Коллизия заканчивается здесь. Как её решать и не решать – так и не понял

Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

С муниципальной собственностью ситуация интересная и специфическая, причём во всех аспектах рассмотрения вопроса, в том числе в отношении объекта состава собственности. Как эти объекты определяются? Краеугольный момент в решении вопроса – целевое назначение муниципального имущества. Почему именно это? Потому что МСУ – публичная власть, имеющее цели существования. Всё, что касается МСУ, тоже носит целевой характер.

В муниципальной собственности может быть лишь то имущество, которое предназначено для решения публичных задач, которые отнесены к МО, причём перечень ВМЗ различается по типам МО. Из этого принципа и разбираемся о том, что является объектом муниципальной собственности, а что таковым быть не должно

Право собственности – креатура ГК. ГК не знает таких ограничений для собственника в отношении объектов, которые в собственности могут быть, и никакой специфики для муниципалов ГК не содержит. В связи с этим получается, что 131-ФЗ, который непрофильный в отношении правового регулирования собственности, устанавливает принцип строго целевого характера муниципального имущества, публичной муниципальной собственности. МО может быть собственником не всех видов имущества. Причём это имущество, собственником которого МО быть не может, не изъято из гражданского оборота. И тут глобальная ситуация соотношения 131-ФЗ и ГК.

Требования к составу объектов муниципальной собственности и преудсмотрены в ст. 50 131-ФЗ. Там нет перечня имущества, скорее имущество сортируется по группам. Есть несколько групп назначения имущства, причём одно имущество может находиться сразу в нескольких группах. Это могут быть:

1. Имущество для решения вопросов местного значения с учётом типа МО

2. Имущество, которое предназначено для реализации отдельных переданных госполномочий. Имеется в виду то имущество, которое передаётся муниципальным субъектам в рамках передачи полномочий, это то имущество, которое обеспечивает их реализацию

3. Имущество, которое направлено на обеспечение деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих и т.д. вплоть до работников муниципальных учреждений и предприятий

4. Имущество, которое предназначено для осуществления полномочий, которые возложены на МО федеральными законами, но которые не относятся к ВМЗ. Это как «добровольная» реализация, так и государственное обязывание

Говоря о муниципальной собственности, в первую очередь надо учитывать её публично-правовую природу, как ни парадоксально. Она в том, что эта собственность связана с деятельностью публичного субъекта.

Что касается этого определения целевого назначения объектов муниципальной собственности, то как его надо понимать? Этот состав имущества не столько минимально возможный, сколько максимально возможный. У муниципалов может и не иметься в собственности имущества, подразумеваемого из этих четырёх пунктов. У нас не столько норма статьи 50 говорит об исчерпывающем перечне имущества, сколько о том, что любое имущество, которое МО так или иначе приобретает, получает, должно укладываться по целевому назначению в один из этих четырёх пунктов. А если имущество не укладывается в это целевое назначение, в собственности его держать нельзя. А сколько имущества этого может быть – никто объём не ограничивает. Сколько нужно, столько и можно.

Прекращение права муниципальной собственности

По ГК основной способ отчуждения муниципального имущества – приватизация. Даже единственный, а не основной. Соответственно, важен закон о приватизации государственного и муниципального имущества

Почему так, а не иначе? Подразумевается, что возможность приобрести то же муниципальное имущество должен иметь широкий круг субъектов, и эта возможность должна быть равной. Это должно обеспечиваться процедурой приватизации. Исходя из законодательства под приватизацией понимается возмездное отчуждение муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц

Единственное, что тут надо отметить – сегодня не проводится различие между государственной и муниципальной собственностью. Законодатель непоследователен и подчас эта грань стирается, хотя формы собственности это всё-таки разные.

Вопрос о приватизации неоднократно становился предметом рассмотрения КС РФ.

В частности, перед КС вставал вопрос о том, какова должна быть сумма, по сути являющася возмещенем муниципальному образованию за отчуждение имущества и кто её определяет. КС подтвердил, что цена определяется самими ОМСУ. В том числе и эта позиция КС говорит о том, что он стоит на позиции равной защиты всех форм собственности. Ведь и иные субъекты самостоятельно определяют цену имущества, которое подлежит отчуждению. Определение от 15 июня 1999 года № 64-О.

Идея была развита в определении от 5 ноября 2003 № 403-О.

Хотя у нас МСУ определяет цену объекта муниципальной собственности, который подлежит приватизации, представляется возможным устанавливать федеральным законодателем единые условия приватизации, в том числе некоторые пределы ценообразования. Но именно пределы, а не фиксированные цены. В рамках этих пределов муниципалы обладают полной свободой выбора

Формы приватизации не произвольны. Они поименованы в законе. Почему это так? Представляется, что это своего рода гарантия, так как каждая форма предполагает процедуру. Порядок должен быть полностью соблюдён, иначе говорить о приватизации имущества

Перечень форм дан в статье 13 Закона.

Примеры – продажа муниципального имущества на конкурсе, посредством публичного предложения, без объявления цены и т.д.

В ситуации с приватизацией нас интересует то, что возникает в рамках аренды муниципального имущества субъектами малого и среднего предпринимательства. Государство типа пытается поддерживать малый и средний бизнес, и одна из форм поддержки – льготные условия аренды указанного имущества для этих субъектов. Причём при этой льготной аренде (ФЗ № 159 от 22.07.2008) имущество могло быть на льготных же условиях выкуплено. Что получилось – субъекты малого и среднего предпринимательства стали требовать у муниципалов продажи имущества, которое те продавать не хотят.

Вопрос – муниципалы полагали, что 159-ФЗ и практика его применения арбитражными судами допускают возможность отчуждения муниципального имущества в частную собственность без согласия собственника, что является ограничением права муниципальной собственности, ставит муниципалов и муниципальную собственность как таковую в неравное положение с другими формами собственности, приводит к тому, что всё сказывается на возможности МСУ решать вопросы местного значения. Поэтому эта обязанность продавать собственность приводит к тому, что база муниципального имущества страдает в связи с чем страдает возможность решения ВМЗ. Или даже если муниципалитет хочет получать стабильный доход – это доход местного бюджета, почему муниципалы должны продавать свою собственность?

КС сделал вывод в Постановлении от 20 декабря 2010 № 22-П.

КС посчитал, что сама цель поддержки малого и среднего предпринимательства – конституционно одобряемая, и ограничение прав МСУ в связи с достижением этой цели конституционно. Но КС отметил, что нет конституционного права на приватизацию публичного имущества. Право муниципальной собственности может ограничиваться законом, но оно должно быть соразмерным, то есть надо, чтобы право муниципальной собственности ограничилось так, чтобы это не выхолащивало суть права. Ограничение не может вести к тому, чтобы МО лишалось объектов публичной собственности, которые ему нужны для реализации своих функций и полномочий. Более того, сам процесс отчуждения и решения о возможности принудительной приватизации муниципального имущесвта должны приниматься строго в рамках определённой юридической процедуры при обязательном судебном контроле, которые должны быть такими, чтобы имелась возможность оценить целевое назначение имущества, которое подлежит отчуждению, последствия этого отчуждения для собственника и для решения вопросов местного зхначения. Если этого не соблюдается, то не достигнут баланс конституционно защищаемых ценностей.

Предполагается, что, как правило, отчуждение муниципальной собственности, особенно имеющей целевым назначенеим решение ВМЗ или иные категории в 131-ФЗ, допускается лишь с согласия собственника. Да и остальное имущество, которое «нецелевое», тоже подразумевает, что всё будет происходиьт с согласия собственника. Принудительное отчуждение возможно как исключение, но при этом муниципалам должна быть предоставлена надлежащая компенсация за отчуждаемое имущество.

КС решил, что право субъектов малого и среднего предпринимательства на льготу не абсолютно, и принудительность является исключением из правила для нецелевого имущества.

Перепрофилирование имущества. Когда имущество муниципалов не отвечает целям существования МСУ, есть два варианта – отчуждение или перепрофилирование. У собственника есть выбор.

Что мы про него знаем? Немного. Это изменение целевого назначения имущества. Но правовое регулирование на этот счёт весьма скудно. Можно опереться только на ГК. Имеется в виду годичный срок на изменение целевого назначения имущества, и при их отсутствии встаёт вопрос о том, что собственник обязан произвести отчуждение имущества.

Порядок перепрофилирования не определён

Безвозмездная передача другому публичному субъекту в результате разграничения полномочий между уровнями публичной власти (122-ФЗ)

Целевой характер имущества подразумевается задачами муниципальной власти. Если оно используется для реализации полномочий органов госвласти, то это основание к передаче имущества соответствующим органам госвласти. Имеются в виду не переданные полномочия, а «стандартные»

Теперь муниципалы вообще обязаны передавать это имущество? Требуется ли согласие муниципалов на отчуждение такого имущества? Представляется, что да. КС на эту тему высказывался. 122-ФЗ (статья 154) прямо так и говорит, но практика реализации почему-то пошла по пути игнорирования воли муниципальных субъектов. Постановление КС РФ от 30.06.2006 N 8-П, Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О, от 01.11.2007 N 827-О-П, от 07.12.2006 N 542-О

КС предполагает, что Конституция и 122-ФЗ предполагают такую передачу имущества как процесс участия двух сторон, иное бы означало неравное положение собственника муниципального имущества по отношению с другими собственниками. Подразумевается, что муниципалитетам должен предоставляться выбор – что делать с имуществом. Перепрофилировать или отчуждать. Этот выбор обязательно подразумевается, поскольку, в принципе, муниципалы могут какие-то здания, например, переоборудовать под детсад. Вот если выбор не использован – возникает обязанность имущество отчуждать, так как выбор в пользу перепрофилирования сделан не был

Что произошло на практике: ничего. Ноль реакции. В связи с этим фигуранты первого дела обратились в КС за разъяснением Определения № 540-О, но КС дал единственный пендель с точки зрения применения своих позиций, который мог – разъяснил, что его позиция обязательна. Арбитражные суды проигнорировали даже позицию КС в отношении заявителя.

Сейчас практика разрознена, а не единообразна в плохом или правильном смысле.