Ситуация для анализа

В послании народу Казахстана Президент Н.А. Назарбаев выдвинул идею создания в стране нескольких элитных университетов с особым режимом государственной поддержки. Поразмышляйте о возможных последствиях реализации этой идеи с точки зрения задач человеческого развития. Используйте метод SWOT-анализа – сильные (позитивные), слабые (негативные) стороны, возможности и угрозы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Большая книга афоризмов. – М., 2000.

2. Drucker P. The Educational Revolution // Education, Economy and Society. – New-York-London, 1969.

3. Дятлов С.А. Теория человеческого капитала: Уч. пос. – СПб.,1996.

4. Всемирный форум по образованию. Заключительный доклад. – Дакар, Сенегал, 26-28 апреля 2000.

5. Высшее образование за рубежом. Информационно-аналитический справочник. – М.: Центр международного образования, 1995.

6. Гуревич Л.Я. Системные реформы высшего образования в Казахстане: исторические уроки в свете мирового опыта. – Алматы: Экономика, 1999.

7. Дакарские рамки действий. Образование для всех: выполнение наших общих обязательств. Текст, принятый Всемирным форумом по образованию. – Дакар, Сенегал,
26 – 28 апреля 2000.

8. Дамитов Б.И. Реформирование высшего образования в Казахстане: опыт и перспективы. Рукопись. Февраль 1999.

9. Кушербаев К.Е., Ахметов А.К., Абылкасымова А.Е., Рахимбек Х.М. Стратегия развития высшего образования в Республике Казахстан. – Алматы: Бiлiм, 1998.

10. Мамыров Н.К. Проблемы развития экономики и образования в Казахстане. – Алматы: Дауiр, 1998.

11. Международная стандартная классификация образования (МСКО). – 1997.

12. Молодежь в меняющемся обществе. Проект MONEE. ЦВЕ/СНГ/Балтия. – ЮНИСЕФ, 2000.

13. Назарбаев Н.А. Казахстан – 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента народу Казахстана. – Алматы, 1997.

14. Назарбаев Н.А. Выступление на II съезде работников образования и науки. // Казахстанская правда. 2001. 3 февраля.

15. Национальный отчет «Образование для всех – 2000». – Астана, 2000.

16. Образование для всех? Проект MONEE. ЦВЕ/СНГ/Балтия. Региональный мониторинговый доклад №5, 1998. ЮНИСЕФ, 1998.

17. Разумова Т.О., Телешова И.Г. Образование и человеческое развитие. – М.: ТЕИС, 2000.

18. Реформа и развитие высшего образования: Программный документ – ЮНЕСКО, 1995.

19. Система высшего образования стран Запада. Ч.I-II. – М., 1991.

20. Шокаманов Ю.К. Тенденции человеческого развития в Казахстане. – Алматы, 2001.

21. Higher education in the Twenty-first Century. Vision and action. World Conference on Higher education. UNESCO Paris. 5–9 October 1998.

22. World Education Report. Teachers and teaching in changing World. – UNESCO, 1998.

¨ Эффективное управление и человеческое развитие

¨ Права человека

¨ Гендерные аспекты
человеческого развития

¨ Экологические аспекты человеческого развития

¨ Региональные аспекты человеческого развития

¨ Влияние глобализации на человеческое развитие

Взаимосвязь человеческого развития с функционированием политической системы государства обусловлена тем, что основные элементы человеческого потенциала формируются в областях несостоятельности рынка (общественные и квазиобщественные блага и услуги, внешние эффекты, неполные рынки, области информационной асимметрии). Для устойчивого уменьшения масштабов нищеты нужен не только экономический рост и справедливое распределение его благ, но и наличие у неимущего населения политической власти. И наилучшим способом достижения этого результата, сочетающимся с целями в области развития человеческого потенциала, является создание сильных и глубоко укоренившихся форм демократического управления на всех уровнях общества. Во всем мире в ходе об­суждений вопросов развития все больше внима­ния уделяется государственным институтам и управлению. В центре этих споров – вопросы эффективности государственных институтов и нормативной ба­зы, обеспечивающей оптимальное функционирование рыночной экономики и стимулирую­щей экономический рост – от профессионализма и транспарентности системы налогообложе­ния до возможностей судебной системы гаран­тировать соблюдение коммерческих договоров. Такие вопросы важны с точки зрения разви­тия человеческого потенциала. От неэффективно­сти институтов управления больше всего страдают неимущие и уязвимые слои населения [1, с. 2]. Именно поэтому национальная стратегия развития человеческого потенциала опирается на общественный сектор государства. Совершенствование управления в интересах человеческого развития предполагает: рост эффективности собственно государственного сектора и его институтов с позиции человеческого развития; активизацию негосу­дарственной части общественного сектора; развитие на основе демократии непосредственного участия граждан в решении социально-экономических задач. Настоящая глава отражает мысль, что политика имеет столь же важное значение для успешного развития, как и экономика. Демократические страны успешнее удовлетворяют насущные социальные нужды своих граждан. При этом демократическое участие – одна из главных целей развития человеческого потенциала, а не только один из способов его достижения.

Таким образом, в данной главе рассмотрены вопросы влияния на человеческое развитие политической системы, демократических процессов, государства и парламента, принципов планирования, прозрачности и подотчетности, участие частного сектора и гражданского общества в продвижении идеи человеческого развития через систему эффективного управления.

В данном разделе необходимо рассмотреть несколько основных понятий, характеризующих процесс управления в интересах человека.

Управление (governance) – это процедура, или, точнее, совокупность процедур, посредством которых общество принимает и реализует решения по выделению и использованию государственных ресурсов для удовлетворения потребностей общества. Таким образом, управление как таковое является нейтральным термином, не имеющим позитивного или негативного смысла [2, с. 1].

Очень часто говорят о необходимости демократического управления. Чем обусловлена такая потребность? Есть несколько причин для желательности победы демократии в странах мира.

Демократическое управление может инициировать положительный цикл развития, поскольку политическая свобода позволяет людям добиваться принятия программ, расширяющих социальные и экономические возможности, а открытые обсуждения помогают сообществам формировать приоритеты. Свободная пресса и активное гражданское общество предоставляют новые возможности участия в обсуждении и принятии программ [3].

Демократическое управление – это самоценное достижение. Вместе с тем, в силу трех причин, оно может также стимулировать развитие человеческого потенциала. Во-первых, политические свободы и возможность участвовать в принятии решений, определяющих жизнь человека, – это основные права человека: они являются самоценным элементом развития человеческого потенциала. В Брунее, Дар-эс-саламе, Кувейте, Омане, Катаре, Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратах женщины, независимо от их доходов, никогда не имели права голоса, а это существенно ограничивает возможности их жизни. Демократия является единственным политическим строем, гарантирующим политические и гражданские свободы и право на участие, вследствие чего демократическое уп­равление само по себе можно считать желательным.

Во-вторых, демократия помогает защищать население от экономических и политических катастроф, например от голода или хаоса. Это – немалое достижение. Действительно, оно может означать разницу между жизнью и смертью. Лауреат Нобелевской премии Амартия Сен показал, как выборы и свобода печати обеспечивают намного более эффективное стимулирование политиков к принятию мер по предотвращению голода.

В период с 1995 г. в Корейской Народно-Демократической Республике от голода умерло примерно 2 млн человек, что составляет 10% населения.
В 1958 – 1961 гг. от голода в Китае погибли почти 30 млн человек. В то же время, с момента обретения независимости в 1947 г. Индия ни разу не
переживала голод, даже при сильных неурожаях. Во время засухи 1973 г.
в Махараштре производство продовольствия сильно пострадало, однако
избранные населением политики организовали общественные работы для
5 млн человек и предотвратили массовый голод.

Демократический строй в государствах также способствует обеспечению политической стабильности, создавая условия для открытой деятельности политической оппозиции и упорядоченной передачи власти. В период между 1950 и 1990 гг. массовые выступления и демонстрации были более частым явлением в демократических странах, но они оказывали намного более дестабилизирующее воздействие в странах, управлявшихся диктаторами. Кроме того, в государствах с недемократическими режимами войны происходили чаще и были чреваты наиболее значительными экономическими издержками.

В-третьих, введение демократической формы правления может привести в действие «цепную реакцию развития», так как политическая свобо­да позволяет населению настаивать на проведении в жизнь такого политического курса, который расширял бы его социальные и экономические возможности, а открытые обсуждения помогают сообществам определять свои приоритеты. Будь то в Индонезии, Мексике или Польше – повсюду движение в направлении демократизации и политической открытости помогло начать эту «цепную реакцию», а свободная печать и активность гражданского общества открыли перед населением новые возможности для участия в процессе принятия и обсуждения политических решений [1, с. 3].

Процесс демократизации так называемой «третьей волны» начался на юге Европы в середине 1970-х годов, с конца 1970-х до середины 1980-х годов он охватил страны Латинской Америки и Карибского бассейна, а в конце 1980-х и в 1990-е годы – распространился на Восточную Европу и бывшие Советские республики, Восточную, Юго-Восточную и Южную Азию и Центральную Америку. В этот период демократические преобразования начались в 81 стране мира – 14 в Латинской Америке, 23 в Европе, 10 в Азии, 5 на Ближнем Востоке и 29 в Африке [1, с. 6]. Преобразования в основном начались с низвержения авторитарных однопартийных режимов, либо с введения практики выборов на многопартийной основе, либо с одновременным использованием обеих форм. Как показывает опыт этих стран, демократия не только расширила политические свободы, но также способствовала социально-экономическому развитию, особенно развитию человеческого потенциала. Необходимость конкурировать друг с другом в борьбе за политическую власть в форме выборов и других демократических процедур делает политиков более склонными к тому, чтобы учитывать нужды и чаяния людей. Этот же фактор помогает регулировать конфликты и способствует стабильности.

Вместе с тем, недавний разноплановый опыт этих государств, а также накопленный мировой опыт свидетельствуют о том, что процесс углубления демократии и постановки ее на службу интересам народа пока только начинает набирать обороты. К тому же, во многих странах демократия пока не является достаточно устойчивой и находится в некоторой опасности. Из 140 стран мира, проводящих многопартийные выборы, только 80, в которых проживает всего 55% мирового населения, можно назвать в полной мере демократическими хотя бы по одному отличительному признаку демократии. 106 стран по-прежнему ограничивают важные гражданские и политические свободы [1, с. 2].

Кроме того, не следует забывать, что, говорим ли мы о системах глобального управления, вынужденных бороться со множеством проблем, возникающих во все более взаимозависимом мире, о национальных правительствах, прилагающих энергичные усилия к тому, чтобы удовлетворить потребности своих граждан, или о корпоративных и частных структурах, действующих на глобальном или национальном уровнях и всплывших на поверхность благодаря экономическим, социальным и технологическим переменам последних десятилетий, ясно одно, идея эффективного демократического управления еще не стала реальностью.

Немаловажно помнить об эффективном демократическом управлении и в свете выполнения Целей развития тысячелетия. При сохранении нынешних тенденций значительной доли государств едва ли удастся добиться Целей развития тысячелетия в области развития, в том числе сокращения масштабов крайней нищеты наполовину к 2015 г. Многие страны сегодня беднее, чем 10, 20, а в некоторых случаях и 30 лет назад. Не меньшую тревогу вызывает и тот факт, что волна энтузиазма, на гребне которой целый ряд стран провел важные экономические реформы, в частности многопартийные выборы (за последние 15 лет их количество достигло 140), начинает уступать место разочарованию и пессимизму [1, с. 2].

Существование демократической системы государственного управления не обязательно означает, что налицо система, которая управляется эффективно. Хотя демократическое управление в настоящее время считается условием эффективного управления, первое, тем не менее, не гарантирует второго. Демократическое управление может быть неэффективным, в частности, оно может приводить к нерациональному расходованию ресурсов.

Поэтому важно, чтобы процесс государственного управления строился не только на демократических принципах, но и на принципах эффективности и компетентности. Иными словами, социальные проблемы должны решаться своевременно и с минимальными затратами [2, с. 1].

Для оценки уровня демократии или политических и гражданских прав в странах используют много различных показателей: дата последних выборов; явка избирателей; год предоставления женщинам права голоса; количество мест в парламенте, занимаемых женщинами; количество членов профессиональных союзов; неправительственные организации; коэффициент polity (от –10 с наименьшей демократией до +10 с наибольшей демократией), гражданские свободы, политические права, свобода печати, голос и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, правопорядок, верховенство закона, эффективность деятельности правительства, индекс оценки масштабов коррупции и взяточничества [4, c. 37]. По субъективным показателям эффективности управления Казахстан относится к странам со средним уровнем развития человеческого потенциала (79 место в рейтинге стран по ИЧР в 2000 г.). При этом индекс polity равен – 4 (от – 10 до 10); гражданские свободы 5 (от 7 до 1); политические права 6 (от 7 до 1); свобода печати 70 (от 100 до 0); голос и подотчетность – 0,80 (от –2,5 до 2,5); политическая стабильность и отсутствие насилия 0,29 (от –2,5 до 2,5); законность и правопорядок 4,0 (от 0 до 6); верховенство закона – 0,60 (от –2,50 до 2,50); эффективность деятельности правительства –0,61 (от – 2,50 до 2,50); индекс оценки коррупции 2,7 (от 0 до 10); взяточничество – 0,83 (от –2,50 до 2,50) [1, c. 39]. Более подробно об этом можно посмотреть в приложении 1.

Система государственного управления – ключевой фактор развития государства. В идеале государственное управление должно служить мостом между политической сферой и обществом, действенно направлять общественные интересы в сферу, где принимаются политические решения.

В ходе этого взаимодействия создаются условия, в частности законодательные рамки, необходимые для ведения экономической деятельности. Развитие системы эффективного демократического управления требует, чтобы системы государственного управления являлись одновременно и открытыми, и демократичными, и эффективными. Надо понимать, однако, что открытые и представительные системы государственного управления способны также препятствовать становлению эффективного демократического управления. Это происходит, если органы государственного управления не способны своевременно и эффективно проводить в жизнь политические решения. Вместе с тем даже действенные системы государственного управления могут создавать помехи развитию эффективного демократического управления, если в таких системах недостаточно представлены интересы общества и если они (системы) закрыты от участия представителей общественности [2, с. 2].

В связи с вышесказанным, необходимость внедрения демократического управления обуславливает участие всего населения в этом процессе. Если же говорить о более организованном взаимодействии, то следует рассматривать участие трех секторов общества: государственного, частного и гражданского.

Решение задач человеческого развития не является исключительной прерогативой и обязанностью государства. Существуют и другие общественные силы, ответственные за решение этих проблем: отдельные граждане, неправительственные организации, иностранные партнеры и др. Активный социальный диалог, участие институтов гражданского общества в решении общественных задач не только повышают их социальную роль и престиж, но также имеют ощутимые экономические последствия. Вес ответственности бизнес-сектора приходится на рабочее место. Содействие трудовым правам и укрепление ответственности управляющих перед работниками компаний имеет позитивное воздействие на создание обстановки, которая будет способствовать расширению политических свобод. Целостный подход к развитию потенциала и совершенствованию эффективного управления включает в себя не только институциональную реформу и реформу системы государственной службы, но также перестройку процессов выработки и осуществления решений, адекватных потребностям общественного развития [5].

Рассматривая взаимодействие трех секторов, следует уточнить, что в упрощенной модели, предлагаемой ниже, государство понимается в узком смысле – как совокупность институтов государственной власти, связанная системой отношений власти и подчинения.

Бизнес-сектор – это сфера частного предпр­инимательства, в котором отношения строятся на принципах рыночной экономики и регулируются горизонтальными гражданско-правовыми связями в правовых рамках, установленных государством. Преимущественная цель бизнес-сектора – извлечение прибыли. Бизнес-сектор не является частью институтов власти и в этом отношении также принадлежит к гражданскому обществу в широком смысле этого слова. Однако его ориентация на получение прибыли позволяет условно отделить его от тех организаций и институтов гражданского общества, которые такой цели не преследуют. Этот последний сектор часто называют некоммерческим, волонтерским, неприбыльным или третьим сектором, а чаще всего – просто гражданским обществом (в узком смысле этого слова). В дальнейшем изложении под институтами и организациями гражданского общества понимается именно этот неправительственный, неприбыльный сектор, и для его обозначения применяется аббревиатура ГО.

14 – 3/43

Наконец, третий сектор часто называют собственно гражданским обществом в узком смысле. Его образуют многочисленные объединения и ассоциации граждан и юридических лиц, для которых извлечение прибыли неосновная цель. Этот сектор включает в себя общественные организации и движения, профсоюзы, политические партии, негосударственные образовательные и медицинские учреждения, благотворительные общества, профессиональные ассоциации, союзы взаимного кредитования, независимые средства массовой информации, низовые объединения самоорганизации граждан и другие формы негосударственной самодеятельности и самоорганизации. Тем не менее, не все формы групповой или массовой деятельности могут рассматриваться в качестве институтов гражданского общества. По классическому определению Гегеля, данному в «Основах философии права», не могут рассматриваться в качестве элементов гражданского общества группы, возникающие для единоличного или временного акта и затем распадающиеся. Так, демонстрации и другие формы «спорадической» общественной активности не являются элементами гражданского общества [6, с. 13–14].

Рис. 1. Схема взаимодействия секторов общества и взаимоотношений
между ними в демократических государствах.

Общество, таким образом, образуют три несовпадающих, но взаимно пересекающихся сектора, каждый из которых обладает относительной
независимостью, но существует во взаимосвязи с другими. Сотрудничество и межсекторальное взаимодействие имеют ясно выраженную область и
осуществляются через налаженную систему социальных институтов. Приведенная схема отражает взаимное положение секторов и взаимоотношения между ними, характерные для обществ с устойчивой демократической традицией и экономикой, построенной на рыночных принципах. Рисунок 1, однако, не отражает положения, существующего в большинстве развивающихся стран. Более точно оно отражено на рисунке 2, в которой бизнес-сектор и организации, не преследующие цели извлечения прибыли, в значительной степени включены в орбиту прямого государственного вмеша­тельства и контроля и не обладают ни существенным влиянием на государственный аппарат, ни действительной независимостью от него. С некоторыми оговорками эта схема могла бы быть распространена и на положение, существовавшее в государствах региона до падения коммунистических режимов.

Рис. 2. Схема взаимодействия секторов общества и взаимоотношений
между ними в развивающихся странах.

Время, прошедшее со времени падения Берлинской стены, существенно изменило это положение, но мало приблизило его к тому, что отражено на первой схеме. Быстрая демократизация и либерализация политических режимов в большинстве стран бывшего СССР привела к бурному росту общественных движений и организаций, иных элементов третьего сектора, но этот рост не сопровождался одновременным построением системы институтов и процедур, обеспечивающих постоянный диалог между всеми тремя секторами общества. Причем, если экономика по-прежнему в значительной мере остается в государственной собственности или контролируется государством, то сектор негосударственных объединений граждан выделился, а существовавшие ранее отношения контроля и руководства этим сектором со стороны государства исчезли, не замененные отношениями партнерства и сотрудничества. Это может быть выражено следующим образом на рисунке 3.

Рис. 3. Схема взаимодействия секторов общества и взаимоотношений
между ними в странах с переходной экономикой.

Картинка потеряла свою стройность и симметричность. Ведь общества переходного периода никак не могут быть гармоничными, переход – это часто болезненный процесс, но никак не стабильный, хорошо отлаженный и равновесный механизм. Бизнес-сектор еще частично интегрирован в государство, а гражданское общество уже вышло из-под его контроля, но еще не развилось само и не нашло своего места в общественном балансе.

Приведенная схема, как и всякая схема, достаточно условна и не отражает всего многообразия общественных связей, а также значительных различий в темпах общественных преобразований, наблюдаемых в странах СНГ и тем более в государствах Центральной, Восточной Европы и странах Балтийского бассейна [6, с. 13–14].

Переход от административно-командной центра­лизованной экономики и тоталитарных политических режимов к рыночной экономике и демократической правовой государственности потребовал коренного изменения роли и функций государства как института, осуществляющего широкий спектр действий, направленных на решение социальных и экономических проблем. На первоначальном этапе трансформации широкое распространение имело упрощенное представление о том, что в переходный период основная доминанта реформы государственности состоит, прежде всего, в ограничении вмешательства государства в экономические отношения с тем, чтобы «очистить поле» для формирующихся рыночных отношений.

Практика, однако, внесла в эти представления существенные коррективы. Уже к середине 90-х годов ХХ в. стало очевидным, что такой подход является слишком упрощенным и неадекватен реальным потребностям трансформирующихся обществ. Анализ, проведенный Региональным бюро ПРООН по странам Европы и СНГ и отраженный в докладе «Сокращение роли госу­дарства» [7], показал, что уменьшение экономической роли государства в странах региона сопровождалось одновременным ослаблением основных государственных институтов и свертыванием активной деятельности государства в тех областях, которые имеют определяющее значение для роста уровня человеческого развития или хотя бы сохранения его на прежнем уровне. Бремя социальных издержек переходного периода во многих случаях оказалось непосильным для значительной массы населения стран региона, а слабое неэффективное государство оказалось неспособным снизить или минимизировать эти издержки .

Парадокс переходного периода состоит в том, что в условиях относительного сокращения государственного вмешательства в экономику и во многие сферы жизни общества настоятельной и очевидной задачей является усиление потенциала государства. Иными словами, задачи, стоящие перед государством в новых условиях, требовали повышения его эффективности. Реформаторские усилия должны быть сконцентрированы не на огра­ничении роли, а на реструктурировании государс­твенного управления и государственного аппарата [2, с. 4–5].

Государство – это система правительственных, квазиправительственных и неправительственных учреждений, которые координируют, регулируют экономическую и социальную деятельность общества и осуществляют контроль над ним. Государство – совокупность институтов государственной власти, связанная системой отношения власти и подчинения. Рынок не всегда совершенен, как предполагал А. Смит, и не всегда может обеспечить эффективный спрос населения, поэтому и существует необходимость регулирования его деятельности со стороны государства. Степень государственного вмешательства зависит от глубины несостоятельности рынка или характера рыночных провалов и эффективной деятельности сверху в их устранении. Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально- экономической системы к изменяющимся условиям. Проблема состоит в том, чтобы определить оптимальные границы вмешательства государства, при которых законы рынка смогут полнее раскрываться и эффективно использоваться. В этом случае общество получит солидную экономическую базу для устойчивого развития. Количественно определить роль государства в управлении экономикой невозможно. Она настолько широка и многообразна, что ее нельзя выразить в каких бы то ни было количественных или статистических единицах измерения.

Эффективная рыночная экономика требует наличия сильного государственного аппарата: в первую очередь правительства с подотчетными ему институтами и процедурами, а также системы норм регулирования, обеспечивающих баланс экономической эффективности и социальной справедливости. В одном из докладов ПРООН отмечено, что расширенный доминирующий сектор госуправления может сосуществовать со слабым государством, поскольку центральное правительство может попросту подавлять разнообразные квазиправительственные институты, неправительственные и общественные организации на местном уровне, которые вместе с правительством составляют систему государственного управления [7, с. 1]. Опирающееся на законную базу сильное правительство можно охарактеризовать как правительство, которое пользуется достаточным доверием в отношении своей легитимности, создающее условия для сильного гражданского общества и сети неправительственных институтов в сочетании с нормами регулирования. Только такая система способна обеспечить устойчивое развитие экономики и человеческое развитие, укрепление демократических процессов и широкое участие населения в общественной жизни.

Все политические, экономические, юридические действия государства – налоги, субвенции, дотации, бюджетная, денежно-кредитная политика, пенсионное обеспечение и т.д. – оказывают влияние на человеческое развитие. Поэтому государство практически любого уровня развития не может и не должно оставаться безучастным к проблемам, с которыми сталкивается страна. Эффективно работающая государственная система управления создает в конечном счете необходимые предпосылки для человеческого развития. Более того, государство должно нести ответственность за благополучие своих граждан. Пример тому – высокоразвитые скандинавские страны, которые имеют высокий рейтинг по ИЧР.

Потребность в переосмыслении роли государства и его функций в процессе развития продолжает оставаться актуальной. Наглядным подтверждением тому служит доклад Всемирного банка, специально посвященный роли государства в мировом развитии [8]. Этот доклад вызвал некоторое оживление среди международной общественности, поскольку Всемирный банк изменил свое мнение о роли государства. Стоявший прежде на позициях ненужности и даже вредности вмешательства государства, он показывает две точки зрения: безгосударственное развитие и вспомогательная роль государства. Они довольно-таки близки между собой и дополняют друг друга.

Главными критериями, по которым оценивается деятельность правительства в любой стране, являются, прежде всего, экономический рост и повышение уровня жизни населения. Демократические режимы чаще выживают в странах с высокими доходами. В период с 1951 по 1990 г. не пал ни один из демократических режимов в 31 стране с подушным доходом выше 6055 долл. США, тогда как 38 демократических правительств в бедных странах потерпели крах. Кроме того, 42 из 48 стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала являются демократическими [1, c. 56]. Впрочем, эти данные не означают наличия причинно-следс­твенной связи между экономическим ростом или повышением доходов и демократией. Однако люди играют роль не только бенефициариев социально-экономического процесса, но и его агентов. Именно по этой причине в рамках стратегий развития человеческого потенциала особое внимание традиционно уделялось поощрению равномерного экономического роста.

В современных условиях особая роль государства обусловлена неразвитостью рынка и политической демократии, обеспечивающих, помимо прочего, конкуренцию, которая лежит в основе механизмов общественной саморегуляции и саморазвития. Из этого вытекают три обстоятельства. Во-первых, более широкий круг функций государства при меньшей в целом его дееспособности. Во-вторых, повышенная сложность выполнения государством своих обязанностей. В-третьих, большая значимость субъективного фактора, создающего благоприятную почву для волюнтаризма.

Государство активно участвует в экономической жизни, создавая общественные блага. Эти блага можно условно разделить на три группы. Первая группа включает в себя создание и отладку нового, основанного на праве порядка, обеспечивающего бесперебойную работу национальной экономической системы в сочетании с формированием гражданского общества. Вторая группа представлена формированием материальных и духовных предпосылок для устойчивого экономического роста. К таковым относятся развитие экономической и социальной инфраструктуры – транспорта, связи, образования, науки, здравоохранения, то есть всего того, что не может обеспечить частный сектор. В третью группу входят вопросы, связанные с восполнением недостатков рыночной экономики. Их предостаточно, особенно на начальном этапе реформирования, когда частный капитал слаб, рыночный механизм саморегуляции не набрал силу, а рынок и общество не структурированы.

Нарастание роли государства выражается в четырех измерениях и в следующих процессах: дифференциации его функций, интеграции им общества, институционализации власти и универсализации государства как высшей формы организации социумов в мировом масштабе [9, c. 63].

Дифференциация обусловливается всей динамикой общественного развития, совершенствованием экономики, появлением новых социальных классов и групп, становлением системы социального обеспечения. На стадии модернизации – преодоления отсталости и разрыва с традиционализмом – государство берет на себя особо широкие задачи и полномочия, что делает миссию в отношении общества не только многофункциональной, но и почти всеобъемлющей. Подобного рода дифференциации, разрастание функций государства сопрягаются с государственной регламентацией многих сторон жизни общества, и такая ситуация особенно характерна для бюрократизированных государств. Дифференциация подразумевает закрепление за государством новых разнообразных сфер общественного воспроизводства, будь то образование, медицина, охрана окружающей среды.

Интегративные процессы протекают по разному. В одних случаях за ним стоит относительная зрелость социума. Государство более или менее адекватно отражает волю и запросы различных групп населения, стремясь не допустить столкновения различных, в том числе противоположных интересов. Степень его вмешательства в человеческом развитии различна, в Казахстане она велика и по существу выступает в роли регулятора общественной жизни.

Когда мы говорим об институционализации власти, понятие государства отходит как бы на второй план. На первый выдвигаются понятия «социальная власть», «политическая власть». Государство в такой интерпретации есть итог саморазвития политической власти.

Под влиянием процессов разгосударствления и институциональных преобразований прежняя государственная система начинает активно уходить из многих сфер хозяйственной деятельности и ее функция сужается до уровня поддержания макроэкономических пропорций. Образовавшийся «экономический вакуум» в прежних зонах государственного присутствия начинает деформировать нестационарную структуру переходной экономики, которая под влиянием новых рыночных тенденций переходит в следующее неустойчивое состояние, характеризуемое дальнейшим падением уровня жизни, спадом производства и ростом безработицы. Неупорядоченное и несбалансированное замещение прежних функций государства новыми, еще не окрепшими хозяйственными формированиями может привести к неустойчивости всей социально-экономической системы, поэтому без своевременной оптимизации соотношения «государство-экономика» неизбежно дальнейшее падение качества жизни населения [10, c. 80].

Главный смысл существования правительства заключается в пропаганде и исполнении ведущей роли в достижении устойчивого развития на благо населения Казахстана. Одной из наиболее значимых функций государственных институтов является разработка согласованных планов и оптимальных программ для достижения или укрепления: а) безопасности и стабильности государства и его граждан с точки зрения демократических свобод, прав и обязанностей; б) устойчивого и стабильного роста уровня жизни и возможностей выбора для людей; в) благоприятной политической и законодательной среды; г) институциональных возможностей и человеческих ресурсов, отвечающих потребностям всех граждан и страны в целом; д) наиболее эффективного бюджетного распределения и инвестирования на развитие для достижения текущих целей и задач до 2030 г.; е) мер по предоставлению базовых социальных услуг; ж) мер по защите окружающей среды Казахстана, рациональному и устойчивому развитию всех его естественных ресурсов [10, c. 10].

Проведение экономической политики в целях человеческого развития предполагает определение установок в соответствии с общественным выбором и использование традиционных инструментов политики общественного сектора (налогов, расходов, бюджета, субвенций) не только с позиций экономической эффективности, но и в соответствии с критериями человеческого развития. Главные положительные следствия налогов с позиции человеческого развития заключаются в достижении более справедливого перераспределения доходов, а также перераспределения ресурсов для создания преференций приоритетным с позиции развития человека отраслям, сферам деятельности и регионам. При формировании политики расходов в целях человеческого развития важно реально оценить ожидаемый результат общественных расходов. Значение бюджета в реализации концепции человеческого развития связано с тем, что он является реальным инструментом аккумуляции средств для формирования общественных благ и услуг. Кроме того, процесс принятия бюджета как демократическая процедура предусматривает участие граждан не только в подготовке главного финансового плана страны, а также в контроле его исполнения.

Политическая власть и политические институты формируют прогресс человечества, так как повсюду люди хотят быть свободными, выражать свои мнения и участвовать в принятии решений, определяющих их жизнь. Управление как фактор развития человека не ограничивается обеспечением эффективности государственных институтов и правовых норм.

С точки зрения развития человеческого потенциала эффективное управление – это демократическое управление, подразумевающее соблюдение прав человека, участие людей в принятии решений, отчетность перед населением, справедливость и инклюзивность норм, отсутствие дискриминации по любому признаку, учет в текущей политике интересов будущих поколений, нацеленность экономической и социальной политики на искоренение нищеты и расширение возможностей выбора.

Политическая свобода и участие в политической жизни представляют собой элементы развития человеческого потенциала как в качестве самоценных задач развития, так и в качестве средств ускорения развития человека [1, c. 52].

Политические перемены привели к укреплению консенсуса в отношении значимости политических свобод и прав человека, который нашел свое отражение в Декларации тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН в 2000 г.

25 октября 1990 г. была принята «Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР», в которой впервые был провозглашен принцип разделения властей – «государственная власть в Республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть осуществляется Верховным Советом Казахской ССР. Президент является главой Республики и обладает высшей распорядительно-исполнительной властью. Высшая судебная власть принадлежит Верховному суду Казахской ССР» [11].

В октябре 1993 г. в Казахстане впервые на конституционном уровне был провозглашен принцип разделения трех ветвей власти. Благодаря принятой на девятой сессии Верховного Совета РК в 1993 г. первой Конституции Республики Казахстан принцип разделения ветвей власти в стране получил свое полноценное конституционное оформление. В преамбуле Конституции 1993 г. было записано, что «государственная власть основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с ним государственные органы в рамках своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют между собой с использованием системы «сдержек и противовесов» [12].

В 1995 г. в республике была принята новая Конституция, основные положения которой, по сравнению с Конституцией 1993 г., придали развитию принципа разделения трех ветвей власти несколько иное звучание. Здесь важным стало то, что Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее ключевую роль. Более того, он получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране.

Семилетняя практика реализации принципа разделения ветвей власти, заложенного Конституцией 1995 г., явственно показывает, что все ветви власти в Казахстане действуют в достаточно жестких и ограниченных конституционных рамках.

Законодательная власть осуществляется постоянно действующим парламентом страны, состоящим из двух палат – сената и мажилиса [13]. Парламент путем последовательного рассмотрения вопросов на раздельных заседаниях своих палат: 1) принимает законы; 2) обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы; 3) устанавливает порядок решения административно-территориального устройства Республики Казахстан; 4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги республики, определяет государственные символы страны; 5) решает вопросы о государственных займах и оказания страной экономической и иной помощи; 6) издает акты об амнистии граждан; 7) ратифицирует и денонсирует международные договоры страны.

Исполнительная власть осуществляется правительством, возглавляющим всю систему исполнительных органов и руководящим их деятельностью [13, ст. 64, п. 1]. Правительство обеспечивает реализацию установленных Главой государства основных направлений внутренней и внешней политики, исполнение актов Президента. Особенностью исполнительной власти является ее динамизм, наличие распорядительных полномочий и хорошо налаженный механизм обратной связи, благодаря которым обеспечивается оперативное реагирование на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию.

Судебная власть предоставляется Верховному суду Республики Казахстан и нижестоящим судам, исполняется от имени Республики Казахстан и имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения норм Конституции, законов и иных нормативных актов. Конституция страны предусматривает также наличие такого государственного органа, как Конституционный совет, который призван обеспечивать конституционную законность в Казахстане [13, ст. 71].

Регламентация полномочий и функций трех ветвей власти в Казахстане дополняется использованием системы «сдержек и противовесов». Согласно Конституции страны это является обязательным и непременным условием реализации принципа разделения ветвей власти. К примеру, Президент с согласия парламента назначает премьер-министра. В случае же выражения парламентом вотума недоверия правительству, последний заявляет Президенту о своей отставке. При отклонении отставки правительства, Президент вправе распустить парламент [5].

Переход казахстанской экономики к рынку потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного управления. Низкий уровень научной обеспеченности процесса реформирования привел к разрушению системы народнохозяйственного планирования вместо приспособления ее к рыночным условиям. В социально-экономической системе существует огромное множество планов, которые обусловливают предопределенность экономических процессов. Начнем с уточнения основных понятий системы планирования: стратегия развития, прогноз, долгосрочные, среднесрочные и текущие планы. Под стратегией понимается система замыслов по достижению целей; под прогнозом – комплекс аргументированных предложений относительно будущего развития вероятностного характера; под планом – результат целенаправленной деятельности развития путем разработки и реализации системы мер. Долгосрочные, среднесрочные, текущие планы различаются по горизонту планирования, степени точности, детализации планов. Планы государства служат основным элементом системы государственного управления для регулирования социально-экономического развития.

Разработки в этой области в зарубежных странах возникли в XIX в. на основе экспертных оценок и экстраполяции. В 1944 г. К. Ландауэр опубликовал книгу под названием «Теория национального экономического планирования», в которой обосновывается, что правительство воздействует на экономическое развитие посредством координации и обеспечения информацией. Общегосударственное экономическое планирование в ряде стран носит индикативный характер. Особенности планирования можно рассматривать на примере стран – представителей трех сложившихся в мире систем планирования: североамериканской (США, Канада); азиатской (Япония, Южная Корея); европейской (Франция, Швеция).

С 1997 г. акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственных институтов в целях достижения устойчивого развития.

При стратегическом планировании решаются те задачи, которые определяют характер экономических преобразований, при этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенных границах. Главным документом в республике, определяющим ориентиры развития страны на долгосрочный период, является Стратегия «Казахстан – 2030», в которой выработан план мероприятий страны по семи приоритетам жизнедеятельности казахстанского общества. Она служит базой для всех программных документов государства. Данная Стратегия рассматривается в качестве ключевого элемента, способного объединить идеей общего будущего всех людей Казахстана. Один из семи основных приоритетов разработанной в 1997 г. Стратегии долгосрочного развития Казахстана до 2030 года стала внутриполитическая стабильность и консолидация общества. Достижение единства многочисленных групп населения, разумного сочетания личностных и общественных начал, дополняющих толерантные традиции казахстанского общества, было провозглашено стратегической задачей. На самом высоком государственном уровне было заявлено, что именно сохранение и укрепление внутриполитической стабильности и национального единства позволит Казахстану претворить в жизнь национальную стратегию в течение ближайших десятилетий.

В Стратегической программе «Казахстан – 2030» также была предусмотрена широкомасштабная правовая реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного правового государства. При этом основной акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей страны. Иначе говоря, была поставлена стратегическая задача «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной
экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [14]. Эта задача была востребована временем, поскольку государственное управление из-за сложных системных преобразований, происходивших в обществе и экономике, само должно было стать системным. Для этого и был выработан согласованный и последовательный план долгосрочного реформирования функций государства.

Следует отметить, что обозначенные в двух долгосрочных программных документах страны (Стратегии долгосрочного развития Казахстана до 2030 года и Стратегическом плане развития РК до 2010 года) цели и направления демократического развития страны получают постоянное освещение, необходимую корректировку и проработку в ежегодных Посланиях Президента народу Казахстана. Не углубляясь в детали и частности каждого из посланий, можно выделить общую их направленность в области демократизации и политических реформ.

В частности, ядро политических реформ в Казахстане в 1990-е годы составляли семь основополагающих элементов демократизации и политической либерализации.

1. Обеспечение участия всего населения в избирательном процессе, либерализация выборного законодательства.

2. Развитие партийно-политической системы.

3. Усиление роли парламента страны.

4. Развитие и усиление роли неправительственных организаций.

5. Обеспечение независимости судебной системы.

6. Создание условий для развития свободных, независимых и бесцензурных средств массовой информации.

7. Повышение роли женщин в жизни общества [5].

Установлена следующая иерархия программных документов органов исполнительной власти Республики Казахстан: программа действий правительства; индикативные планы; программы органов власти, направленные на решение конкретных задач; государственные программы, связанные с решением общегосударственных стратегических проблем; отраслевые и региональные программы. Важной частью программ служат критерии оценки результатов, сроки исполнения, оценка потребности в ресурсах и установление их источников (республиканский и местные бюджеты, государственные займы и займы под гарантии государства, прямые инвестиции, гранты международных финансовых организаций или стран-доноров). Индикативные планы в Казахстане разрабатываются с 1993 г. Они являются основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации и выработкой конкретных мероприятий. Однако они не стали эффективным инструментом органов исполнительной власти для регулирования социально-экономических процессов.

Система государственного планирования в Казахстане основывается на нормах социального партнерства. Государственный план опирается на систему производственных планов субъектов, основан на их инициативе и включает в себя меры по оказанию им поддержки. Бюджетные программы обуславливают детерминированность среднесрочных намерений государства по обеспечению граждан общественными благами. Их разработка осуществляется интегративным путем с учетом как интересов заказчика в лице государства, так и исполнителей. Они носят характер нормативно-правового акта. Совокупность бюджетных программ и планов действий правительства образуют государственный план на конкретный период. Особый уровень взаимосвязи между ним и контрактной системой создается через процедуру государственных заказов. Каждый элемент государственного плана разрабатывается и исполняется конкретным органом исполнительной власти

В качестве наиболее комплексных могут быть рассмотрены программы Снижения уровня бедности, Индустриально-инновационная программа, Аграрно-продовольственная и программа Развития сельских территорий, также есть программы Здоровье народа, Чистая вода и т.д.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Главными функциями, отличающими парламент от других органов власти, и определяющими его место в структуре власти являются: представительная, законодательная, финансово-бюджетная и контрольная. Смысл представительной власти – выражать мнение и волю избравшего ее народа. Назначение законодательной функции парламента – обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом.

Законодательство, формируемое парламентом, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношения центральных и региональных властных структур, регулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина.

Политическая система каждой страны развивается в соответствии с ее историей, обликом и общественно-политическими условиями и характер законодательного собрания определяется во многом историческими и культурными традициями народа или государства. Законодательные собрания существуют не только в демократических обществах. Определенная роль им отводится и при недемократических режимах. Примером может служить Верховный Совет в бывшем СССР. Такие законодательные органы представляют собой механизм для автоматического одобрения политики правительства. Легитимизируя правительство, они тем самым обеспечивают стабильность политической системы в целом.

При демократических режимах законодательные органы могут иметь различные формы. Законодательный орган может быть частью парламентской системы правления или быть встроенным в систему, основанную на разделении властей, которая называется «президентская система». Различие между двумя этими формами законодательных органов связано с устройством политической системы и в решающей степени определяет роль законодательного органа.

С распадом СССР и принятием 25 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Казахстана начинается история современного парламентаризма в республике. В данной Декларации был провозглашен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, при которой законодательная власть должна была осуществляться Верховным Советом, Президент являлся главой республики и обладал высшей распорядительно-исполнительной властью, а высшая судебная власть принадлежала Верховному суду.

Однако принцип разделения властей не получил своего дальнейшего развития в законодательной деятельности Верховного Совета. Депутаты ограничились лишь декларированием принципа разделения властей, но ни концептуально, ни практически не разработали систему сдержек и противовесов. Изменение государственного устройства и системы правления, нарастающий процесс демократических преобразований, начало формирования рыночных отношений не нашли должного отражения в деятельности Верховного Совета, который попытался сконцентрировать в своих руках функции других ветвей власти. Тем не менее, уже тогда были сделаны первые попытки формирования нового для Казахстана типа парламента, который в 1990 г. был избран на альтернативной основе. А определенная часть его депутатов стала работать на постоянной основе. Это были первые реальные шаги по становлению профессионального парламента, ставшие своеобразной ступенью к освоению принципов, по которым необходимо развивать парламентскую демократию, приобретению опыта в обеспечении стабильности и гражданского согласия в многонациональном обществе.

Следующим этапом в развитии государственного устройства стало принятие первой Конституции независимого Казахстана в январе 1993 г. Сложности, вызванные масштабностью перехода общества в новое состояние, не позволили разработать этот документ в таком качестве, чтобы удовлетворить политико-правовые потребности на долгосрочную перспективу. К этому не были готовы само общество и большая часть депутатов. Конституция Казахстана 1993 г. носила переходный характер и смогла стать правовым регулятором только на том временном отрезке, когда субъекты и объекты регуляции, находившиеся в единстве, не могли вырваться вперед и переключиться на уровень понимания будущего состояния политико-правовых отношений.

Далеко не лучшую эволюцию претерпели полномочия парламента. Верховный Совет, в соответствии с Конституцией, наделялся неограниченными законодательными полномочиями и контролем за их исполнением. Неработающие механизмы сдержек и противовесов позволяли Верховному Совету в тот период, когда стране особенно была необходима законодательная база, буквально блокировать и парализовать работу правительства.

Цивилизованного перераспределения полномочий не получилось, и сформировалась система власти, которую можно назвать «всевластием Верховного Совета», отрицательно повлиявшая на становление демократии в стране, отбросив ее назад и усилив разочарования в обществе этим институтом. В конечном итоге это привело к досрочному прекращению деятельности представительных органов двух созывов.

30 августа 1995 г. на республиканском референдуме была принята Конституция Республики Казахстан, которая по-новому, с учетом требований времени, решила многие вопросы: организации управления государством, собственности, прав и свобод человека и гражданина и многие другие.

Конституция 1995 г., провозгласившая Казахстан президентской республикой, а также конституционные законы «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», «О судебной системе и статусе судей» урегулировали статус и функции каждой ветви власти.

Для развития системы «сдержек и противовесов» основной Закон дал возможность каждой власти воздействовать на другую ветвь власти и таким образом учитывать ее мнение; контролировать друг друга вплоть до применения мер ответственности и, наконец, участвовать в выполнении функций другой власти одновременно с иными республиканскими органами. Так, парламент республики может воздействовать на правительство через законодательное определение его статуса, депутатские запросы, официальные вопросы членам правительства, отказ дать согласие на назначение главы правительства, контролировать его деятельность с помощью контрольно-бюджетных полномочий, а также выражая ему недоверие со стороны парламента. Одновременно с этим в осуществлении конкретной политики государства вместе с правительством и министерствами принимают участие Президент страны (ведет переговоры с представителями других государств, вводит военное положение и др.), а также парламент (объявление амнистии, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РК за пределами Казахстана). Такая сложная система «сдержек и противовесов», вытекающая из казахстанской Конституции, направлена не только на предотвращение узурпации или излишнего «смещения» власти в руки одной из властных структур, но и на обеспечение законности и верховенства Конституции РК, а также на повышение эффективности и демократичности осуществления тех или иных государственных функций.

А роль и место парламента в системе государственной власти можно сформулировать на основании следующих конституционных положений:

· единственным источником государственной власти является народ;

· в Конституции закреплена президентская форма правления;

· государственная власть в Казахстане едина;

· парламент является самостоятельной ветвью власти, функционально осуществляющей законодательную деятельность;

· власть парламента производна от власти народа;

· Президент наделен конституционным правом призывать парламент, как и другие ветви власти, к ответственности перед народом, вплоть до роспуска парламента;

· исключительные полномочия парламента, определенные Конституцией (статьи 53, 54, 55, 56, 57, 61, 62) и Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не могут быть никем присвоены и осуществлены;

· в своей главной функции – законотворческой, парламент ограничен кругом общественных отношений, регулируемых законодательно (п. 3 ст. 61);

· контрольные функции парламента могут осуществляться им только в случаях и пределах прямо очерченных Конституцией и Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»;

· в отношении парламента Президент наделен «правом вето» принятых законов, что позволяет обеспечить верховенство Конституции и системность законодательства.

С этих позиций конституционную основу образования парламента страны Казахстан составляют принципы представительства, предусматривающие всестороннее обеспечение интересов народа.

К конституционным принципам организации парламента республики также следует отнести формирование его палат на основе принципов представительства интересов всего населения и территориальных интересов, установление обязательности гражданства, возрастного ценза и определенного срока проживания в республике для кандидатов в депутаты (депутатом мажилиса может быть только гражданин Казахстана, достигший 25 лет, а депутатом сената – достигший 30 лет; состоящий в гражданстве не менее пяти лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, причем для кандидатов в депутаты сената обязательно проживание не менее 3 лет на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики); периодическое переизбрание парламента.

Парламент Республики Казахстан состоит из двух палат: сената и мажилиса. В основу его организации и деятельности заложен принцип равноправия палат. Палаты избирают из своего состава председателя, его заместителя, формируют комитеты и комиссии; заседают палаты раздельно и только в предусмотренных Конституцией Республики Казахстан случаях – совместно (ст. 53).

Единство во многих двухпалатных парламентах достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции и в этом отношении равны по своему статусу. Поэтому существенно закрепление данного принципа в Конституции Республики Казахстан, предусматривающего не только право законодательной инициативы депутатов обеих палат, но и необходимые условия для достижения обоюдного согласия сената и мажилиса при принятии законов по наиболее важным вопросам.

Рассматривая конституционные основы организации парламента, следует отметить и то, что он может быть досрочно распущен Президентом РК. При этом основанием для досрочного роспуска Президентом парламента являются соответственно выражение вотума недоверия правительству, трехкратный отказ дать согласие на назначение премьер-министра; кризис, вызванный непреодолимыми противоречиями между палатами или парламентом и другими ветвями государственной власти страны (п. 1 ст. 63).

Конституция также устанавливает случаи, когда парламент не может быть распущен: во время чрезвычайного или военного положения; когда до истечения срока полномочий Президента Республики Казахстан остается менее шести месяцев, а также в течение одного года после предыдущего роспуска (п. 2 ст. 63).

Итак, в соответствии с принципом разделения властей законодательная деятельность – это основная функция парламента республики.

Между тем, исходя из признания народа Казахстана носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, Конституция Республики Казахстан в п. 2 ст.1 устанавливает, что для выявления воли народа решение наиболее важных вопросов государственной жизни могут выноситься на референдум (всенародное голосование). Отсюда в свою очередь вытекает право народа страны непосредственно принимать законы, то есть прямо заниматься законодательной деятельностью. Данное конституционное положение уже имело огромное значение в становлении новейшего конституционного законодательства Республики Казахстан, поскольку принятие Конституции Республики Казахстан 1995 г. проводилось исключительно путем референдума.

Конституция страны в ст. 53 содержит также положения, в соответствии с которыми палаты парламента могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту Республики Казахстан на срок не более одного года. Они переходят к главе государства и в случае роспуска парламента. Президент Республики Казахстан также осуществляет законодательные полномочия путем издания указов, имеющих силу закона.

Кроме этого, по Конституции Республики Казахстан законодательная деятельность парламента в соответствии с принципом разделения властей может быть скорректирована Конституционным советом Республики Казахстан, поскольку последний имеет право признать принятые законы и другие нормативные правовые акты парламента неконституционными
(ст. 74). То же самое можно сказать о праве подписи Президента Республики Казахстан и наложении им вето на