Высший и местный государственный аппарат

Высшие органы государственной власти. Высшим органом государственной власти СССР по Конституциям СССР 1936 и 1977 гг. являлся Верховный совет СССР (рис. 20). Он избирался гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на четыре года (с 1977 г. – на пять лет). Верховный совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, в том числе: принятие и внесение изменений в Конституцию, принятие в состав СССР новых союзных республик, образование новых автономных республик и областей, утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета о его исполнении, создание подотчетных ему органов. С созданием Верховного совета СССР прекратили свое существование съезды Советов СССР.

Верховный совет СССР первого созыва был избран в декабре 1937 г. и приступил к работе в январе 1938 г. В 1946 г. прошли выборы Верховного совета СССР второго созыва. Основной формой работы Верховного совета являлись сессии. Всего с 1938 по 1989 гг. работали сессии Верховного совета одиннадцати созывов. При Сталине имело место нарушение конституционных сроков созыва сессий Верховного совета не только во время войны, но и в послевоенный период. С 1954 г. сессии Верховного совета СССР стали проводиться в строгом соответствии с Конституцией, т.е. не менее двух сессий в год.

Верховный совет СССР состоял из двух равноправных палат – Совета союза и Совета национальностей. Палаты различались по способу формирования. Члены Совета союза избирались от всего населения страны по избирательным округам с приблизительно равной численностью избирателей, а члены Совета национальностей – по норме: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и 1 депутат от национального (с 1977 г. – автономного) округа.

Каждая палата избирала своего председателя, руководившего заседаниями, и его заместителей, а также совещательный орган – Совет старейшин, на который возлагалось проведение организационной работы: определение повестки дня, установление регламента и т.д. Если проводились совместные заседания палат, то председатели вели их поочередно.

Палаты могли создавать постоянные комиссии. Первоначально их было четыре: мандатная; законодательных предположений; планово-бюджетная; по иностранным делам. Позднее к ним добавились комиссии: по делам молодежи; по промышленности, транспорту и связи; по строительству и промышленности стройматериалов; по сельскому хозяйству; по здравоохранению и социальному обеспечению; по народному образованию, науке и культуре; по торговле, бытовому обслуживанию и коммунальному хозяйству; по охране природы; по товарам народного потребления; по вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства. В задачи постоянных комиссий входили разработка законопроектов по собственной инициативе или по поручению палаты, подготовка заключений или поправок к ним, контроль за выполнением министерствами и ведомствами Конституции СССР и других законов.

Постоянно действующим высшим органом государственной власти являлся Президиум Верховного совета СССР. Он избирался на первой сессии Верховного совета нового созыва и был ответственен перед ним. Неофициально Президиум Верховного совета называли «коллегиальным президентом». Особенно велики были его полномочия в вопросах государственного строительства. Он устанавливал систему и компетенцию центральных государственных органов по руководству народным хозяйством и социально-культурной сферой, образовывал министерства и ведомства, назначал и смещал министров и других должностных лиц. Указы Президиума Верховного совета подлежали утверждению на сессии Верховного совета. Руководил деятельностью Президиума его председатель. Эту должность последовательно занимали: М.И. Калинин (1938 – 1946), Н.М. Шверник (1946 –1953), К.Е. Ворошилов (1953 – 1960), Л.И. Брежнев (1960 – 1964), А.И. Микоян (1964 – 1965), Н.В. Подгорный (1965 – 1977), снова Л.И. Брежнев (1977 – 1982), Ю.В. Андропов (1983 – 1984), К.У. Черненко (1984 – 1985), А.А. Громыко (1985 – 1988), М.С. Горбачев (1988 – 1989).

Верховный совет СССР
Совет союза	Совет национальностей

Верховный совет союзной республики

Краевой совет народных депутатов

Совет народных депутатов автономной области

Верховный совет автономной республики

Городской совет народных депутатов

Областной совет народных депутатов

Районный совет народных депутатов

Поселковый совет народных депутатов

Сельский совет народных депутатов

Рис. 20. Система органов государственной власти в СССР по Конституции 1977 г.

Органы государственного управления. В систему органов государственного управления СССР входили правительство СССР, правительства союзных республик, министерства и ведомства СССР и союзных республик.

Высшим органом государственного управления являлось правительство СССР. Конституция СССР 1936 г. определила его как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти». В Конституции СССР 1977 г. было сказано, что правительство СССР правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят согласно Конституции в компетенцию Верховного совета СССР и Президиума Верховного совета СССР. До 15 марта 1946 г. правительство СССР именовалось Советом народных комиссаров, с 15 марта 1946 г. – Советом министров. Правительство образовывалось Верховным советом СССР и было ему подотчетно. В его состав включались председатель Совета министров, его заместители, министры и председатели некоторых комитетов при правительстве. Количественный состав Совета министров постоянно менялся. Будучи органом государственного управления общей компетенции, Совет министров СССР осуществлял общее руководство народным хозяйством, социально-культурной сферой, развитием науки, обороной, внешней политикой, охраной общественного порядка и т.д. Он был наделен правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министерств. Совет министров непосредственно контролировал исполнение своих актов.

В первое послевоенное десятилетие председатель Совета министров занимал высшее место во властной иерархии СССР, но в 1954 – 1955 гг. он был оттеснен на второй план первым секретарем ЦК КПСС. В послевоенное время на посту председателя Совета министров находились: И.В. Сталин (1941 – 1953, до 1946 – председатель Совета народных комиссаров), Г.М. Маленков (1953 – 1955), Н.А. Булганин (1955 – 1958), Н.С. Хрущев (1958 – 1964), А.Н. Косыгин (1964 – 1980), Н.А. Тихонов (1980 – 1985), Н.И. Рыжков (1985 – 1990).

К центральным органам государственного управления СССР относились наркоматы и ведомства СССР. В марте 1946 г. в связи с преобразованием Совета народных комиссаров в Совет министров все наркоматы были переименованы в министерства. Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного управления. Они осуществляли непосредственное руководство отдельными отраслями народного хозяйства, социально-культурной и административно-политической сферами. Министры, их возглавлявшие, входили в состав правительства. Они единолично руководили порученной им отраслью, издавая приказы и инструкции.

В отличие от министерств ведомства – государственные комитеты, комитеты, комиссии и главные управления – не имели четкого правового статуса. Они могли создаваться для координации деятельности министерств и ведомств по общим для всех отраслей вопросам управления (Госплан, Госкомцен, Госснаб) или для узкоотраслевого управления (Госкомитет по профтехобразованию, Главное архивное управление и т.д.). Ведомства также подразделялись на следующие: 1) предусмотренные Конституцией СССР и создаваемые Верховным советом СССР; 2) не предусмотренные Конституцией и образуемые правительством. Руководители ведомств первой группы могли включаться в состав правительства. Государственные комитеты и комиссии являлись коллегиальными органами и возглавлялись соответствующими председателями. Главные управления, как и министерства, действовали на основе единоначалия.

Все министерства и ведомства СССР относились к одной из двух категорий: или к общесоюзным, или к союзно-республиканским. Общесоюзные министерства и ведомства управляли отраслями, отнесенными Конституцией к ведению Союза ССР, и осуществляли непосредственное руководство подведомственными объединениями, предприятиями, учреждениями. Союзно-республиканские министерства и ведомства СССР управляли отраслями, отнесенными Конституцией к совместному ведению Союза ССР и союзных республик, и осуществляли непосредственное руководство только объединениями, предприятиями, учреждениями союзного подчинения, а всеми другими подведомственными объектами управления – через одноименные министерства и ведомства союзных республик. Кроме того, в союзных республиках для управления отраслями, отнесенными к самостоятельной компетенции республик и объединениями, предприятиями и учреждениями республиканского и местного подчинения создавались республиканские министерства и ведомства (например, Министерство социального обеспечения, Министерство местной промышленности и т.д.). К середине 1960-х гг. в нашей стране было 600 министерств и ведомств разного уровня, в середине 1980-х гг. их число достигло 675, в том числе: общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств СССР – 81, союзно-республиканских министерств и ведомств союзных республик – 494, республиканских министерств и ведомств – 100. Центр, т.е. общесоюзное руководство, определял задачи, функции, структуру, порядок деятельности союзно-республиканских министерств и ведомств. Компетенция же союзной республики в лице ее Верховного совета и Совета министров распространялась лишь на деятельность республиканских министерств и местных органов управления.

Совет министров СССР

Общесоюзные министерства и ведомства

Союзно-республи–канские минис–терства и ведомства СССР

Советы министров союзных республик

Союзно-республи–канские минис–терства и ведомства союзных республик

Республиканские министерства и ведомства

Объединения, предприятия, учреждения союзного подчинения

Объединения, предприятия, учреждения республиканского подчинения

Рис. 21. Вертикаль органов государственного управления в 70-х гг. ХХ в.

Государственный аппарат союзных и автономных республик. Национально-государственное устройство СССР характеризовалось широкой пестротой и до начала 1960-х гг. не отличалось стабильностью. Оно отражало все зигзаги национальной политики Советского государства. Так, на завершающем этапе Великой Отечественной войны под надуманным предлогом волюнтаристским решением Сталина были ликвидированы Калмыцкая, Чечено-Ингушская, Кабардино-Балкарская и Крымская АССР. В 1957 – 1958 гг. три из них были восстановлены. В 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР. Особенно часто происходило преобразование автономных областей в автономные республики.

К середине 1960-х гг. в составе СССР насчитывалось 15 союзных республик (РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Казахская ССР, Узбекская ССР, Туркменская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Молдавская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР, Эстонская ССР), 20 автономных республик (Башкирская АССР, Бурятская АССР, Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская АССР, Калмыцкая АССР, Карельская АССР, Коми АССР, Марийская АССР, Мордовская АССР, Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Тувинская АССР, Удмуртская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Чувашская АССР, Якутская АССР, Абхазская АССР, Аджарская АССР, Каракалпакская АССР, Нахичеванская АССР), 8 автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, Горно-Бадахшанская, Нагорно-Карабахская, Юго-Осетинская) и 10 национальных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Союзные республики непосредственно входили в состав СССР, и за ними по всем трем Конституциям СССР (1924, 1936 и 1977 гг.) сохранялось право на выход из него. Четыре союзные республики – РСФСР, Грузия, Азербайджан и Узбекистан – имели в своем составе автономные республики. Большинство автономных республик (16 из 20) располагалось на территории РСФСР. Автономные области были образованы в четырех союзных республиках (РСФСР, Таджикистане, Азербайджане и Грузии), а национальные округа – только в РСФСР.

Союзные и автономные республики считались государствами. Они имели свои конституции и могли создавать собственные органы государственной власти и управления. Система этих органов в союзных и автономных республиках была схожей и копировала систему государственных органов СССР. Высшим органом государственной власти в союзных и автономных республиках являлись однопалатные Верховные советы, избиравшиеся населением и работавшие сессионно. Постоянно действующими органами власти были Президиумы Верховных советов. К органам государственного управления относились правительства – Советы министров и министерства. Разграничение полномочий между союзными и республиканскими государственными органами осуществлялось на основе Конституции СССР. Федеральные министерства и одноименные министерства в союзных и автономных республиках вместе с подчиненными им органами и объектами управления составляли единое ведомство.

Местные советы и их исполкомы. Органами государственной власти и управления на местах являлись Советы и их исполнительные комитеты. По Конституции СССР 1936 г. они именовались Советами депутатов трудящихся, по Конституции СССР 1977 – Советами народных депутатов. Система местных Советов строилась с учетом административно-территориального деления страны и включала в себя три звена: высшее – Советы областей, краев (только в РСФСР), округов, городов республиканского значения; среднее – Советы районов и городов областного значения; низовое – поселковые и сельские Советы, а также Советы городов районного значения.

Краевые, областные, городские, районные, поселковые и сельские Советы являлись выборными органами государственной власти. Все они избирались на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий местных Советов по Конституции СССР 1936 г. был установлен в 2 года, по Конституции СССР 1977 г. продлен до 2,5 лет. Местные Советы работали сессионно, проводя от 4 до 6 сессий в год. При необходимости местные Советы могли формировать состоявшие из депутатов постоянные комиссии – бюджетную, школьную, коммунального хозяйства, торговли и т.д.

Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы. Они функционировали постоянно в составе председателя, его заместителей, секретаря и нескольких членов. Чем выше был уровень местного исполкома, тем многочисленнее он был по составу.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственной и общественной жизни местные Советы (за исключением сельских) образовали отраслевые отделы и управления исполкомов (финансов, народного образования, здравоохранения и т.д.). Они находились в двойном подчинении: по горизонтали – у своего исполкома, по вертикали – у вышестоящего отраслевого органа управления.

В первой половине 1960-х гг. местные Советы стали объектом управленческого эксперимента. В ноябре 1962 г. было решено разделить краевые, областные и районные Советы на промышленные и сельские. Полная нежизнеспособность такой реорганизации стала очевидна очень скоро. Нарушилось единство власти, появилась неразбериха в управленческих структурах, разбух местный аппарат. В ноябре 1964 г. во всех краях, областях и районах были восстановлены единые Советы.

Присущее административно-командной системе противоречие между правовым статусом Советов и их реальной ролью в политической системе в полной мере проявилось в положении местных Советов. Поставленные в условия жесткой административной опеки со стороны партийных и государственных структур они не смогли реализовать заложенный в них демократический потенциал и превратиться в органы подлинного народовластия.