Компоненты социальной защиты

Развитие системы социальной защиты в Казахстане в 1992–1997 гг. происходило в основном по пути смягчения негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, были созданы внебюджетные социальные фонды (занятости, пенсионный, социального страхования), механизмы индексации социальных выплат и сеть учреждений по поддержке социально уязвимых категорий граждан.

В переходных обществах, в том числе и Казахстана, по сути разрушена старая модель социальной защиты населения в форме социальных гарантий на труд, получения бесплатного образования и медицинских услуг и т.д., в то время как для формирующейся новой модели социальной защиты хронически не хватает финансовых средств. В настоящее время сложилось критическое положение с получением приемлемых доходов, занятостью, питанием и медицинским обслуживанием населения.

Социальная защита населения в этой ситуации не может осуществляться только на уровне денежно-компенсационных механизмов, как в развитых индустриальных странах. Существенно корректирует содержание социальной защиты в новых независимых государствах ослабленная экономика, низкие финансовые потенции бюджета и большое распространение бедности среди населения.

В условиях постоянных и жестких бюджетно-финансовых ограничений система социальной защиты населения в Казахстане так же, как и в других постсоциалистических странах, примитизирована до «вспомоществования» и утратила системные признаки. Она свелась в плоскость принятия экстренных мер денежно-компенсационного характера в отношении отдельных слоев населения или трудовых коллективов, могущих предотвратить социальные катаклизмы в обществе (массовые беспорядки, голодовки и др.).

Особенностью развития системы социальной защиты населения Казахстана является то, что здесь нет четкой границы между подсистемами социального страхования и социальной помощи (социального обеспечения). Например, с 1998 г. многим маргинальным слоям населения стали выдавать вместо пенсий, предполагающих трудовой вклад, денежные пособия, которые по величине были незначительно ниже пенсионных выплат в силу низких размеров последних. Такой подход нарушал один из основных принципов социальной защиты, поскольку объективно выплаты по социальному страхованию должны превышать выплаты по социальной помощи вследствие трудового характера первых.

В соответствии с принципом «бюджетного разделизма» бремя социальных расходов все больше переносится на местные бюджеты. Некоторую (пока незначительную) роль в социальной защите населения играют и некоммерческие организации.

Социальная защита населения РК за счет средств социального страхования до 1999 г. регулировалась соответствующим Законом «Об обязательном социальном страховании» от 1996 г., согласно которому гражданам страны предоставлялись следующие виды социальных гарантий: пенсионное обеспечение, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, услуги оздоровительного характера, социальная под­держка на случай безработицы, обязательное медицинское страхование, пособие на рождение ребенка, пособие на погребение.

Кризис экономики начала и середины 90-х годов обусловил кризис системы социального страхования, выразившийся в низком уровне собираемости взносов на социальное страхование, как из-за падения базовых показателей их взимания, так и вследствие незаинтересованности плательщиков в их полном и своевременном перечислении в социальные фонды. Это привело к крупномасштабной задолженности перед пенсионерами и получателями пособий. Инфляционное обесценивание средств
социальных фондов не обеспечивало потребности пенсионеров и получателей пособий в прожиточном минимуме и вызвало необходимость постоянной индексации социальных выплат при все большей ограниченности средств фондов. Также назрела проблема негативного воздействия высокой ставки отчислений на экономику и потребность в ее снижении для уменьшения издержек производства.

В 1999 г. выплаты в социальные фонды трансформировались в единый социальный налог. Средства его поступают в бюджет, но должны иметь строго целевое назначение, то есть направляться в Государственный центр по выплате пенсий, Государственный центр по оплате медицинских услуг и службам занятости. Однако в настоящее время трудно проследить их целевое использование. На данном этапе обсуждается
новое положение о социальном налоге. Но независимо от итога обсуждений для того, чтобы налогоплательщики получали социальное обеспечение в размере, эквивалентном их выплатам в социальную сферу, нужно урегулировать 2 момента – прозрачность бюджета в целом и целевое назначение социального налога.

Сегодня в Казахстане условно можно выделить следующие направления социальной защиты населения: защита безработных, частичная оплата медицинских услуг, социальная помощь (выдача пособий), пенсионное обеспечение. Рассмотрим более подробно каждое из этих направлений.

В системе социальной защиты безработных выделяют активные и пассивные меры. К первым относятся профессиональная подготовка и переобучение безработных, организация общественных работ и создание новых рабочих мест. Пассивные меры включают в себя помощь в трудоустройстве, выплату пособий и материальную помощь безработным.

В политику занятости в развитых странах также включаются активные и пассивные компоненты. На активные мероприятия – создание новых рабочих мест, переквалификацию, трудовую реабилитацию инвалидов и др. – приходится 25–30% всех расходов. Остальные средства идут на выплату пособий по безработице. При хронической безработице (1–2 года) безработные переходят в категорию малообеспеченных граждан и начинают получать пособия по бедности.

В Казахстане в 1991–1999 гг. акцент в социальной защите населения делался на пассивные формы. В 1991 г. был создан Государственный фонд содействия занятости, куда все предприятия и организации внебюджетной сферы, а с 1997 г. – и бюджетной сферы стали перечислять 1–2% от фонда заработной платы.

Согласно первому Закону РК «О занятости населения» (1991 г.) были установлены дифференцированные пособия безработным в зависимости от их предыдущего трудового стажа, наличия иждивенцев, длительности перерывов в работе и других факторов. Более высокий уровень социаль­ной поддержки гарантировался работникам, уволенным по сокращению штатов или в случае ликвидации предприятий. Предусмотрена была также выплата стипендий безработным в период обучения их профессии.

С 1 января 1999 г. вступил в силу новый Закон Республики Казахстан «О занятости населения», который ориентировался на проведение активной политики в сфере занятости, мотивацию граждан к поиску работы, предоставление социальной защиты наиболее уязвимым категориям населения. Согласно этому Закону пособие по безработице было существенно уменьшено и стало начисляться в размере 3,5-кратной величины месячного расчетного показателя. Ранее не работавшим пособие было упразднено. Стипендии безработным в период их профессиональной подготовки (переподготовки) были сохранены на уровне 3-х кратной величины месячного расчетного показателя. Следует отметить, что переход к активной политике занятости и новой парадигме рынка труда в Казахстане был вынужденным и диктовался финансовыми соображениями. Дальнейшее ухудшение бюджетной ситуации потребовало уже через 3 месяца внести коррективы в новый Закон.

В соответствии с Законом РК от 5 апреля 1999 г. «О внесении изменений в Закон Республики Казахстан «О занятости населения» гражданам, признанным в установленном порядке безработными, пособие по безработице отменено. Вместо него предусматривается оказание адресной помощи за счет средств местного бюджета, осуществлять которую будут районные (городские) отделы труда, занятости и социальной помощи (центры социальной помощи населению).

Материальная помощь – это очень «размытая» категория в наших условиях. Она должна предоставляться малоимущим гражданам (в том числе и потерявшим работу) с учетом финансового состояния местных бюджетов (дотации за пользование жильем, натуральная помощь продуктами, топливом, одеждой и др.). Некоторое развитие в 1998 г. получила в Казахстане программа микрокредитования (выделение безработным и малоимущим микрокредитов в размере, эквивалентном 400 долл. США), которую можно рассматривать в контексте создания новых сфер занятости (рабочих мест) и социальной помощи.

Однако в 2000 г. в связи с недостаточностью финансовых средств эта программа была свернута. Таким образом, переход к активной политике занятости означал по сути секвестирование пособий по безработице, в то время как реальных шагов по трудоустройству и переобучению кадров предпринято не было.

В аспекте вышеизложенного весьма своевременной и нужной явилась «Концепция социальной защиты населения Республики Казахстан», одобренная Постановлением Правительства от 27 июня 2001 г., где выделен специальный раздел, посвященный социальной защите в случае потери работы, в котором предусмотрено внедрение ее двухуровневой структуры: социальная защита безработных граждан путем содействия в трудоустройстве, профессиональной переподготовке, предоставлении оплачиваемых общественных работ за счет местных бюджетов.

Второй уровень: предоставление работникам формального сектора выплат из системы социального страхования в течение определенного
периода времени. Право граждан на получение выплат из системы социального страхования будет возникать в случае, если гражданин в установленном законодательством порядке признан безработным и занят активным поиском работы, а также при наличии определенного вклада в систему. Размер выплаты будет зависеть от уровня заработной платы и продолжительности страховых отчислений.

Будет применена система дисквалификации различной степени за отдельные правонарушения, что может отсрочить, уменьшить либо отменить выплату, например за отказ от подходящей работы, если она соответствует специальности и квалификации, увольнение по собственному желанию и т.д. Внедрение системы обязательного страхования позволит значительно улучшить и расширить систему обеспечения безработных, а ограниченность периода выплаты пособия будет стимулировать активный поиск работы.

Не рассматривая содержательную сторону этого документа, отметим, что включение риска потери работы в перечень социальных рисков, подлежащих вознаграждению за счет обязательного социального страхования, планируется на 2003–2005 гг. Это слишком большой срок. Вместе с тем генеральная стратегия социальной защиты безработных должна предусматривать достижение 3 основных целей: развитие реального сектора экономики, в особенности малого и среднего бизнеса для создания новых рабочих мест; максимально возможную поддержку действующих производств, не допускающую массового банкротства предприятий и высвобождения работников; приватизацию служб занятости, которая позволила бы оперативно и гибко, в отличие от существующей системы, осуществлять трудоустройство и переобучение работников.

Гарантии получения необходимых медицинских услуг в большинстве стран мира реализуются на основе медицинского страхования. Оно является важным составным звеном системы социальной защиты населения, и его роль в человеческом развитии, социально-экономических процессах воспроизводства важнейшего фактора общественного производства – человеческого капитала – достаточно весома.

Эта роль базируется на важных принципиальных особенностях функционирования системы медицинского страхования: общественной солидарности формирования, децентрализации действия, обязательной форме организации, что обеспечивает (теоретически в наших условиях) гарантии предоставления всем гражданам необходимой медицинской помощи. Действие медицинского страхования порождает рынок медицинских услуг, где у производителей этих услуг – медицинских учреждений, их работников, частнопрактикующих врачей – возникает прямая заинтересованность в количестве и качестве своего труда, который имеет реальную оценку.

Кроме того, у пациентов как потребителей медицинской помощи появляется право выбора лечебно-профилактического учреждения и конкретного врача. Это сопровождается защитой интересов пациентов со стороны страховщика, который может дать экспертную оценку качества и объема оказанных медицинских услуг, выдвинуть претензии к результатам лечения, а при необходимости – применить экономические санкции к лечебному учреждению или частнопрактикующему врачу.

Страховая медицина в Казахстане начала развиваться с 1995 г., когда был принят соответствующий закон и образован Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Средства Фонда составляли трехпроцентные отчисления от заработной платы предприятий и организаций на работающее население и бюджетные средства на студентов, пенсионеров, школьников и безработных.

В базовую программу обязательного медицинского страхования входил перечень страховых случаев (заболеваний, травм), в случае которых за счет средств Фонда обязательного медицинского страхования возмещались расходы по оказанию услуг со стороны медицинских организаций. Этой программой предусматривалось также необходимое лекарственное обеспечение и льготы по лекарствам отдельным категориям населения согласно действующему законодательству. Помимо базовой программы обеспечивался гарантированный объем медицинской помощи, финансируемый через органы здравоохранения из государственного бюджета.

В системе обязательного медицинского страхования предусматривался контроль качества медицинской помощи, цель которого – обеспечение прав граждан (застрахованных) на получение медицинской помощи в объемах, качестве и условиях, гарантированных базовой программой обязательного медицинского страхования и действующими стандартами медицинской помощи.

На практике из-за крупных финансовых нарушений руководства и других причин функционирование ФОМСа вызвало много нареканий.
В значительной мере деятельность его парализовалась несвоевременным перечислением средств, особенно бюджетных, на лечение неработающего населения. В свою очередь, Фонд несвоевременно и в неполном объеме перечислял средства в лечебные учреждения. Тем самым нарушались права застрахованного населения. С 1999 г. на базе Фонда обязательного медицинского страхования создан Центр по оплате медицинских услуг.

Реорганизация ФОМСа в Центр не улучшила финансирование лечебных учреждений. Центр по оплате медицинских услуг с его подразделениями на местах, большой численностью работников, мощным компьютерным парком и другим оборудованием (включая персональные машины) являлся, по мнению практиков здравоохранения, лишним промежуточным звеном. В этой связи функции распределения фонда оплаты медицинских услуг из соответствующего центра (ЦОМУ) передали в местные органы управления здравоохранения (облздравам), что повысило контроль и гибкость регулирования бесплатного оказания медицинских услуг в зависимости от бюджетных поступлений.

В создавшихся финансовых условиях большей части больнично-поликлинических учреждений, начиная с 1999 г., был присвоен статус казенных предприятий, предполагающий режим самофинансирования за счет расширения платности оказываемых услуг. Переход к платным формам медицинского обслуживания резко ухудшил социальную защищенность населения, особенно его малообеспеченных слоев.

Мировой опыт свидетельствует о том, что чем беднее становится та или иная страна (и население), тем меньше ее возможности по содержанию медицины и, соответственно, выше доля частных расходов в совокупном объеме затрат на здравоохранение. Проведенные международные сопоставления говорят о наличии тесной корреляции между уровнем экономического развития страны и мерой государственных обязательств в отношении предоставления населению бесплатной медицинской помощи.

Отсутствие централизованных финансовых ресурсов при растущей дороговизне медицинских услуг оставляет без медицинской помощи значительную часть населения. Не помогает новый статус – коммунально-казенных предприятий, присвоенный медучреждениям, и создание семейных амбулаторий. Медицина находится в тяжелейшем положении во всех регионах Казахстана. Проблемы гарантированного получения минимума медицинских услуг актуализируются в связи с ухудшением здоровья и условий проживания населения. Так, отмечался рост больных инфекционными заболеваниями. Практически во всех регионах увеличилось число больных активным туберкулезом. Например, по сравнению с 1997 г. заболеваемость им в Беларуси и России возросла на 4–6%, а в Казахстане – в 1,3–1,5 раза. В сложившейся ситуации в здравоохранении назрела необходимость в реанимации медицинского страхования.

С 1 января 1999 г. в соответствии с Законом «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» лица, ранее имевшие право на получение социальной пенсии по случаю потери кормильца, по возрасту (не имеющие необходимого стажа), по инвалидности (инвалиды I, II, III группы, инвалиды детства), переведены в систему государственных пособий, то есть они стали получать не пенсии, а государственные пособия.

Системой социальной защиты в Республике Казахстан регламентирована защита малообеспеченных семей с детьми. Семейные пособия назначаются при условии, если совокупный доход на члена семьи меньше 2-х кратной величины расчетного показателя.

Размер семейных (детских) пособий весьма скромный. Однако и эти пособия уже в течение нескольких лет из-за финансовой недостаточности местных бюджетов невозможно получить или они выдаются с большим опозданием, что ставит малообеспеченные семьи в очень трудное положение. Следует добавить, что ранее выплачиваемое государственное ежемесячное пособие одиноким матерям с детьми, а также временное ежеме­сячное пособие на несовершеннолетних детей в случае невозможности взыскания алиментов с их родителей в 1997 г. отменены.

Кардинальную метаморфозу в конце 90-х годов претерпело собственно социальное страхование. Ранее пособия по временной нетрудоспособности выплачивались за счет отчислений работодателей в Фонд социального страхования (1,5% от фонда заработной платы), как правило, в размере 100% средней заработной платы. Полностью оплачиваемые дородовые и послеродовые отпуска составляли 4 месяца. Кроме этого, по желанию женщины ей предоставлялся до года ребенка частично оплачиваемый отпуск. С 1999 г. практика отчислений 1,5% от фонда заработной платы в фонд социального страхования прекращена. Работодатели сами должны оплачивать больничные. Это на практике часто не соблюдается, то есть больные люди и беременные женщины остаются без материального обеспечения.

Для повышения социальной защищенности работников при потере трудоспособ­ности и решения проблемы социального страхования разработана «Концепция социальной защиты населения Республики Казахстан». Реформирование системы социальной защиты при потере трудоспособности и потере кормильца предусматривает внедрение следующей структуры. Первый уровень – предоставление гражданам за счет бюджета равных пособий (в зависимости от видов социальных рисков).

Второй уровень – дополнительные выплаты из системы обязательного социального страхования работникам формального сектора до наступления пенсионного возраста или прекращения обстоятельств, послуживших основанием для страховых выплат. Размер выплаты из системы социального страхования будет рассчитываться исходя из коэффициента замещения к средней заработной плате за определенный промежуток времени, продолжительности отчислений и в зависимости от степени утраты трудоспособности или количества иждивенцев.

В случае потери трудоспособности или потери кормильца в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых обязанностей предусматривается дополнительная социаль­ная защита в виде выплат из страховой организации (третий уровень).
Финансирование системы социального страхования будет осуществляться за счет снижения ставки социального налога на 3% и введения обязательных страховых отчислений в размере 3% от доходов работника.

При этом плательщиками отчислений на первом этапе будут являться работодатели. Персонификация отчислений на социальное страхование повысит мотивацию работника, профсоюзов и объединений работников контролировать процесс перечисления средств. Внедрение персонифицированного учета отчислений на социальное страхование является одним из важнейших условий реформирования системы социальной защиты.

Принципиально новым стало положение о страховании ответственности работодателя, что будет способствовать соблюдению техники безопасности на своих предприятиях и материально отвечать за вред, причиненный работнику вследствие производственной травмы или профзаболевания. Схема такова: работодатель будет обязан заключать договор со страховой компанией для страхования своей ответственности, ежемесячно отчислять компании определенную сумму, а последняя, в свою очередь, возьмет обязательства обеспечивать до конца жизни работника, потерявшего работоспособность из-за производственной травмы.

От социализма в нашем обществе сохранилось большое число льгот и привилегий. До 1999 г. в республике действовала целая система предоставления натуральных социально-бытовых льгот: оплата жилья и коммунальных услуг, протезирование, бесплатный проезд городским транс­портом, медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение, скидки на лекарство и подписку газет, выделение автотранспорта по льготным ценам и бесплатно и др.

Наличие большого числа льгот обусловило чрезмерную, не соответствующую уровню развития экономики, нагрузку на бюджет, и более 75% социальных трансфертов числилось только на бумаге. Социальные выплаты, льготы, пособия и дотации на начало 1999 г. в РК получали десятки различных категорий населения, а их перечень включал в себя более 140 наименований. Это следствие того, что разветвленная система выплат и льгот, сложившаяся в рамках СССР, за годы суверенитета Казахстана была дополнена новыми категориальными льготами. В 1999 г. был значительно сокращен объем льготного социального обеспечения и социальной помощи. При этом многочисленные льготы участникам войны и некоторым другим слоям населения были заменены единым государственным денежным пособием, которое в неполной мере компенсирует оплату ранее бесплатных льгот.

В условиях жестких финансовых ограничений должна доминировать адресность предоставления социальной помощи населению, в основе которой лежит «социально гарантируемый минимум». В соответствие с Законом «О государственной адресной помощи», вступившим в силу с
1 января 2002 г., семьи в случае крайней нужды имеют право на получение денежного пособия по малообеспеченности. Семейные пособия – единственная форма социальных выплат, базирующаяся в какой-то мере на
определении совокупного дохода семьи или отдельного гражданина, претендующих на получение социальной помощи. Главным принципом адресной поддержки является доплата до черты бедности (на 1 января 2002 г. она составляла 2000 тенге). Все другие социальные выплаты и льготы предоставляются без предварительной проверки нуждаемости, что резко снижает эффективность системы социальной помощи в целом.

В связи с вводом в действие Закона РК «О государственной адресной помощи» представляется необходимым сохранить категориальный принцип выделения социальных льгот только там, где это действительно нужно (инвалиды войны и I группы, медицинское обслуживание при некоторых заболеваниях и др.). Во всех остальных случаях должен доминировать, как уже отмечалось, адресный принцип предоставления льгот тем, кто на самом деле нуждается в социальной помощи, что при прочих равных условиях разрешит повысить средний размер выделяемых социальных пособий.

Отстаивая принцип адресности предоставления социальной помощи, следует подчеркнуть, что в теории и практике он является дискуссионным. Так, например, учитывая трудности измерения доходов семьи, эксперты ООН в Докладе о развитии человеческого потенциала в странах Европы и СНГ вообще советуют отказаться от этого принципа: «Необходимо еще раз подчеркнуть, что селективные, спонтанные схемы социальной защиты, равно как и схемы, основанные на измерении дохода, заведомо ущербны ввиду невысокого охвата и больших организационно-управленческих расходов. Международный опыт свидетельствует, что пособиями охвачена относительно небольшая доля тех, кто в них действительно нуждается, в то время как возрастает доля расходов, идущих на организацию выплат пособий, и контроль за ними».

Международной практикой разработаны следующие принципы назначения социальных трансфертов на адресной основе:

· предоставление категориальных льгот лицам (вне зависимости от уровня душевых доходов домохозяйства) по своему физическому состоянию лишенным возможности обслуживать себя и получать трудовые доходы (пенсии, пособия по инвалидности);

· выделение государственной социальной помощи исключительно по заявлению граждан в случае существенного отклонения душевых доходов в домохозяйстве потенциального реципиента от прожиточного минимума в регионе;

· обязательная проверка достоверности информации о нуждаемости на основе реально учитываемых критериев: располагаемый доход с возможностью сдачи в аренду (или продажи) имеющейся собственности, наличие сбережений, демографический состав семьи и др.;

· дифференциация размеров, форм, периодичности и продолжительности предоставления льгот в зависимости от причин низких доходов и степени нуждаемости (ориентация на признак жизненной необходимости);

· отказ от учета малообеспеченности людей, имеющих возможность трудоустро­иться на любую работу или регулярно занятых в неформальном секторе экономики, а также тех, у кого есть дорогостоящая собственность, в том числе и крупная недвижимость (квартира, дача), от которой можно получать существенный доход (продажа, сдача в аренду, обмен на меньшую площадь);

· крайняя степень бедности (нищета) указывает на потребность приоритетного развития системы социальной поддержки, позволяющей обеспечить нуждающихся товарами (продуктами) первой необходимости. Для маргинальных слоев населения социальная защита может принимать форму благотворительных акций, пре­доставления бесплатных обедов и социальных услуг.

С углублением рыночных отношений в нашей стране происходит повсеместный отказ приватизированных предприятий от выполняемых ими ранее социальных функций, то есть идет процесс десоциализации в обществе, перестала ощущаться роль трудовых коллективов, что резко снизило социальную защищенность населения и отрицательно сказалось на уровне человеческого развития. Между тем в развитых западных странах в
последние десятилетия все большое признание получает нарастающая противоположная тенденция – социальной направленности предпринимательства и социальной ответственности предприятий. В частности, опыт Японии свидетельствует о том, что социальное обслуживание населения может быть весьма эффективным и на уровне предприятия. В нашей республике в условиях, когда финансирование социальной сферы за счет бюджетных средств ограничено и сужен платежеспособный спрос населения, необходимость участия предприятий различных форм собственности в финансировании социальных программ становится очевидна.

Особенностью программ социальной защиты работников на микроуровне, в отличие от общегосударственного и муниципального уровней, должно быть ориентирование на интересы и запросы базового кадрового потенциала, который вносит решающий вклад в развитие предприятия (фирмы). Возможно, это установление надбавок за стаж на данном месте работы, тяжелые условия труда, квалификацию; личное страхование; денежные субсидии на покупку жилья, лечение, повышение образования и т.д. Заслуживает внимания в современных условиях и так называемый ситуационно-адресный подход, основанный на социальном партнерстве работодателей, государственных и муниципальных органов власти и потребителей социальных благ и услуг. Поэтому поспешную десоциализацию деятельности предприятий (освобождение от содержания жилья, социальных учреждений, какой-либо заботы о работниках) не нужно возводить в ранг закономерностей развития рыночной экономики, ибо она ни морально, ни социально не обоснована и резко ухудшила социальную защиту населения.

Важнейшая составная часть социальной защиты – пенсионное обеспечение населения, так как оно затрагивает интересы третьей части взрослого населения (без детей) Казахстана. Ввиду особой сложности проблемы пенсионного обеспечения рассматриваются в специальном разделе учебника.