Глава V. Защита биоразнообразия в международном праве

§ 1. Сохранение и устойчивое использование

биологического разнообразия - объект регулирования

международного экологического права

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. - самый представительный по числу участвующих государств (193) универсальный международный договор, регулирующий деятельность субъектов международного права по защите, восстановлению, сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия, - определяет биологическое разнообразие как "вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем" (ст. 2).

Содержащееся в английском, французском, испанском, арабском и китайском аутентичных текстах Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. определение понятия "биологическое разнообразие" большинством специалистов признается наиболее удачным (например, на английском языке: "Biological diversity" means the variability among living organisms..."). На это, в частности, указывают авторы комментариев к ст. 25 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. от 22 сентября 2010 г.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. The World Conservation Union, 2010. P. 87.

Совсем иначе обстоит дело с русским аутентичным текстом Конвенции, в котором термин "биоразнообразие" определяется через термин "вариабельность" без каких-либо пояснений и уточнений. Как отмечает в этой связи проф. А.Н. Вылегжанин, "при такой транслитерации теряется значение конвенционного термина". Поэтому для уяснения существа такого явления, как "биоразнообразие", приведем его доктринальное определение: это "состояние естественно сложившегося множества видов растительного и животного мира нашей планеты, способность существования такого множества во всем разнообразии, естественном взаимодействии, в том числе и с неживой природой" <1>.

--------------------------------

<1> Вылегжанин А.Н. Биоразнообразие морской среды и международное право // Государство и право. 2001. N 3. С. 75.

Несмотря на неоднократное употребление словосочетания "биологическое разнообразие" в различных федеральных законах (например, в преамбуле, ст. ст. 1, 3, 35, 40 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в преамбуле, ст. ст. 1, 2, 15, 48 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", в ст. 7 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.), его смысловое содержание в российском экологическом законодательстве не раскрывается. Это означает, что в России как стране, подписавшей и ратифицировавшей Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., "биологическое разнообразие" воспринимается в конвенционном значении этого понятия.

В настоящее время защита и сохранение биологического разнообразия в международном экологическом праве осуществляются в рамках двух традиционных предметных областей регулирования: отношений по поводу охраны окружающей среды и отношений по поводу рационального природопользования. Параллельно в международном экологическом праве идет процесс оформления института сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, начало которому положила принятая 2 февраля 1971 г. Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц. Именно в этой Конвенции, учитывая комплексный и разносторонний характер выгод, получаемых от использования водно-болотных угодий, последние названы "рефугиумами специфического биологического разнообразия".

За 40 лет, прошедших после подписания Рамсарской конвенции, в международном экологическом праве появилось большое число нормативных актов различной юридической силы (от традиционных международных договоров универсального, регионального, субрегионального и двустороннего охвата до резолюций международных организаций и иных актов "мягкого" права), закрепляющих права и обязанности их участников в области сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия. Однако их "разнокалиберность", различия в предмете регулирования, различный круг участвующих в них государств (от трех в Соглашении о сохранении тюленей Ваттового моря 1990 г. до 193 в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.) и налагаемых ими обязательств, нередко противоречащих друг другу, не позволяют сегодня говорить о сложившемся системном подходе к проблеме сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия. Сохраняющийся в международном праве в целом и в международном экологическом праве в частности антропоцентризм <1>, несмотря на провозглашенный Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. переход на путь социоприродного развития, заставляет констатировать наличие определенной фрагментации <2> в этой области регулирования. В немалой степени этому способствовал и продолжает способствовать рыночный механизм современной глобальной экономики, в основе которого лежит право частной собственности, в том числе и на природные ресурсы. Хотя за последние 40 лет наблюдается существенная экологизация как различных отраслей внутреннего права государств <3>, так и международных отношений в целом, сохраняющиеся противоречия между экономическими интересами и экологическими ценностями в большинстве случаев разрешаются не в пользу последних. В этом плане в качестве хрестоматийного примера, характерного для этапа зарождения международного экологического права, обычно приводят принятый в 1850 г. закон США "О водно-болотных угодьях земли Гранта", по которому санкционировался перевод находившихся в публичной собственности водно-болотных угодий под юрисдикцию властей штатов с последующей их передачей в собственность поселенцев для ведения фермерского хозяйства. Аналогичный по своей сути подход прослеживается и в принятом в то же время законе, касавшемся дефицитных водных ресурсов, аридных земель запада США, по которому право собственности на воду могло реализоваться либо путем физического забора воды из реки, либо путем перекрытия русла реки для отвода воды в целях ирригации, производства гидроэлектроэнергии или для домашних нужд. Подобная практика наблюдается в США и в XXI в. Примером может служить неудавшаяся попытка администрации Президента США Дж. Буша- младшего ограничить правомочия собственников в связи с реализацией закона "О находящихся под угрозой исчезновения видах". После того как Федеральный суд вынес решение в пользу собственников, администрация США предпочла в порядке урегулирования споров с фермерами выплатить последним около 16 млн. долларов США и не обращаться в апелляционные инстанции.

--------------------------------

<1> См.: Соколова Н.А. Антропоцентрический подход в международном праве окружающей среды // Международное право - International Law. 2009. N 2 (38). С. 5 - 17; Ясвин В.А. История и психология формирования экологической культуры. Удобно ли сидится на вершине пирамиды? / Отв. ред. В.М. Захаров. М., 1999. С. 22 - 27; Бринчук М.М. Вселенная - универсальная естественная экосистема: эколого-правовой контекст // Актуальные проблемы государства и права: Труды Института государства и права РАН. М., 2010. N 3. С. 72 - 99.

<2> См.: Колодкин Р.А. Фрагментация международного права // Московский журнал международного права. 2005. N 2 (58). С. 39 - 61.

<3> См.: Бринчук М.М. Особое место и особая роль экологического права в правовой системе России // Экологическое право. 2010. N 5. С. 2 - 11; Он же. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 8 - 19.

В настоящее время наверху условной пирамиды, составленной из нормативных актов, регламентирующих сферу сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, находится Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. Конвенция вступила в силу 29 декабря 1993 г. По состоянию на август 2011 г. в ней участвуют, как уже говорилось, 193 государства, США ее не ратифицировали (подписали 4 июня 1993 г.), а Андорра и Святой престол не только ее не ратифицировали, но и не подписали.

В своей преамбуле Конвенция 1992 г. провозглашает, что сохранение биологического разнообразия является общей задачей всего человечества. Объясняется это тем, что "необходимым условием нормального функционирования биоценозов и экосистем и биосферы в целом является естественно установившийся уровень природного разнообразия. Характеристика биоразнообразия используется как важнейший показатель в обосновании экологической политики государств, стремящихся сохранить свои биологические ресурсы, устойчивость экосистем и обеспечить устойчивое развитие" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экологическая энциклопедия: В 6 т. / Ред. кол.: В.И. Данилов-Данильян, К.С. Лосев и др. М., 2008. Т. 1. С. 182.

В равной мере от сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия зависит решение и такой глобальной проблемы, как обеспечение продовольственной безопасности населения нашей планеты, численность которого, по оценкам специалистов, к концу 2011 г. достигнет 7 млрд. человек, а к 2045 г. может достичь 9 млрд. человек. Уже сегодня снабжение населения Земли продовольствием "висит на тонкой нити" биоразнообразия. Немногим более 100 видов растений из известных и описанных 250 тыс. в настоящее время обеспечивают 90% потребляемого продовольствия. Из них только три вида - пшеница, кукуруза и рис - отделяют человечество от голода.

По оценкам ученых, за прошедший век исчезло больше половины мирового разнообразия продуктов. А из 8 тыс. пород домашнего скота 1,6 тыс. находятся под угрозой исчезновения или уже вымерли. В США, по некоторым оценкам, исчезло около 90% традиционных сортов овощей и фруктов. Из 7 тыс. сортов яблок, распространенных здесь в XIX в., осталось меньше 100. На Филиппинах когда-то росли тысячи разновидностей риса, сейчас их не больше 100. С полей Китая за последние 100 лет пропало практически 90% сортов пшеницы. В этих условиях вполне правдоподобным выглядит формирование в сельскохозяйственной политике государств курса на одомашнивание все новых и новых видов диких животных и растений.

Согласно Глобальной экологической перспективе (ГЕО-3), издаваемой Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), сейчас под угрозой полного исчезновения находятся: в Азии - 1469, в Латинской Америке - 873, в Африке - 723, в Северной Америке - 269, в Европе - 260, в Западной Азии - 71 и отдельно в приарктических государствах - 14 видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий и рыб.

До того как человек начал заниматься земледелием, на Земле было 6 млрд. га лесов. К настоящему времени их осталось 4 млрд. га, из которых только 1,5 млрд. га - нетронутые, девственные леса. При этом половина лесных массивов исчезла в период с 1950 по 1990 г. США потеряли треть своих лесных массивов и 85% первичных лесов. В Европе первичных лесов практически не осталось. Обширные лесные массивы умеренного пояса - примерно 1,4 млрд. га - сохранились в Канаде и России, причем половина из них никогда не разрабатывалась. Половина первичных лесов в тропиках уже исчезла, а половина того, что осталось, интенсивно разрабатывается и деградирует. А ведь именно тропические леса, покрывая лишь 10% поверхности суши, отличаются особым богатством биоразнообразия: они служат местом обитания более 60% всех наземных и пресноводных видов флоры и фауны. По некоторым оценкам, приблизительно на 80% биоразнообразие нашей планеты зависит от состояния здоровья лесных экосистем.

Впервые термин "биоразнообразие" был введен в научный оборот английским естествоиспытателем и путешественником Генри Уолтером Бейтсом, который в течение 11 лет изучал Амазонку с ее притоками и в 1863 г. в Лондоне опубликовал книгу "Натуралист на Амазонке" (русское издание вышло в Санкт-Петербурге в 1867 г.). Биоразнообразие исследует разнообразие жизни на Земле - разнообразие внутривидовое (генетические изменения), разнообразие видов и разнообразие биоценозов и экосистем, т.е. четырех основных иерархических уровней организации жизни.

Статья 2 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. определяет экосистему как "динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое".

Понятие "экосистема", впервые введенное в научный оборот в 1935 г. английским экологом А.Дж. Тенсли, часто используется и в национальном законодательстве государств. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" дается следующее определение этого понятия: "Естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией..." (ст. 1).

Аналогичным образом по содержанию это понятие определяется в науке. Под экологической системой <1> понимаются любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами <2>.

--------------------------------

<1> Синонимом понятия "экосистема" в естествознании является термин "биогеоценоз".

<2> См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990. С. 599.

Выделяют микроэкосистемы (например, ствол гниющего дерева и т.п.), мезоэкосистемы (лес, пруд и т.п.) и макросистемы (океан, континент, вся биосфера).

При характеристике состояния экологических систем, управления их охраной в науке употребляется категория экологического равновесия. Под экологическим равновесием понимается состояние экологической системы, или биотического сообщества, характеризующееся устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушения равновесия. Такое свойство экосистем в науке именуется принципом Ле Шателье-Брауна, в соответствии с которым "при внешнем воздействии, выводящем систему из состояния устойчивого равновесия, это равновесие смещается в направлении, при котором эффект внешнего воздействия ослабляется".

Специалистами подчеркивается, что только опора на природные силы, на естественный потенциал живой биоты <1> способна, может быть, предотвратить наихудший вариант дальнейшего развития - демографический коллапс, обвальное падение численности населения, эрозию основ современной цивилизации и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Термин "биота" был введен для объединения двух понятий: фауны и флоры.

<2> См.: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М., 2005. С. 159.

Между тем человечество использует (тратит) естественный капитал быстрее, чем он может пополняться, подобно расходам, которые непрерывно превышают доход. Еще в 1986 г., по оценкам ученых, были исчерпаны возможности природы удовлетворять растущие потребности общества, интенсивно провоцируемые и поощряемые рыночной экономикой, а в 1996 г. человечество использовало количество ресурсов на 15% больше, чем планета могла производить.

Экономически развитые государства превысили экологические, природоресурсные возможности своих территорий и живут превышая их экологические средства. Экономическое развитие этой группы государств давно осуществляется за счет природных ресурсов других стран и планеты в целом, угрожая обнищанием и потерей устойчивости будущим поколениям.

Так, полная производительность биосферы планеты в 2009 г. была использована в течение только 268 дней, т.е. до 23 сентября 2009 г. А одна только Европа в настоящее время уже в 2 раза превысила такие возможности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бринчук М.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. N 1. С. 6 - 14; Он же. Потенциал природы как методологическое основание развития и совершенствования международного экологического права // Международное право - International Law. 2010. N 2 (42). С. 8 - 13.

Как отмечают специалисты, разрушение природных экосистем на огромных территориях суши, а также в акваториях полузамкнутых морей и прибрежной океанической зоны является главным экологическим итогом хозяйственной деятельности человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экологическая энциклопедия: В 6 т. / Ред. кол.: В.И. Данилов-Данильян, К.С. Лосев и др. Т. 1. С. 159.

Многочисленные научные данные свидетельствуют, что экологическая обстановка под воздействием антропогенной деятельности и прежде очень часто испытывала резкие перемены, приводившие к экологическим кризисам разного масштаба <1>. Однако на ранних этапах развития человеческого общества все эти изменения в состоянии окружающей среды носили преимущественно локальный, в крайнем случае региональный характер. Такие кризисы могли привести в некоторых случаях даже к гибели какой-то отдельной цивилизации <2>, но они были не в состоянии остановить дальнейший прогресс всего человечества в целом. С одной стороны, у самой природы оставались возможность к регенерации, способность сбалансировать нарушенное равновесие, а с другой стороны, человек успевал либо приспособиться к изменениям природной среды (если они протекали достаточно медленно), либо спастись бегством от кризисных явлений, переменив место жительства, как это делали, например, древние охотники, истребив животных на какой-либо территории, или древние земледельцы, встретившись с падением продуктивности своих угодий вследствие эрозии почв.

--------------------------------

<1> Примерами могут служить массовое уничтожение лесов в горных районах Апеннин, Динарских Альп, в горах Македонии и Греции, образование пустынь, в частности Сахары.

<2> По мнению некоторых ученых (Дж.П. Холдрен, П.Р. Эрлих), гибель цивилизации майя была частично обусловлена слишком интенсивной обработкой нестойких почв тропического пояса.

Принципиально иначе обстоит дело сегодня, когда развернувшаяся научно-техническая революция невиданно расширила возможности и увеличила интенсивность воздействия человеческого общества на природную среду, на глубинные свойства и структуру материи. Являясь хронологически третьим после неолитической и промышленной революций коренным переворотом в способах воздействия общества на природу, научно-техническая революция отличается от них прежде всего превращением фундаментальных природных процессов микромира в непосредственные орудия труда. Специфика современной экологической обстановки состоит в том, что кризисных точек, как в проблемном, так и в пространственном смысле, становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности и невозможности переселения на какую-либо другую планету Вселенной в обозримом будущем.

Сложившаяся сегодня ситуация с биологическим разнообразием заставила ученых даже говорить о наступлении шестого (плейстоценового) массового вымирания видов - первого в истории вымирания не по естественным причинам, а в результате активности одного биологического вида - человека. При нынешней средней скорости вымирания 40 видов в день необходимо лишь 16 тыс. лет, чтобы исчезло 96% современной биоты, - ровно столько, сколько исчезло в период катастрофического пермского вымирания (приблизительно 250 млн. лет назад).

Факторами, напрямую способствующими сегодня сокращению биологического разнообразия, являются: изменение (деформация) сред обитания; биотический обмен, приводящий к распространению чужеродных (инвазивных) видов и болезнетворных организмов; использование азотосодержащих удобрений; антропогенное изменение климата.

По каждому из названных направлений мировым сообществом предпринимаются усилия по разработке и заключению соответствующих международных договоров и соглашений. Но усилия эти не скоординированы, что зачастую приводит к ситуациям, когда права и обязанности участников одного международного договора вступают в противоречие с правами и обязанностями по другому. Наглядный пример в этом плане представляют Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., которые были приняты на одной и той же международной конференции - Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Эти два документа разрабатывались в рамках двух различных институциональных структур (ЮНЕП и ВМО) и не приняли в расчет взаимосвязь и взаимообусловленность тех двух глобальных проблем, которым они посвящены каждый в отдельности. Как результат Конвенция о биологическом разнообразии не упоминает об изменении климата, хотя некоторые из ее положений настолько широки, что могут быть истолкованы как направленные на поддержку усилий по смягчению воздействия изменения климата на биологическое разнообразие. В свою очередь, Рамочная конвенция ООН об изменении климата среди целей выделяет, что уровень концентраций парниковых газов в атмосфере, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему, должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата (ст. 2).

Не случайно поэтому в 2003 г. в рамках Конвенции о биологическом разнообразии была учреждена Рабочая группа ad hoc, которая приступила к работе над темой "Биологическое разнообразие и глобальное потепление климата", с тем чтобы привлечь инструменты Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола 1997 г. к решению задачи сохранения биоразнообразия.

На этом достаточно пестром и мозаичном фоне, образуемом из направленных на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия международных документов, единственный, пожалуй, позитивный пример межструктурного взаимодействия в рамках экосистемного подхода в рассматриваемой области нам дают Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и Боннская конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. Сотрудничество между этими двумя международно-правовыми актами было установлено в принятом в мае 2000 г. в Найроби на 5-й Конференции сторон Конвенции о биологическом разнообразии решении V/21 "Сотрудничество с другими органами". В июле 2002 г. была принята совместная рабочая программа сотрудничества между Конвенцией о биологическом разнообразии и Конвенцией о сохранении мигрирующих видов диких животных на период 2002 - 2005 гг.

Параллельно конференциями сторон Боннской конвенции также предпринимались усилия по установлению рамок сотрудничества с Конвенцией о биологическом разнообразии. Так, в июне 1994 г. в Найроби была принята резолюция 4.4 "Стратегия для будущего развития Конвенции", в апреле 1997 г. в Женеве - Резолюция 5.4 с таким же названием, а в ноябре 1999 г. в Кейптауне - Резолюция 6.4 "Стратегический план для Конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных".

Одним из результатов такого сотрудничества явилось принятие Конференцией сторон Боннской конвенции в ноябре 2005 г. решения "Применимость к Конвенции о сохранении мигрирующих видов Аддис-Абебских принципов и руководящих указаний по устойчивому использованию биоразнообразия" 2004 г.

В настоящее время существующий уровень сохранности и устойчивого использования биологического разнообразия в юридической литературе характеризуется через понятие "правовой (международно-правовой) режим", под которым, как уже отмечалось в гл. III настоящего учебника, понимается сочетание международных учреждений, обычных норм и принципов, а также резолюций и формальных договоров, предписывающих действия государств в отношении конкретного предмета, проблемы или региона.

В рамках правовых режимов выделяют:

- глобальный правовой режим сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, основными структурными элементами которого являются Конвенция о биологическом разнообразии, Секретариат Конвенции и Глобальный экологический фонд (ГЭФ) как источник финансирования;

- правовой режим сохранения сред обитания;

- правовой режим сохранения конкретных видов.

В этих условиях большие надежды в плане унификации и систематизации правовых режимов сохранения биологического разнообразия связывают с проектом Международного пакта по окружающей среде и развитию 1995 г. (в ред. от 22 сентября 2010 г.). В этом документе две статьи - ст. ст. 2 и 25 - имеют прямое отношение к данному вопросу. Причем если ст. 2 доктриной международного экологического права относится к принципам-идеям, то ст. 25 - к принципам-нормам.

В соответствии со ст. 2 Проекта "Уважение ко всем формам жизни" "природа в целом и все формы жизни требуют уважения и должны быть защищены. Целостность экологических систем Земли должна поддерживаться и, где необходимо, быть восстановлена".

В приведенном тексте статьи особого внимания заслуживает выражение "все формы жизни". Оно воплощает в себе существо идей, изложенных в преамбуле Всемирной хартии природы 1982 г., о том, что любая форма жизни является уникальной и заслуживает уважения независимо от ее материальной ценности для человека. Иными словами, здесь прямо указывается, во-первых, на необходимость сохранения биологического разнообразия, а не на защиту отдельных видов ("любая форма жизни") и, во-вторых, на отход от чисто утилитарного отношения к защите отдельных видов в зависимости от степени их экономической ценности и полезности, которое было характерно для международных договоров начала XX в. (например, Конвенция по защите конкретных видов птиц, полезных в сельском хозяйстве, 1902 г.).

В соответствии со ст. 25 "Биологическое разнообразие", "стороны принимают все необходимые меры для сохранения биологического разнообразия, в том числе видового разнообразия, генетического разнообразия внутри вида и разнообразия экосистем, особенно через сохранение in situ <1> на основе концепции экологической сети".

--------------------------------

<1> См. § 2 настоящей главы.

В п. 1 ст. 25 перечисляются три метода, необходимые для выполнения обязательств по сохранению биоразнообразия, которые являются обязательными, но которыми список не исчерпывается. Поскольку эти методы не являются альтернативными, все они должны быть использованы сторонами. Это:

- интеграция, через экосистемное управление, сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия и его компонентов в их системы физического планирования;

- создание систем особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и, там где это необходимо, - буферных зон и связывающих ООПТ экологических коридоров;

- запрет на изъятие исчезающих видов, защита их мест обитания и при необходимости разработка и применение по отношению к таким видам планов восстановления.

В п. 2 ст. 25 закреплена обязанность сторон регулировать и использовать биологические ресурсы таким образом, чтобы обеспечивалось их сохранение, устойчивое использование и, там где это необходимо и возможно, - восстановление.

Далее в указанной статье приводится перечень конкретных пяти мер (не является исчерпывающим), которые стороны должны принять для выполнения своих обязательств:

- разработать и осуществить планы по сохранению и управлению биологическими ресурсами;

- не допускать снижения численности популяций животных и растений ниже уровня, необходимого для обеспечения стабильного пополнения;

- охранять или восстанавливать места обитания, имеющие значение для дальнейшего существования конкретных видов или популяций;

- поддерживать и восстанавливать экологические взаимосвязи между промысловыми и зависимыми от них или связанными с ними видами или популяциями;

- предотвратить или свести к минимуму случайное изъятие нецелевых видов, а также запретить неизбирательные средства изъятия.

§ 2. Охрана животного и растительного мира

в международном экологическом праве

Прежде чем дать характеристику существующих международно-правовых режимов сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, попытаемся провести смысловое различие между двумя используемыми в английском языке терминами conservation и preservation, которые на русский язык часто переводятся как "сохранение". На самом деле такой перевод правомерен только в отношении первого из названных терминов.

Conservation (сохранение) - термин, широко употребляемый в международных договорах и меморандумах о взаимопонимании, образующих систему Боннской конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. Он означает экономное устойчивое использование биологического разнообразия таким образом, чтобы последнее не лишалось способности к восстановлению, не подвергая риску возможность такого же использования у будущих поколений.

Preservation (охрана, защита) - это поддержание в нетронутом состоянии природных ресурсов.

Иными словами, "сохранение" и "охрана, защита" имеют одинаковые рамки и осуществляются с использованием одинакового инструментария и методов. "Сохранение" направлено прежде всего на восстановление нарушенного природного ресурса. "Охрана, защита" преследуют цель сохранить природный ресурс в его нынешнем, не тронутом человеком состоянии.

Глобальный международно-правовой режим сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. преследует цели: сохранение биоразнообразия, устойчивое использование его компонентов и справедливое и равноправное распределение выгод, возникающих в результате эксплуатации генетических ресурсов, в том числе путем соответствующего доступа к ним и передачи технологии, с учетом всех прав на эти ресурсы и технологии.

Содержание Конвенции свидетельствует о воле сторон путем согласования общих мер по сохранению биологического разнообразия интернационализировать усилия по всеобъемлющей защите живой природы суши и моря как вечной ценности человечества и устойчивому использованию живых природных ресурсов планеты. Соответственно, как предусмотрено ст. 1 Конвенции, ее исполнением преследуется решение трех задач: 1) "сохранение биологического разнообразия"; 2) "устойчивое использование"; 3) "честное и справедливое распределение выгод, полученных от использования генетических ресурсов". Вторая из указанных в Конвенции задач расшифровывается: "устойчивое использование" означает "использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям" (ст. 2).

В ст. 3 зафиксирован основополагающий принцип международного экологического права, в соответствии с которым государства "несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции".

Статья 3 Конвенции подтверждает суверенное право каждого государства разрабатывать свои собственные ресурсы. При этом Конвенция не проводит различия между ресурсными полномочиями государств в отношении их государственной территории и в отношении зон национальной юрисдикции или контроля, таких как исключительные экономические зоны и континентальный шельф. Между тем действующее международное право предусматривает суверенные права именно на природные ресурсы второй группы пространств. И эти права существенно отличаются от прав на природные ресурсы в пределах государственной территории, регламентируемых главным образом нормами национального права.

Статья 6 излагает общие меры в области сохранения биоразнообразия, такие как национальные стратегии, планы или программы, а также конкретные мероприятия. В тексте Конвенции особое значение придается созданию особо охраняемых территорий.

Две статьи - ст. ст. 8 и 9 - посвящены сохранению наземного и морского биоразнообразия, соответственно in situ (сохранение экосистем, естественных мест обитания, поддержание и восстановление популяций в их естественной среде) и ex situ (за пределами естественной среды обитания видов). Статьей 8 предусмотрены главные обязательства по сохранению in situ, причем сформулированные достаточно гибко: "насколько это возможно и целесообразно", каждая сторона Конвенции создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; разрабатывает при необходимости руководящие принципы отбора, создания и рационального использования таких районов; регулирует или рационально использует биологические ресурсы, имеющие важное значение для сохранения биологического разнообразия в охраняемых районах или за их пределами; содействует защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях; поощряет экологически обоснованное и устойчивое развитие в районах, прилегающих к охраняемым районам; принимает меры по реабилитации и восстановлению деградировавших систем и содействует восстановлению находящихся под угрозой исчезновения видов, в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий рационального использования; устанавливает или поддерживает средства регулирования, контроля или ограничения риска, связанного с использованием и высвобождением живых измененных организмов, являющихся результатом биотехнологии, которые могут иметь вредные экологические последствия, способные оказать воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также опасности для здоровья человека; предотвращает введение чужеродных для данной среды видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам; контролирует или уничтожает такие чужеродные виды; стремится создавать условия, необходимые для обеспечения совместимости существующих способов использования с сохранением биологического разнообразия и устойчивым использованием его компонентов; в соответствии со своим национальным законодательством обеспечивает уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики; поощряет совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики; разрабатывает или осуществляет необходимые законодательные нормы и (или) другие регулирующие положения для охраны находящихся в опасности видов и популяций (ст. 8).

Предусмотренные Конвенцией меры сохранения компонентов биологического разнообразия вне пределов естественных мест обитания (ex situ), например в дельфинариях, квалифицируются как вспомогательные ("в целях дополнения мер in situ " - например, в естественной морской среде) - ст. 9.

Для сбалансированного решения задач Конвенции о биоразнообразии состоявшаяся в 1995 г. в Джакарте 2-я Конференция сторон приняла экосистемный подход в качестве основы для своих последующих действий, что официально подтвердила 5-я Конференция сторон в 2000 г. своим решением V/6. В этом решении нашли закрепление следующие 12 принципов экосистемного подхода:

1) задачи управления земельными, водными и живыми ресурсами определяются обществом;

2) управление должно быть, по возможности, максимально децентрализованным;

3) органы управления экосистемами должны учитывать влияние своей деятельности (действительное или возможное) на смежные или любые другие экосистемы;

4) признавая возможность положительных результатов управления, следует тем не менее понимать функционирование экосистемы и осуществлять управление ею в экономическом контексте;

5) одной из первоочередных задач экосистемного подхода является сохранение структуры и функций экосистемы в целях поддержания экосистемных услуг;

6) управление экосистемами должно осуществляться только в пределах естественного функционирования;

7) экосистемный подход следует осуществлять в соответствующих пространственных и временных масштабах;

8) учитывая изменчивость временных характеристик и возможность отсроченных последствий, свойственных экосистемным процессам, цели управления экосистемой должны быть долговременными;

9) при управлении экосистемами необходимо учитывать неизбежность изменений;

10) экосистемный подход должен обеспечивать достижение надлежащего равновесия между сохранением и использованием биологического разнообразия и их интеграцию;

11) экосистемный подход должен учитывать любые формы соответствующей информации, включая научные данные, а также знания, нововведения и практику коренных и местных общин;

12) к реализации экосистемного подхода должны быть привлечены все заинтересованные группы общества, научные сообщества и дисциплины.

В развитие ст. 19 Конвенции о биологическом разнообразии в 2000 г. был принят Картахенский протокол по биобезопасности (вступил в силу 11 сентября 2003 г.).

Протокол применяется к трансграничному перемещению, транзиту, обработке и использованию всех живых измененных организмов (ЖИО), способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека (ст. 4).

При этом ЖИО определяется как любой живой организм, обладающий новой комбинацией генетического материала, полученной благодаря использованию современной биотехнологии.

Протокол не устанавливает максимальный уровень защиты: согласно п. 4 ст. 2 ничто в нем не интерпретируется как ограничение права государства принимать меры, обеспечивающие более высокий уровень защиты.

Наиболее важными положениями Протокола являются:

- принцип предосторожности (государство имеет право отказаться от импорта генетически модифицированных организмов (ГМО), опасаясь вредных последствий для окружающей среды и здоровья людей);

- при принятии решений об импорте ГМО страны должны принимать во внимание не только научные, но и социально-экономические аспекты проблемы;

- процедура заблаговременного обоснованного согласия.

Страны, подписавшие Протокол, обязаны гарантировать, что при обработке, упаковке и транспортировке ГМО соблюдаются меры безопасности. Поставки ГМО за границу должны сопровождаться соответствующей документацией, в которой должны быть указаны идентификационные данные ГМО, контактный адрес для получения дополнительной информации и т.д. Требования к идентификационной документации могут различаться в зависимости от того, с какой целью будет использован ГМО.

Протокол также принимает во внимание ограниченные возможности многих стран, в частности развивающихся, в реагировании на характер и масштаб известных и потенциальных рисков, связанных с ЖИО.

Протокол вводит понятие "использование в замкнутых системах", которое означает любую операцию, осуществляемую с ЖИО в среде (физической структуре), эффективно ограничивающей их контакт с внешней средой и воздействие на нее.

В Протоколе установлены принципы и методы проведения оценки риска (приложение III). Сторона импорта может потребовать от уведомителя проведения оценки рисков за его счет. Страна-импортер принимает решение на основании научно достоверной оценки риска (ст. 15). Стороны обязаны принимать все необходимые меры для урегулирования любых потенциальных опасностей, выявленных в процессе оценки рисков (ст. 16). Они также обязаны предпринимать необходимые действия при случайном проникновении ГМО в окружающую среду (ст. 17).

Стороны в случае непреднамеренного перемещения ГМО через границу обязаны принять меры по извещению государств, территория которых затронута или может быть затронута (которые в свою очередь должны провести консультации, чтобы совместно определить защитные меры), с использованием механизма посредничества по биобезопасности и при необходимости других международных организаций.

Согласно ст. 25 Протокола незаконным трансграничным перемещением ЖИО является перемещение, осуществляемое в нарушение внутренних мер стороны по осуществлению настоящего Протокола. Такие "внутренние меры" принимаются каждой из сторон и могут предусматривать в том числе наказание за такое перемещение. В случае незаконного трансграничного перемещения затронутая сторона может потребовать от стороны происхождения удаления за свой счет соответствующих ЖИО путем репатриации или уничтожения в зависимости от обстоятельств.

Положения Протокола не распространяются на пищевые продукты и медикаменты, производные от ГМО.

В 2001 г. Межправительственный комитет Картахенского протокола разработал План действий по созданию потенциала для эффективного применения Протокола. Создана международная коллегия экспертов, которая по соответствующей просьбе обеспечивает сторонам с развивающейся и переходной экономикой консультативную и другую помощь при оценке риска, принятии решений, подготовке национальных кадров и усовершенствовании организационных структур.

В 2004 г. был учрежден Комитет по соблюдению из 15 членов, который направляет регулярные отчеты и рекомендации руководящим органам Протокола. Была образована переговорная группа юридических и технических экспертов по ответственности и возмещению ущерба, нанесенного в результате трансграничного перемещения ГМО.

Состоявшаяся в 2010 г. 5-я Конференция сторон Картахенского протокола приняла Стратегический план для Картахенского протокола по биобезопасности на период 2011 - 2020 гг.

29 октября 2010 г. в Нагое (Япония) был принят Протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.

Протокол преследует цель обеспечить совместное использование на справедливой и равной основе выгод от применения генетических ресурсов, в том числе путем обеспечения надлежащего доступа к генетическим ресурсам и надлежащей передачи соответствующих технологий, учитывая все права на данные ресурсы и на технологии, и путем надлежащего финансирования, содействуя, таким образом, сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов (ст. 1).

Этот документ распространил процедуру предварительного обоснованного согласия на сферу оборота ГМО.

Нагойский протокол явился логическим промежуточным итогом длительной борьбы развивающихся государств за справедливую компенсацию за доступ к их генетическим ресурсам в форме информационного обеспечения, дополнительного образования, лизинга или научно-технической поддержки.

Напомним, что Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет "генетический материал" как материал растительного, животного, микробного или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности: гены и их комбинации, фрагменты ДНК, образцы РНК. При этом "генетические ресурсы" - это генетический материал, представляющий фактическую или потенциальную ценность.

Доступ к генетическим ресурсам регулируется с учетом необходимости облегчения этого доступа на основе предварительного обоснованного согласия государства, предоставляющего такие ресурсы. Государства обязуются предоставлять и (или) облегчать другим странам доступ к технологиям сохранения и устойчивого использования биоразнообразия или генетических ресурсов без существенного ущерба окружающей среде. Государства принимают меры, чтобы другим государствам, особенно развивающимся, предоставляющим генетические ресурсы, обеспечивался доступ к технологиям использования таких ресурсов и технологии передавались на взаимно согласованных условиях, включая технологии, защищенные патентами и другими правами интеллектуальной собственности. Государства также должны принимать меры по обеспечению эффективного участия в деятельности по проведению биотехнологических исследований тех стран, особенно развивающихся, которые предоставляют генетические ресурсы для исследований, и содействовать обеспечению доступа к результатам и выгодам биотехнологий.

В настоящее время неурегулированным остается вопрос о соотношении Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. с положениями Соглашения ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). Основное противоречие здесь заключается в том, что права собственности на природные генетические ресурсы сосредоточены в странах происхождения, а права интеллектуальной собственности на технологии и продукты, полученные с помощью генетических ресурсов, - в странах производства, что приводит к конфликтам, так как патенты могут вступать в противоречие с суверенным правом на генетические ресурсы, и государству происхождения приходится платить за пользование своими генетическими ресурсами.

Так, например, ст. 27.3 "b" ТРИПС, касающаяся патентования открытий в области растениеводства и животноводства, не содержит требований режима процедуры совместного получения выгод.

С момента принятия Декларации министров стран - членов ВТО в Дохе 14 ноября 2001 г. Советом ВТО по ТРИПС проводится работа по пересмотру указанной статьи ТРИПС. В п. 19 этой Декларации содержится прямое указание Совету изучить вопросы взаимоотношений между ТРИПС и Конвенцией о биоразнообразии.

Международно-правовой режим сохранения сред обитания. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц была подписана в иранском городе-курорте Рамсар 2 февраля 1971 г. (вступила в силу 21 декабря 1975 г.). По месту принятия Конвенции широкую популярность получило ее краткое название - "Рамсарская конвенция".

Водно-болотные угодья - это области с высокой биологической продуктивностью, которые отличаются значительным биологическим разнообразием. Они служат регуляторами стока и вносят вклад в водный баланс <1>. Согласно оценке Всемирного центра экологического мониторинга ЮНЕП площадь водно-болотных угодий предположительно составляет 570 млн. га (5,7 млн. кв. км) - примерно 6% поверхности суши Земли, из которых 2% составляют озера, 30% - верховые болота, 26% - низинные болота, 20% - заболоченные земли и 15% - поймы.

--------------------------------

<1> Экологическая энциклопедия: В 6 т. / Ред. кол.: В.И. Данилов-Данильян, К.С. Лосев и др. Т. 1. С. 279.

Водно-болотные угодья накапливают и хранят пресную воду; регулируют поверхностный и подземный сток; поддерживают уровень грунтовых вод; очищают воды, удерживают загрязняющие вещества; возвращают в атмосферу кислород; изымают из атмосферы и накапливают углерод; стабилизируют климатические условия, особенно осадки и температуру; сдерживают эрозию, стабилизируют положение берегов; поддерживают биологическое разнообразие; служат местообитанием многих видов растений и животных, в том числе редких и хозяйственно важных.

Впервые с призывом к принятию международной конвенции о водно-болотных угодьях выступили участники конференции, проведенной в 1962 г. в рамках Проекта MAR (по первым трем буквам слов "MARshes", "MARfcages", "MARismas", означающих "болото" на разных языках мира); разработанного в 1960 г. в ответ на растущую обеспокоенность быстротой, с которой осушались или иным образом разрушались крупные участки заболоченных земель и прочих водно-болотных угодий в Европе, что вело к сокращению численности водоплавающих птиц.

Конференция MAR была организована Л. Хоффманом при участии МСОП, Международного бюро по изучению водно-болотных угодий и водоплавающих птиц (МБИВ, ныне Wetlands International) и Международного совета по охране птиц (ICBP, ныне BirdLife International) и была проведена в Сент-Мари-де-ла-Мер во французской провинции Камарг 12 - 16 ноября 1962 г. В течение следующих восьми лет текст Конвенции обсуждался в ходе серии международных научно-технических совещаний, которые проводились в основном под эгидой МБИВ, под руководством проф. Дж.В.Т. Мэтьюза и правительства Нидерландов. Изначально Конвенция была направлена конкретно на охрану водоплавающих птиц посредством создания сети охраняемых участков, однако по мере совершенствования текста Конвенции на первый план вышла задача охраны водно-болотных местообитаний (а не видов).

В настоящее время Рамсарская конвенция 1971 г. является основным механизмом охраны водно-болотных угодий. С целью совершенствования в нее дважды вносились поправки: Парижским протоколом от 3 декабря 1982 г. и Реджайнскими поправками от 28 мая 1987 г. <1>.

--------------------------------

<1> Парижский протокол вступил в силу в 1986 г. Он установил процедуру внесения поправок в текст Конвенции (ст. 10.bis) и утвердил официальные тексты Конвенции на арабском, французском, английском, немецком, русском и испанском языках. Реджайнские поправки вступили в силу 1 мая 1994 г. Они определили полномочия Конференции договаривающихся сторон, учредили межсессионный Постоянный комитет, сформировали постоянный секретариат и бюджет Конвенции.

Уникальность Рамсарской конвенции состоит в том, что она основывается на экосистемном подходе <1>. Конвенция не только нацелена на сохранение водоплавающих птиц, но она признает водно-болотные угодья экосистемами, которые имеют исключительно важное значение для сохранения биологического разнообразия и для благосостояния человека.

--------------------------------

<1> См.: Бринчук М.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. N 1. С. 6 - 14.

ЮНЕСКО выполняет функции депозитария Рамсарской конвенции. Однако Конвенция не является частью системы конвенций и соглашений в области охраны окружающей среды ЮНЕСКО. Она подчиняется только Конференции договаривающихся сторон (КС), и ответственность за текущий контроль за ее осуществлением возложена на Секретариат, который действует при Постоянном комитете, избираемом КС. Секретариат Рамсарской конвенции расположен в офисе МСОП (Гланд, Швейцария).

Цель Конвенции - "сохранение и разумное использование всех водно-болотных угодий путем осуществления местных, региональных и национальных действий и международного сотрудничества как вклад в достижение устойчивого развития во всем мире". В рамках Конвенции создан Список водно-болотных угодий международного значения (Рамсарский список), находящихся под особой охраной Конвенции. Одним из условий присоединения к Рамсарской конвенции является объявление правительством страны-участницы хотя бы одного Рамсарского угодья на своей территории. По состоянию на сентябрь 2011 г. 160 государств являлись сторонами Конвенции, и 1951 водно-болотное угодье по всему миру общей площадью более 190 млн. га было внесено в Рамсарский список водно-болотных угодий международного значения. При включении своих угодий в Рамсарский список государство обязуется обеспечивать его охрану и, кроме того, продолжать выделять подходящие водно-болотные угодья на своей территории для включения в Список (ст. 2.1). Выбор водно-болотного угодья для включения в Рамсарский список должен основываться на его значимости с точки зрения экологии, ботаники, зоологии, лимнологии или гидрологии. Договаривающиеся стороны разработали конкретные критерии и указания для выделения угодий, которые могут включаться в Рамсарский список.

Критерии, по которым определяется значимость водно-болотного угодья, подразумевают, что такое угодье должно быть типичным или уникальным для соответствующего региона, иметь особую ценность для поддержания биологического разнообразия и регулярно посещаться большим количеством водоплавающих птиц (20 тыс. птиц или 1% особей популяции одного вида или подвида водоплавающих птиц). Такие места являются рефугиумами специфического биоразнообразия и стабилизаторами климата. Страны - участницы Конвенции обозначенные угодья провозглашают официально. Провозглашение водно-болотного угодья "имеющим международное значение" и включение его в Рамсарский список означают, что государство принимает на себя обязательства осуществлять свою деятельность на данном угодье таким образом, чтобы способствовать сохранению и устойчивому использованию водно-болотного угодья, а также содействовать охране, управлению и рациональному использованию ресурсов мигрирующих водоплавающих птиц.

Согласно ст. 3.2 Рамсарской конвенции договаривающаяся сторона "обеспечивает такое положение, при котором она сама в возможно ранний срок получает информацию с мест в случае, если экологический характер любого угодья на ее территории, включенного в Список, изменился, изменяется или может измениться в результате технического развития, загрязнения или других видов вмешательства человека. Информация о таких изменениях передается без промедления Секретариату Рамсарской конвенции".

Рамсарская конвенция определяет водно-болотные угодья (ст. 1.1) как "районы болот, фенов <1>, торфяных угодий или водоемов - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров" <2>. Кроме того, в целях охраны целостных природных комплексов ст. 2.1 предусматривает, что водно-болотные угодья, включаемые в Рамсарский список, "могут включать прибрежные речные и морские зоны, смежные с водно-болотными угодьями, и острова или морские водоемы с глубиной больше шести метров во время отлива, расположенные в пределах водно-болотных угодий".

--------------------------------

<1> От англ. fen - низинное болото.

<2> Считается, что эта цифра основана на максимальной глубине, на которую способны нырять нырковые утки в поисках пищи.

Обычно выделяют следующие пять основных типов водно-болотных угодий: морские (прибрежные водно-болотные угодья, в том числе прибрежные лагуны, скалистые берега и коралловые рифы); устьевые (включая дельты, литоральные марши и мангры); озерные (водно-болотные угодья, связанные с озерами); речные (водно-болотные угодья, расположенные вдоль рек и иных водотоков); и болотные (болота на бедных органикой почвах, заболоченные земли и торфяные болота). Кроме того, существуют антропогенные водно-болотные угодья, такие как пруды для разведения рыб и креветок, фермерские пруды, орошаемые сельскохозяйственные земли, салины, водосбросы, гравийные карьеры, отстойники сточных вод и дренажные каналы. Рамсарская конвенция приняла Рамсарскую систему классификации типов водно-болотных угодий - 42 типа, сгруппированные в три категории: морские и прибрежные; континентальные; антропогенные (классификация одобрена Рекомендацией 4.7, с поправками, внесенными Резолюциями VI.5 и VII.11 КС).

Стороны сообщают о своих достижениях в деле выполнения обязательств, принятых в рамках Конвенции, путем представления национальных докладов за трехлетний период Конференции договаривающихся сторон; такие доклады готовятся в формате, принятом сторонами, который соответствует Стратегическому плану Конвенции. Так, в 2008 г. на КС-10 более 90% государств-членов представили вовремя свои отчеты <1>.

--------------------------------

<1> См., например, доклад России "National Report on the Implementation of the Ramsar Convention on Wetlands. National Reports to be Submitted to the 10th Meeting of the Conference of the Contracting Parties, Republic of Korea, 28 October - 4 November 2008" (http://www.ramsar.org/pdf/cop10/cop10_nr_russia_late.pdf).

Протокол Монтре (англ. Montreux Record) - список Рамсарских угодий, где в результате технологического развития, загрязнения или иного вмешательства человека произошли, происходят или могут произойти изменения экологического характера. Протокол ведется как составная часть Рамсарского списка. Угодья, внесенные в Протокол Монтре, нуждаются в принятии приоритетных природоохранных мер на национальном и международном уровнях и имеют предпочтительное право приглашения Рамсарской консультативной миссии.

Протокол Монтре был создан в соответствии с Рекомендацией 4.8 КС (1990 г.). В Резолюции VI.1 (1996 г.) были установлены более точные процедуры использования механизма Протокола Монтре с указанием мер, которые необходимо принять для включения Рамсарских угодий в Протокол и исключения угодий из Протокола. Угодья могут добавляться в Протокол и исключаться из него только с одобрения договаривающихся сторон, на территории которых они расположены. По состоянию на сентябрь 2011 г. в Протоколе Монтре имелось 51 Рамсарское угодье; 32 угодья, которые были внесены в Протокол Монтре, были впоследствии исключены из него (хотя одно из таких угодий было внесено в Протокол повторно). По просьбе заинтересованной договаривающейся стороны Секретариат может направить техническую миссию, известную под названием "Рамсарская консультативная миссия", для анализа ситуации на одном или нескольких конкретных угодьях, внесенных в Протокол Монтре, предоставления рекомендаций по принятию мер и оценки целесообразности исключения угодья из Протокола Монтре после успешного осуществления таких мер.

Рамсарская консультативная миссия представляет собой механизм оказания научно-технической помощи, который был официально принят в соответствии с рекомендацией 4.7 в 1990 г. Механизм Рамсарской консультативной миссии был ранее известен под названием "Процедура мониторинга" и "Процедура предоставления указаний по вопросам управления". Основная цель этого механизма заключается в оказании содействия как развитым, так и развивающимся странам в устранении проблем или угроз, которые вызывают необходимость внесения угодья в Протокол Монтре.

В большинстве случаев процедура применения этого механизма включает в себя посещение угодья группой из двух или более экспертов, которые составляют отчет, включающий выводы и рекомендации. После получения запроса от договаривающейся стороны Секретариат согласовывает техническое задание для миссии с соответствующими органами и определяет, какие профессиональные знания и опыт потребуются для членов направляемой миссии. Проект отчета, составленного группой экспертов, представляется на рассмотрение в компетентный орган, сделавший запрос о направлении миссии, и затем исправленный окончательный отчет становится документом публичного характера, который может обеспечить основу для принятия природоохранных мер в отношении угодья. В некоторых случаях рекомендации, содержавшиеся в отчетах Рамсарской консультативной миссии, обеспечивали основу для оказания финансовой помощи со стороны Фонда малых грантов и агентств по оказанию внешней помощи. В период с 1988 по 2011 г. механизм Рамсарской консультативной миссии применялся к 71 Рамсарскому угодью или группам угодий.

Секретариат Рамсарской конвенции обеспечивает сотрудничество с другими международными соглашениями, касающимися охраны окружающей среды. Сотрудничество реализуется в следующих формах: принятие меморандума о сотрудничестве, реализация совместных планов работы, расширение обмена информацией и сотрудничества между вспомогательными научными органами конвенций и т.д. В настоящее время наиболее тесным является сотрудничество с Конвенцией о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенцией о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г., Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г., Рамочной конвенцией ООН об изменении климата 1992 г., а также с различными международными речными комиссиями (Международной комиссией по защите реки Дунай, Комиссией по бассейну озера Чад и Администрацией бассейна реки Нигер, Международной комиссией по бассейнам рек Конго - Убанги - Санга).

В 2008 г. на Конференции сторон Резолюцией X.1 был принят Третий стратегический план на 2009 - 2015 гг. (Первый стратегический план - 1997 - 2002 гг., Второй стратегический план - 2003 - 2008 гг.). Стратегический план на 2009 - 2015 гг. устанавливает пять целей: разумное использование водно-болотных угодий, развитие Рамсарского списка, международное сотрудничество, развитие потенциала, необходимого для осуществления Конвенции, и всеобщее членство в Конвенции. В рамках этих пяти целей более сильный акцент делается на 28 "стратегиях", которые, по общему мнению, представляют наиболее приоритетные области для большинства сторон.

Что же все-таки реально дает государствам участие в Рамсарской конвенции? Согласно национальным докладам, представляемым договаривающимися сторонами, Конвенция часто использовалась в качестве эффективного инструмента для прекращения или предупреждения процессов, оказывающих негативное воздействие на водно-болотные угодья. Так, например, была произведена замена проекта добычи тяжелых металлов в дюнах на Рамсарском угодье Сент-Люсия в ЮАР экологически благоприятными альтернативными планами развития (1996 г.); был зафиксирован отказ от планов строительства свалки мусора на участке в Фуджимае - последней сохранившейся крупной литоральной системе водно-болотных угодий недалеко от Нагои в Японии, когда в 2001 г. власти города приняли решение об объявлении участка Фуджимае Рамсарским угодьем; был зафиксирован отказ от планов строительства крупного нового аэропорта на территории Рамсарского угодья Клиф Маршес, находящегося в устье реки Темзы в Англии, когда в декабре 2003 г. правительство Великобритании пришло к заключению, что "международный статус, которым обладают некоторые местообитания, означает, что любое потенциальное неблагоприятное воздействие требует от правительства продемонстрировать, что оно рассмотрело все разумные альтернативы. С учетом проведенных консультаций правительство удовлетворено наличием разумных альтернатив участку Клиф" <1>.

--------------------------------

<1> См.: The Ramsar Convention Manual: a Guide to the Convention on Wetlands (Ramsar, Iran, 1971). 4th ed. Gland, 2006. P. 13.

Многие стороны Конвенции отметили, что большую помощь в деле сохранения водно-болотных угодий оказало их включение в Протокол Монтре. Приведем несколько примеров.

На оазис Азрак в Иордании оказали благоприятное воздействие включение в Протокол Монтре и организация соответствующей Рамсарской консультативной миссии, которая была направлена сюда еще в 1990 г. с целью изучения угроз водно-болотному угодью и разработки рекомендаций. Его статус Рамсарского угодья также сыграл важную роль в одобрении проекта, финансировавшегося Глобальным экологическим фондом (ГЭФ). Австрийский Рамсарский комитет отметил в 1996 г., что включение Рамсарского угодья Донау-Марш-Ауэн в Протокол Монтре и организация Рамсарской консультативной миссии в 1991 г. оказали благоприятное воздействие на экологический характер угодья. Был составлен п