Глава 8. Понятие и виды государственной службы. Государственный служащий

1. Понятие и виды государственной службы.

Одной из трёх областей административно-правового регулирования является, внутриорганизационная деятельность, основу которой составляет государственная служба. Служба особый род человеческой деятельности, объектом которой является человек, личность, его воля, правовой статус, здоровье и другие качества личности. При этом деятельность, заведомо известную(образование, обучение, задержание, арест др.) Товаропроизводитель тоже воздействует на человека, но только посредством товара, ценой, качеством и т.д. Службу, как социальную деятельность человека, можно определить по следующим признакам:

-объектом воздействия в процессе труда является- личность и её качества, то есть, воздействие совершается непосредственно;

-объём воздействия заранее известен (например, по общему правилу, кругу полномочий). Служащий занимает должность, в объёме полномочий. Таков общий социальный статус служащего без правовых признаков (возраста, критерия поступления на службу и др.).

Государственная служба - сложный, комплексный и многогранный соци­ально- правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, соци­альные и организационные корни, основы и устои. Это неотъемлемая, органи­ческая часть, один из фундаментальных элементов российской государственно­сти, один из ведущих институтов административного права.

Повышение роли и значения государственной службы имеет объективный характер, обусловлено теми коренными социально- экономическими и полити­ческими преобразованиями, которые осуществляются в России в настоящее время.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетент­ного осуществления деятельности государственного аппарата. Основная задача государственной службы заключается в реализации практических задач существования самого государственного механизма комплектования кадровым составом, которые и будут реализовывать функции государства. Данная деятельность получила название государственная служба, а люди работающие в этой системе –государственные служащие. Формула «кадры решают всё» так же стара как само государство и будет неизменной пока оно существует. От кадров зависит работа всей государственной машины в том числе идти вперёд и даже повернуть вспять. Поэтому государственная служба государственных служащих основываясь на определённых формах, методах, комплексе мер выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии. В структуре государственной службе различают две группы отношений: 1-подготовка и организация государственной службы и 2-служебная деятельность государственных служащих по реализации своих полномочий. Организация службы включает большой круг вопросов, такие как: подготовка государственных служащих, определение их полномочий, разработка штатных должностей, поступление на государственную службу, продвижение по службе, поощрения, ответственность и т.д. При этом необходимо помнить, что сама служба делится на определённые виды, а отсюда и специфика подготовки кадров. Все эти вопросы принято называть кадровой политикой и требует больших усилий в этом направлении. Вторая группа отношений- это практическая деятельность служащих по реализации своих полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяемую кругом полномочий, которые и подлежат реализации. С точки зрения их материального содержания они весьма разнообразны: по сферам деятельности, по правовым формам, кругу полномочий и т.д. И с этой точки зрения, она представляет собой, правовой институт. И как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права- административного, трудового, финансового, международного, гражданского и других, и поэтому, относится к наиболее сложным правовым институтам. Государство, формируя государственную службу в этих целях использует прежде всего право, закон. Государственная служба- как один из правовых институтов, так же является предметом административно-правовых отношений и административно-правового регулирования.

Специфическая концепция государственной службы положена в основу Федерального закона от 27 мая 2003г «О системе государственной службы РФ» №58-ФЗ(СЗ РФ №22,2003г.ст.2063).Закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе систему управления государственной службой. Статья 1 закона дает правовое определение госу­дарственной службы: «Государственная служба РФ- профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению испол­нения полномочий: РФ; федеральных государственных органов; субъектов РФ; государственных органов субъектов РФ». При этом к государствен­ной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, заме­щающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами РФ (конституциями и уставами и законами субъектов РФ) лишь определенных категорий, обозна­ченных в самом законе. Закон называется «о системе государственной службы», то есть, закон регулирует не все вопросы, а только часть, хотя и основополагающих. Здесь мы найдём определения и понятия: «государственная служба», государственный служащий», принципы, основы правового статуса госслужащего, прохождение службы. Он так же ориентирует на принятие значительного числа законов как общего так и отраслевого и даже регионального характера. Теперь каждый субъект федерации имеет «законы о государственной службе» в развитии «основ» с учетом современных условий социального и государственного характера. Поэтому, в обобщённом плане, государственную службу можно так же охарактеризовать - как общеполезную, трудовую, платную деятельность государственных служащих по реализации полномочий в сфере государственного управления. При чём, деятельность характеризуется как профессиональная. Служба неотъемлемый, обязательный элемент любой организации, её внутренней структуры. Все организации, которые ранее рассматривались можно разделить на государственные (сферы и отрасли государственной деятельности, то есть, реализация государственных задач –оборона и безопасность, внешнеполитическая деятельность, охрана госграницы, таможенное дело, правоохранительная деятельность и др.) и не государственные (например, общественные объединения, религиозные организации др.). В силу этого деления, службы в них, в общегосударственном масштабе делится на: государственную и негосударственную. Государственная служба- наиболее отрегулированная правом деятельность государственных служащих, а другие её виды заимствуют (применяют государственные нормы) для регулирования своих служебных отношений. Государственные служащие выполняют волю государства, заложенные в предписаниях- законе и подзаконных актах.

Вторым признаком является –оплата труда государственных служащих из средств государства (бюджета). Третьим признаком надо назвать, что государственная служба регулируется государственными предписаниями-законами, указами, постановлениями, положениям и.т.д. Система государственной службы (ст.2 Закона), охватывает три сферы государственной деятельности, где выделяется три вида службы: Г осударственная гражданская служба (ст.2,5 закона). Где? На должностях государственной гражданской службы по исполнению полномочий федеральных государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ (в государственных органах, службах, учреждениях, в представительных, исполнительных органах, правосудия). В свою очередь, Государственная гражданская служба подразделяется на: - федеральную государственную гражданскую службу (ст.71 Конституции РФ; ст.4,5 Закона) и государственную службу субъекта РФ (ст.72 Конституции РФ; ст.5 Закона). Следующими видами государственной службы Закон «о системе» выделяет: - военную службу (ст.2,6 Закона- в Вооружённых силах РФ, войсках, воинских формированиях, учреждениях и органах) и правоохранительную службу (ст.2,7 Закона- в правоохранительных органах, службах, учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению законности, порядка и безопасности). Таким образом, в систему государственной службы входят три вида государственной службы. Военная служба и правоохранительная служба, являются видами федеральной государственной службой.

Наряду с государственной службой, существуют и другие социальные службы, например муниципальная, в аппарате политических партий(тоже оплачиваемая); различные виды трудовой деятельности, где содержатся признаки служебных отношений; возможны и смешанный вариант.

Однако надо отметить то общее, что они не являются государственной службой, а следовательно решают задачи самостоятельно,не требуют оперативного управления, для них характерно и своё законодательство(законы о муниципальном образовании, производственной кооперации, об акционерных обществах, общественная палата). Их можно определить (остальные службы) понятием,- как социальная служба, то есть, служба в интересах гражданского общества.

Правовое регулирование, организация и деление государственной службы на виды обусловлено так же федеративным устройством РФ; принципами построения и единства функционирования системы госслужбы; принципом разделения властей, особенно­стями отраслей и сфер государственной деятельности; конституционного разграничения предметов ведения и полномочий РФ и её субъектов и другими принципами.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) федеральная государственная гражданская служба; военная служба и правоохранительная служба, находящаяся в ведении РФ (п. "т" ст. 71 Конституции РФ; ст.2,4,5,6,7, Закона);

б) правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, находится в совместном ведении, а её организация – в ведении субъекта РФ (п.4, ст.2 Закона «о системе государственной службы).

Например, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов (судьи не являют­ся лицами, замещающими государственные должности государственной служ­бы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не рас­пространяется действие Закона «о системе государственной службы).

Закон «о системе государственной службы» является актом, специально посвященным регламентации основных вопросов государственной службы. Однако правовая основа государственной службы не ог­раничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными правовыми ак­тами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государствен­ной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления.

В соответст­вии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах, сферах и отраслях государственной деятельности, по реализации принципов построения и функционирования системы государственной службы. Кроме того, Федеральный закон от 27.5. 2003г №58-ФЗ «О системе государственной службы» (СЗ РФ №22, 2003г ст.2063), предусматривает виды государственной службы по которым должны быть приняты федеральные законы о «государственной гражданской службе»; «о правоохранительной службе» и о «военной службе».

В настоящее время принят Федеральный закон от 27 июля 2004г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (СЗ РФ №31от 2.8.2004г). Данный закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ.

Законом «о системе государственной службы» регламентируется широкий круг вопросов, связанных с принципами построения службы; с организацией федеральной службы, ее прохожде­нием, социальной защитой государственных служащих; понятием «должности», государственного служащего и т.д. Например, Закон определяет общие условия (гл.2) и систему управления государственной службы (гл.3).

Закон РФ «о системе службы» яв­ляется, в сущности, "стержневым", ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы по её видам, а так же также в субъектах РФ. Например, основные принципы построения, формирование кадрового состава.

Важные полномочия в области государственной службы субъектов РФ регулируются на федеральном уровне. В частности, Ука­зом Президента РФ установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов РФ. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Кон­ституции РФ, но и к другим органам субъектов РФ.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов веде­ния и полномочий, по общему правилу, организация государственной службы субъектов РФ находится в их ведении.

В соответствии с принципом разделения властей различаются госу­дарственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов проку­ратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции РФ "Судебная власть" яв­ляется механическим, не имеющим концептуальной основы.

В специальном смысле к государственной службе относится также служ­ба в различных специализированных отраслях и сферах - военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой инспекции и др. Например, закон «о государственной службе российского казачества», служба в органах наркополиции. Характерным для регулирования указанных видов службы явля­ется то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли /сферы/ в целом. Например, военная служба (как одна из видов федеральной государственной службы) делится на несколько, с учётом специфики деятельности военной сферы: военная служба в пограничных войсках, в Вооружённых силах, войсках МЧС, связи, Национальной гвардии МВД РФ, Федеральной службы безопасности и других сферах военной деятельности. Конечно специфична военная служба и её прохождение на флоте, авиации и т.д. Однако порядок прохождения военной службы, является общим и регулируется Федеральными законами «о системе государственной службы», «об обороне»; «о военной службе»; «о военной службе и воинской обязанности»; «о статусе военнослужащего», так же подзаконными актами, например, «положением о воинском учёте» и др.