.

У ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодексу визначено, що податкови­ми надходженнями визнають передбачені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. Слід враховувати, що поняття «податкових надходжень» не притаманно податковому законодавству (де використовують такі поняття, як «податкова система», [«система оподаткування», «податки», «збори» тощо), його застосовують виключно в Бюджетному кодексі. Вичерпний перелік загальнодержавних і місцевих податків, зборів, обов'язкових платежів встановлено Законом України «Про систему оподаткування» (статті 14, 15), а вже справляння кожного окремого податку чи збору здійснюють відповідно до окремого Закону чи Декрету Кабінету Міністрів України. Це відносить-до загальнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»).

Дещо інша ситуація щодо місцевих податків і зборів. Ст. 15 Закону України «Про систему оподаткування» встановлено їй перелік подібних платежів, механізми яких деталізовано у відповідних статтях Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки та збори», а застосування кожного місцевого податку чи збору здійснюють на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

Всі можливі доходи та видатки бюджетів відображено та закріплено в бюджетній класифікації, яка становить єдине систематизоване угрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Значення цього документа складно переоцінити. Насам-перед він є основою для складання проектів і виконання бюджетів: на його підґрунті встановлюють розподіл доходів і видатків, фінансування бюджетів, визначають права й обов'язки

Глава 7

Поняття бюджету. Бюджетна система України

розпорядників бюджетних коштів тощо. Окрім того, бюджетну класифікацію застосовують при здійсненні фінансового конт­ролю за своєчасністю та повнотою надходження коштів у бюд­жети, а «також їх цільовим використанням; вона забезпечує за­гальнодержавне та міжнародне порівняння бюджетних показ­ників; також забезпечує адресне виділення коштів, економічний аналіз видатків, що означає зведення всіх витрат, незалежно від їх орієнтування, в єдині економічні категорії.

Затверджує бюджетну класифікацію Міністр фінансів Ук­раїни, про що в обов'язковому порядку інформують Верховну Раду України (це забезпечує досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, взаємозв'язок між функціональ­ними призначеннями й економічним характером видатків бюд­жету). Зміни до неї також затверджує Міністр фінансів.

Бюджетна класифікація має такі складові частини:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за
вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Відповідно до розділу І Бюджетної класифікації «Класифі­кація доходів бюджету» до податкових надходжень належать:

а) податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вар­
тості (прибутковий податок з громадян, податок на прибуток
підприємств);

б) податки на власність (періодичні податки на чисту вартість
майна; податок з власників транспортних засобів та інших са­-
мохідних машин і механізмів);

в) збори за спеціальне використання природних ресурсів
(збір за спеціальне використання лісових ресурсів і користу­-
вання земельними ділянками лісового фонду; збір за спеціальне
використання водних ресурсів; платежі за користування надра­
ми; збір за геологорозвідувальні роботи, які виконано за раху-­
нок державного бюджету; плата за землю; плата за викорис­-
тання інших природних ресурсів);

г) внутрішні податки на товари та послуги (податок на до­
дану вартість; акцизний збір із вироблених в України товарів;
акцизний збір із ввезених на територію України товарів; подат-

ки на окремі категорії послуг; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; плата за торговий патент);

д) податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; кошти, отримані за здійснення кон­сульських дій; інші надходження);

є) інші податки (місцеві податки та збори; плата за надання послуг з оформлення документів на право виїзду за кордон; податки, які не віднесено до інших категорій; фіксований сіль­ськогосподарський податок; єдиний податок для суб'єктів ма­лого підприємництва; збір на розвиток виноградарства, садів­ництва та хмелярства).

До неподаткових надходжень належать:

а) доходи від власності та підприємницької діяльності (над­
ходження від перевищення валових доходів над витратами
Національного банку України; надходження від грошово-речо-­
вих лотерей; надходження від розміщення в установах банків
тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, які нарахо­-
вано на акції (долі, паї) господарських товариств; рентна пла­-
та; інші надходження; надходження коштів, які отримано від
продажу акцій відкритих акціонерних товариств за ком пен-­
саційні сертифікати; надходження коштів від відшкодування
збитків сільськогосподарського та лісогосподарського вироб-­
ництв);

б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерцій-
ного та побічного продажу (плата за утримання дітей в шко-
лах-інтернатах; плата за утримання вихованців шкіл, профтех­
училищ соціальної реабілітації; плата за надання послуг служ­-
бою дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за
оренду цілісних майнових комплексів та іншого майна; дер­-
жавне мито; митні збори; єдиний збір, що справляють у пунк­-
тах пропуску через державний кордон України);

в) надходження від штрафів і фінансових санкцій (суми,
які стягнуто з осіб, що винні за шкоду, якої нанесено підприєм-
стну, установі, організації; перерахування підприємцями част­-
ки вартості виготовленої нестандартної продукції за дозволом
па тимчасове невиконання вимог відповідних стандартів; адмі-
ністративні штрафи та інші санкції; надходження штрафних
санкцій за порушення правил пожежної безпеки);

Глава 7

Поняття бюджету. Бюджетна система України

г) інші неподаткові надходження (надходження сум різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушен­ня строків розрахунку в сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов'язань; доходи від операцій з кредитуван­ня та надання гарантій; власні надходження бюджетних уста­нов; плата за послуги, що надають бюджетні установи, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій).

Доходи від операцій з капіталом складають шляхом акуму­ляції:

а) надходжень від продажу основного капіталу (кошти від
реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження коштів
від Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного
каміння; надходження від відчуження майна, що належить Ав­-
тономній Республіці Крим, перебуває в комунальній власності);

б) надходжень від реалізації державних запасів товарів (ма-­
теріальних цінностей державного резерву та розброньованих
матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);

в) надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;

г)податків на фінансові операції та операції з капіталом.
До складу офіційних трансфертів за Бюджетною класифі­-
кацією належать:

а) офіційні трансферти від органів державного управління
(кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);

б) кошти від урядів зарубіжних країн і міжнародних орга­-
нізацій (надходження від секретаріату ООН за участь украї­-
нського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);

в) з іншої частини бюджету (із загального фонду бюджету в
бюджет розвитку).

Видатки бюджету класифікують за різними підставами й групують за:

1) функціональними ознаками;

2) економічними ознаками;

3) відомчими ознаками;

4) програмними ознаками.

Функціональна класифікація видатків бюджету дозволяє визначити пріоритети в діяльності держави й за допомогою

бюджетного фінансування забезпечити виконання державою всіх завдань і функцій та має такі рівні деталізації:

— розділи, в яких визначено видатки бюджетів на здійснен-­
ня загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим
чи місцевого самоврядування;

— підрозділи та групи, в яких конкретизовано напрями ви­-
трачання бюджетних коштів на здійснення функцій держави,
Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

Така класифікація включає видатки на:

1) загальнодержавні функції (утримання вищих органів дер-­
жавного управління, органів місцевої влади та місцевого са­-
моврядування; фінансову та зовнішньоекономічну діяльність;
економічну допомогу зарубіжним країнам; інші функції дер-­
жавного управління; фундаментальні дослідження; дослідження
та розробки в галузі державного управління; проведення ви­-
борів і референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні
трансферти);

2) оборону (військову та цивільну оборону; військову допо-­
могу зарубіжним країнам; військову освіту; дослідження та роз­-
робки в галузі оборони; іншу діяльність у галузі оборони);

3) громадський порядок і судову владу (діяльність щодо
забезпечення громадського порядку; боротьбу зі злочинністю
та охорону державного кордону; протипожежний захист і ряту-
вання; судову владу; діяльність у сфері безпеки держави; утри­-
мання кримінально-виконавчої системи; представницькі функції
в суді; дослідження та розробки в галузі громадського поряд­-
ку, безпеки й судової влади; іншу діяльність у сфері громадсь-­
кого порядку, безпеки й судової влади);

4) економічну діяльність (загальну економічну, торгову та
трудову діяльність; лісове та сільське господарство, полюван­-
ня, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; іншу
промисловість і будівництво; транспорт; зв'язок, телекомуні­-
кації та інформатику; інші галузі економіки; іншу економічну
діяльність);

5) охорону навколишнього природного середовища (запобі­-
гання та ліквідацію забруднення навколишнього природного
середовища; збереження природно-заповідного фонду; дослід-
ження та розробки в сфері охорони навколишнього природного
середовища; іншу діяльність у цій галузі);