Принципы муниципально-территориальных преобразований

ФЗ-131 специальных критериев или принципов не содержит. Здесь выделяются из закона или Конституции.

· Принцип учета административно-территориальных границ

· Принцип учета мнения населения

· Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим

· Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению

· Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории

Принцип учета административно-территориальных границ

· Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). То есть нельзя сельский населенный пункт поделить;

· Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131), то есть когда между собой граничат;

· территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Смысл – обеспечить единую юрисдикцию для населенного пункта;

· муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131). Никаких анклавов не подразумевается;

· территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Означает, что поселения – это муниципалитеты одного и того же уровня;

· объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131). Когда происходит объединение городского округа и городского поселения – происходит изменение АТУ

· В территориях со специальным статусом:

ГФЗ: в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68). Существуют административные районы (18). Существует 111 МО – это муниципально-территориальное деление. Муниципалитет целиком должен находиться в границах одного административно-территориального района.

ЗАТО: границы муниципального образования городского округа на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) полностью совпадают с установленными указом Президента РФ границами ЗАТО (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.). Границы устанавливаются Указом Президента. То есть все усмотрение – на уровне Президента. Означает, что субъект РФ должен в своем законе воспроизвести Указ Президента. В подавляющем большинстве случаев МО создаются в пределах субъекта. Для ЗАТО имеется исключение. То есть один муниципалитет – на территории двух субъектов. Распространяется юрисдикция только одного субъекта. Устанавливается императивно. Но определенное согласование с субъектом подразумевается.

Принцип учета мнения населения

Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ. Это конституционная категория. Без учета мнения населения изменение границ не допускается. Речь идет о влиянии на сферу осуществления права на МСУ. Это сфера распространения права на МСУ. Самостоятельность МСУ проявляется во всех основах, в том числе и в территориальной. При изменении границ она затрагивается, то есть речь идет о конституционном статусе МСУ.

ФЗ № 131:

- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);

- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.2 ст.28 ФЗ № 131);

- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований:

1. предложения в рамках публичных слушаний;

2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ. Орган – коллективный выразитель мнения местного сообщества. Когда изменения незначительны;

3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131)

! Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ. То есть КС предлагает критерии выбора того или иного способа учета мнения населения.

Требования к законодателю: законодатель обладает свободой усмотрения. Необходимо учитывать последствия, природу необходимых изменений. Законодатель вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении различных преобразований, которые значительно различаются по своей правовой природе. Законодатель связан обязанностью обеспечения достоверного выявления мнения населения по соответствующему вопросу и предусмотреть доведение мнения до органов публичной власти. Далее, он обязан исходить из того, что территориальные изменения, затрагивающие большинство населения территории, требует непосредственного учета мнения населения. То есть законодатель должен определять форму учета мнения населения таким образом, чтобы местное сообщество не становилось объектом государственной деятельности.

Далее, законодатель должен делать выбор таким образом, чтобы обеспечивался конституционно-правовой статус местного сообщества.

КС устанавливает, что допустимо выявление мнение населения через представительный орган, когда изменение границ не связано с передачей одного муниципалитета другому существенной части территории или имеющей жизненно важное значение. То есть КС пытается дифференцировать процедуры в зависимости от последствий для местного сообщества.

КС подразумевает, что в рамках выявления мнения населения должны функционировать институты как представительной, так и непосредственной демократии. Когда возможно использовать опосредованный способ выражения мнения населения – не означает, что не допускается привлекать население непосредственно. Законодатель вправе в законе субъекта указать эту ситуацию. То есть позиция КС – нужно привлекать население максимально.

Правовое регулирование субъекта должно быть таким, чтобы обеспечилась гласность при подготовке и принятии решения.

Принцип сочетания двухуровневой системы МО с не подчиненностью одних МО другим

Иерархия не предусмотрена.

· муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество. Даже при передаче полномочий никакой иерархии не возникает;

· подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131);

· территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Все вышеуказанное вытекает из Конституции.

Позиция КС от 11.11.2003 №16-П. Сущность – все МО предусмотрены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества исходя из интересов местного населения. Это обусловливает невозможность подчиненности.

На каждое МО распространяются конституционные гарантии самостоятельности МСУ. МСУ, которое реализуется в МО, должно отвечать всем конституционным требования. Конституция никаких различий в зависимости от уровня МО не делает.

Таким образом, наличие уровней не влечет никакой соподчиненности.

Территория городского округа не входит в состав муниципального района. Это специфическое образование, имеющее признаки как поселения, так и района. То есть тут никакой двухуровневой системы нет. Иначе это бы означало, что приравнивались статусы городского округа и поселения. Но этого быть не может в связи с особыми полномочиями. Подразумевается, что есть населенные пункты, которые нецелесообразно включать в состав муниципального района.

6.11.12

Принцип приближенности МО (МСУ) к населению

В рамках МСУ население и субъект, и объект управления. Это тот уровень власти, в рамках которого происходит решение наиболее насущных проблем. Пост. КС РФ от 24.01.1997 № 1-П по «удмуртскому делу», Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению. То есть уровни определяются не произвольно.

О приближенности говорит ст.131 К РФ:

признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)

Ч.1 ст.11 ФЗ № 131 отражает эту логику:

образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра.

Иначе быть не может, поскольку МСУ основано на поселенческом принципе. Необходимо признавать естественный характер происхождения поселений. Признаются не какие-либо административные факторы создания населенных пунктов, а объективно складывающиеся формы социальной общности – поселения. Муниципальный район – конструкция в большей степени искусственная.

Конституция использует такое понятие как «территория». Это понятие не тождественно понятию «поселение». МСУ осуществляется не только в рамках поселений, но и на всей территории РФ. У нас есть территории, на которых нет поселений, но живет население. Оно рассредоточено. Это население также имеет право на МСУ. В связи с этим имеется такое понятие как территория. Иногда бывает ситуация, когда нецелесообразно создавать поселение. Может быть ситуация, когда населенный пункт разросся, части претендуют на самостоятельность. Становятся иной территорией. В этом смысле Конституция прогрессивна.

Пространственная сфера реализации МСУ может не совпадать с границами поселения. Население может быть за пределами населенного пункта, но оно также имеет право на МСУ.

Независимо от того, насколько достаточна материальная база для решения вопросов местного значения, независимо от критериев численности и плотности – происходит образование поселения. То есть населенный пункт будет претендовать на статус МО даже если не отвечает критериям поселения.

Достаточность инфраструктуры

По общему правилу, чаще для поселений второго уровня требование инфраструктуры является обязательным.

• Образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения и реализации переданных государственных полномочий(п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

• Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов

Как определить достаточность инфраструктуры. Законодательство на этот счет не говорит ничего. Если рассуждать логически, под инфраструктурой логично понимать комплект сооружений и коммуникаций, обеспечивающих функционирование и устойчивое развитие МО.

Возникает ряд оценочных моментов. Есть объекты инфраструктуры, которые возводятся довольно долго и требуют затрат, а есть те, которые не требуют, их может возвести практически каждый муниципалитет. Муниципалитеты могут найти и выход из ситуации – когда у соседнего есть необходимая инфраструктура. Можно договориться. Вопрос – наделять ли такой муниципалитет повышенным статусом или оставить на уровне поселения. Третий вариант развития событий. Есть инфраструктура, но она не муниципальная, она находится в собственности частных лиц. Можно ли считать инфраструктуру достаточной?

Есть исключение в рамках принципа достаточности инфраструктуры: принцип достаточности социально-экономического потенциала не является универсальным. Повышенный статус должны получать те, кто способен иметь повышенный комплекс полномочий.

Чтобы населенный пункт получил статус поселения, должны быть объекты электроснабжения, центральное теплоснабжение, библиотеки, объекты культуры и спорта, территории захоронения, канализация.

Для района: все типы школ, дошкольные учреждения, дороги, учреждения здравоохранения.

Для городского округа все вышеперечисленное.

Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории

МСУ призвано учитывать все особенности.

• при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131). Исторически сложившаяся ситуация учитывается в той степени, когда границы отвечают двум признакам: доступность (публичной власти для местного населения, например, когда разбросаны населенные пункты, но считают себя единым целым) и эффективность;

• административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131). Это характерно для муниципального района. Вопрос – что делать с городским поселением? Как определять его административный центр? Закон об этом ничего не говорит. Использование категории административного центра МО ужасно. Мы говорили о различности категорий. Здесь происходит смешение административно-территориального деления и муниципально-территориального деления. В муниципальном районе центр определяется с учетом традиций, в зависимости от сложившейся инфраструктуры. В нем находится представительный орган МО. На практике последнее как раз и имеет наибольшее значений;

• территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131). Закон учитывает специфику территорий традиционного хозяйствования. При определении границ соответствующих муниципалитетов законодательство субъекта базируется на учете особенностей расселения на указанных территориях, а с другой стороны, сам субъект определяет границы и территории, которые используются для традиционного хозяйствования;

• универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Существует правило и исключение. Нет понятия того, что такое труднодоступная местность. Эта ситуация позволяет с легкостью обойти критерий пешеходной доступности и объединить отдаленные населенные пункты;

• критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Численность населения – в три раза ниже среднестатистической. Есть малонаселенные территории. Если в Центральной России населенный пункт не получит статуса МО, то на севере получить может. Нельзя говорить, что на территории РФ образование МО происходит по единым критериям;

• особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий ГФЗ (ст.79 ФЗ № 131). То есть по сути имеем большой город не имеет статуса МО, имеют статус ГФЗ. Но МСУ должно реализовываться везде. Поэтому предложено деление на муниципалитеты внутри;

• особенностями отличается муниципально-территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131). Для получения статуса наукограда необходимо наличие специфических требований: значительная численность местного населения, работающая в рамках научного комплекса (минимум 15%). Сам научно-производственный комплекс – учреждения ВПО, иные организации, занимающиеся научно-технической и инновационной деятельностью. Речь идет об организациях любой формы собственности. ЗАТО образуются сугубо по желанию РФ. Цель – обеспечение безопасности. Может территориально располагаться на территории двух субъектов. Создается в целях безопасного функционирования организаций, когда они работают с оружием, другими материалами, представляющими повышенную опасность, когда связаны с государственной тайной. Специфика – обязательное проживание граждан.

Инновационная территория Сколково – там упразднено МСУ. Возникает вопрос о соответствии данного факта Конституции и Европейской хартии МСУ. МСУ должно быть в любом виде. Здесь же его нет в принципе. МСУ упразднилось, а вопросы местного значения остались. Есть местное население, есть вопросы местного значения. Ими должен кто-то заниматься. Вопросами местного значения ведает некая корпорация. В связи с этим не действуют все принципы территориальной организации.