Озонового слоя Земли и космического пространства

§ 1. Охрана атмосферы и озонового слоя Земли

Международно-правовая охрана атмосферы является неотъемлемой частью международно-правовой охраны окружающей природной среды. Охрана атмосферы носит комплексный характер и включает в себя решение ряда других экологических проблем мирового масштаба. К таковым, на наш взгляд, относятся: изменение климата (глобальное потепление, или парниковый эффект), охрана озонового слоя Земли, фотохимический смог, кислотные дожди, химическое, биологическое, бактериологическое, радиационное загрязнение атмосферы и т.д.

По мнению О.Л. Дубовик, "охрана атмосферного воздуха, озонового слоя и климата - одно из важнейших направлений природоохранительной деятельности, осуществляемое в глобальном, региональном и национальном масштабах" <1>. Для того чтобы осуществлять эффективную международно-правовую охрану атмосферы <2>, необходимо определить правовой статус воздуха. Прежде чем перейти к вопросу о правовом статусе воздуха, следует определить соотношение понятий "атмосфера", "атмосферный воздух", "воздух". Атмосфера Земли (от греч. atmos - пар и сфера) - это воздушная среда вокруг Земли, вращающаяся вместе с ней. М.М. Бринчук <3> считает, что понятия "атмосферный воздух" и "атмосфера" совпадают не полностью. Как отмечает С.В. Виноградов, понятие "атмосфера" шире понятия "атмосферный воздух", охрана атмосферного воздуха представляет собой важнейшую часть охраны атмосферы Земли как единого целого <4>.

--------------------------------

<1> Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.

<2> См., напр.: Кузнецова О.Н. Защита атмосферного воздуха в международном праве // Экологическое право. 2000. N 1.

<3> См.: Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985.

<4> См.: Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы / Отв. ред. Н.В. Захарова. М., 1987.

Следует согласиться с данным подходом, охрана атмосферы включает в себя, например, и охрану озонового слоя. На высоте 20 - 25 км расположен слой озона, который предохраняет живые организмы на Земле от вредного коротковолнового излучения. Выше 100 км образуется ионосфера. В зависимости от распределения температуры атмосферу Земли подразделяют на тропосферу, стратосферу, мезосферу, термосферу, экзосферу.

По нашему мнению, по предмету правового регулирования охрана атмосферного воздуха включает:

- сокращение выбросов серы и ее соединений, оксидов азота;

- стратегию борьбы с выбросами парниковых газов (диоксида углерода, метана, оксида азота, гидрофторуглеродов, перфторуглеродов, гексафторида серы);

- сокращение выбросов летучих органических соединений (ЛОС);

- борьбу с выбросами стойких органических загрязнителей (СОЗ);

- сокращение выбросов тяжелых металлов;

- борьбу с подкислением, эвтрофикацией и концентрацией приземного озона;

- охрану от радиоактивного загрязнения;

- стратегию борьбы с выбросами газов, разрушающих озоновый слой (хлорфторуглеродов или хладонов), и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Миннекаева Д.Р. Международно-правовые аспекты охраны атмосферного воздуха: Автореф. дис.... к.ю.н. Казань, 2005.

Атмосферный воздух - сложнейшая категория, правовой статус которого определить достаточно сложно. Существуют следующие основные теории правового статуса атмосферного воздуха:

- объект права собственности (Б.М. Клименко, Ю.Н. Малеев) <1>;

--------------------------------

<1> См.: Клименко Б.М. Государственная территория. М., 1974; Малеев Ю.Н. Международное воздушное право. Вопросы теории и практики. М., 1986.

- не является объектом права собственности государства (М.М. Бринчук, В.А. Чичварин) <1>;

--------------------------------

<1> См.: Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970; Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985.

- особый вид природного ресурса, не подчиненный суверенитету и собственности государства (П. Фошиль) <1>;

--------------------------------

<1> См.: Fauchille P. Traite de droit international public. T. 1. Paris, 1925. Pt. 2. P. 585.

- объект общего пользования (Институции Юстиниана - res communis omnium, Р.В. Деканозов) <1>;

--------------------------------

<1> См.: Деканозов Р.В. Юридическая природа космического пространства, небесных тел и их ресурсов // Космос и право. М., 1980. С. 48 - 49.

- общее достояние человечества (И.И. Лукашук);

- международный природный ресурс (советская международно-правовая доктрина, Г. Кано <1>, М. Магаринос де Мело <2>);

--------------------------------

<1> См.: Kano G. Legal and Institutional Framework for Natural Resources Management. FAO. Rome, 1975. P. 24 - 26.

<2> См.: Magarinos de Mello M. Les ressources naturales et leurs rapports avec le droit internationale // Environmental Policy and Law. 1977. Vol. 3. N 3. P. 134.

- разделяемый природный ресурс (Х. Барберис);

- универсальный природный ресурс (В.А. Чичварин);

- природный ресурс Земли (ЮНЕП, ВМО);

- общее наследие человечества (А.Ш. Кисс, О. Шахтер);

- доктрина "публичной опеки" (В. Нанда).

По нашему мнению, правовой статус атмосферного воздуха имеет двойной характер. Во-первых, в международном воздушном праве, когда говорится о воздушном пространстве государства, имеется в виду воздушный столб над линией границы и воздух, который находится в пределах данной территории (пространство, на которое по общему правилу распространяется юрисдикция данного государства), хотя его состав постоянно меняется. Данный правовой статус определяется государством и межгосударственными соглашениями, применяется при правовом регулировании воздушных сообщений, перевозок. Во-вторых, в рамках международного экологического права, говоря об охране воздуха, мы рассматриваем воздух как единое целое (неразделяемый ресурс). Любой крупный источник загрязнения не только способствует распространению вредных веществ на местный или локальный уровень, но и выходит за границы государства, т.е. носит трансграничный характер и поэтому требует консолидации усилий мирового сообщества для борьбы с его загрязнением <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы Земли. Уфа, 2001; Он же. Проблемы повышения эффективности законодательства об охране атмосферного воздуха // Российский юридический журнал. 2000. N 7. С. 60 - 64.

В начале 70-х годов XX в. под эгидой Римского клуба было издано несколько книг, посвященных анализу мировой системы и возможных путей ее развития. Одна из них - "Пределы роста" - содержала модели будущего человечества, выполненные с помощью компьютерных расчетов. Было доказано, что при современных темпах развития в ближайшие 10 лет человечество достигнет пределов экологического роста. В 1992 г. в книге "За пределами роста" исследователи отметили, что темпы использования человечеством большинства ресурсов и уровень загрязнения планеты уже превысили допустимые пределы. Так, вследствие огромного негативного антропогенного воздействия постепенно меняются естественный химический состав и экологические характеристики воздуха. Концентрация углекислого газа в воздухе сохранялась на постоянном уровне практически до конца 19-го столетия, и только на пороге XX в. устойчивость атмосферы была нарушена. Изменяется газовый состав атмосферы. Скорость изменений в сотни и тысячи раз выше, чем за последний миллион лет. Ежегодно сжигается около 1 млрд. тонн топлива, выбрасываются в атмосферу сотни миллионов тонн оксидов азота, серы, углерода (часть из них возвращается в виде кислотных дождей), сажи, золы и пыли.

Ученые доказали, что изменение климата в XX в. является следствием повышения приземной температуры воздуха. Потепление объясняют тем, что в атмосфере возросла концентрация парниковых газов: углекислого газа, метана, хлорфторуглеродов, оксидов азота <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Кумыков Ю. Всемирный потоп // Отражение. 2003. N 3. С. 4; Гришанин Е.И., Коновалова О.В. Парниковый эффект и судьба жизни на Земле // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. N 5 - 6. С. 108 - 110.

Опасность неконтролируемого изменения состояния атмосферного воздуха и вследствие этого угроза существованию живых организмов, в том числе и человека, потребовали решительных практических мер по его защите, национального и международного правового регулирования его использования и охраны. Мировое сообщество должно совместными усилиями бороться с этой проблемой. Задачей первостепенной важности в данной сфере является принятие универсальной конвенции ООН об охране атмосферного воздуха. На современном этапе развития международного права эффективная международно-правовая охрана атмосферного воздуха осуществляется на региональном уровне в рамках Европейской экономической комиссии ООН. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол к ней 1997 г. как целостный правовой механизм охраны атмосферного воздуха от выбросов парниковых газов на практике способствуют сокращению выбросов и других загрязняющих веществ, тем самым частично восполняя пробел в универсальном международно-правовом регулировании охраны атмосферного воздуха. Определенное значение в сфере охраны атмосферы имеют Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. Комплексное международно-правовое регулирование охраны атмосферы и изменения климата в настоящее время осуществляется вышеназванными универсальными и региональными актами, а также национальным законодательством зарубежных стран <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2004.

Одним из первых правовых актов об охране атмосферного воздуха стал Закон Великобритании о щелочном и других видах производства (1863 г.), который регулировал охрану воздуха от загрязнения химическими предприятиями.

В 1875 г. в Нидерландах был принят Закон о зловредности <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<1> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 595.

Германский закон об охране атмосферного воздуха принят 26 июня 1900 г. (с поправками и дополнениями, принятыми западногерманским бундестагом в 1953, 1959, 1960 и 1961 гг.). Законом предусматривается государственный надзор лишь за теми предприятиями, деятельность которых связана с выбросом в атмосферу "опасных, вредных и ядовитых веществ" по специальному списку, который может быть дополнен правительством" <1>. Согласно Закону о доходах от 15 августа 1961 г. по решению федерального правительства государственный налог на частные предприятия, установившие до 1965 г. очистные сооружения, подлежит снижению. В настоящее время в Германии выбросы вредных веществ в атмосферный воздух регулируются Законом от 14 мая 1990 г. "О защите от вредных воздействий на окружающую среду загрязнениями воздуха, шумами, вибрациями и сходными процессами". Принят Закон "О ратификации Киотского протокола от 11 декабря 1997 года к Рамочной конвенции об изменении климата" и действует Национальная программа правительства по защите окружающей среды <2>.

--------------------------------

<1> Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 246.

<2> См., напр.: Илларионов А.Н. Несколько тезисов о ратификации Киотского протокола // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2004. N 1. С. 3 - 4; Ткаченко Н.Ф. Попытки отодвинуть Россию: размышления над протоколом // Там же. С. 12 - 21.

Во многом аналогичные положения закреплены в Законе, принятом во Франции 19 декабря 1917 г., регулирующем размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности. Схожие нормы содержатся в законах Великобритании (Закон о регулировании работы предприятий 1906 г.), Нидерландов (Закон об опасных, вредных или ядовитых отраслях промышленности 1952 г.), Норвегии (Закон от 16 июня 1961 г.) и некоторых других стран Европы. В Италии 13 июля 1966 г. введен Закон о мероприятиях по борьбе с загрязнением атмосферы, которым установлены максимально допустимые нормы выбросов вредных веществ в воздух. Это стало возможным вследствие применения природного газа в качестве промышленного топлива.

Во Франции в рамках реализации положений Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. (РКИК) и Киотского протокола 1997 г. <1> были приняты внутренние программы по борьбе с парниковым эффектом: "Первые элементы для французской программы по борьбе с парниковым эффектом" (1993), "Первая национальная программа по предотвращению изменений климата" (1995). В 1997 г. была создана Межведомственная комиссия по парниковому эффекту. Правовое регулирование выбросов парниковых газов здесь осуществляется такими нормативными актами, как Закон от 30 декабря 1996 г. N 96-1236 "Об атмосфере и рациональном использовании энергии"; Закон от 19 декабря 1990 г. N 90-1130 "О создании Агентства по охране окружающей среды и управлению энергетикой". Также приняты документы: Декрет от 6 мая 1998 г. N 98-360 "О контроле над качеством воздуха, его влиянии на здоровье, окружающую среду, о порогах качества и предельных показателях"; Декрет от 5 мая 1998 г. N 98-362 "О региональных платах качества воздуха"; Закон "Об охране окружающей среды"; Закон от 19 февраля 2001 г. <2> "О признании в качестве национальных приоритетов борьбы с парниковым эффектом и предупреждения рисков потепления климата и о создании Национальной службы наблюдения за потеплением климата во Франции и в заморских департаментах и территориях".

--------------------------------

<1> См.: Шаповалова Е.М. Киотский протокол: международно-правовые аспекты // Международное публичное и частное право. 2005. N 3 (24). С. 57 - 62.

<2> См.: Соловей Ю.В. Правовое регулирование выбросов парниковых газов за рубежом // Международное публичное и частное право. 2004. N 6 (21). С. 36 - 41.

В Швейцарии действует несколько законов, регулирующих сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу: Федеральный закон от 1 мая 2001 г. "О сокращении выбросов углекислого газа", Федеральный закон от 1 января 1999 г. "Об эффективном использовании энергии", Энергетическая программа Швейцарии (действует с 17 января 2001 г.), Закон "Об энергии" и др.

Великобритания является страной, которая активно разрабатывает национальное законодательство в области охраны атмосферного воздуха и сокращения выбросов парниковых газов, а также в области реализации механизмов Киотского протокола <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Вальстрем М. Киотский протокол - приемлемое решение // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2004. N 1. С. 145 - 146; Захаров В.М., Голуб А.А., Жданова Н.П. Социальный форум по изменению климата в рамках московской конференции // Там же. С. 147 - 149; Обращение общественных организаций к Президенту России В.В. Путину о ратификации Россией Киотского протокола // Там же. С. 150 - 151.

К основным законодательным актам Великобритании в этой сфере относятся: Акт о предупреждении загрязнения и о контроле над загрязнением 1999 г., Акт о налоге на изменение климата 2001 г., Акт о качестве воздуха 2000 г., Национальная программа по предотвращению изменения климата 2000 г. и др.

В Нидерландах был опубликован План осуществления политики в связи с изменением климата, который был одобрен парламентом в ноябре 1999 г. В ноябре 2002 г. правительство Канады опубликовало План действий в области предотвращения изменения климата. В США законом об охране воздуха 1955 г. с поправками 1965 и 1966 гг. основная ответственность за предотвращение и устранение атмосферных загрязнений возлагается на штаты и местные органы власти, которые должны ввести предельно допустимые нормы выброса в атмосферу загрязняющих веществ. В мае 2001 г. была принята программа "Национальная энергетическая политика: доклад группы по разработке национальной энергетической политики"; в 1995 г. начала действовать Программа по кислотным дождям в США.

"Вопросы установления действенной законодательной защиты атмосферного воздуха привлекают растущее внимание и многих стран Азии (в первую очередь Японии), Африки, Южной Америки" <1>.

--------------------------------

<1> Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 246.

Принципы законодательной защиты атмосферного воздуха были конкретизированы и развиты постановлениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение имело Постановление 1949 г. "О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест". Огромную роль в сфере охраны воздуха играли решения Советов министров союзных республик (например, "Санитарные стандарты при проектировании промышленных предприятий в РСФСР") <1>.

--------------------------------

<1> Советский Союз - первая страна в мире, установившая строгие максимально допустимые нормы содержания загрязняющих веществ в атмосфере. Контроль за выполнением санитарно-гигиенических правил осуществляли в те времена Главное санитарно-эпидемиологическое управление Министерства здравоохранения СССР и его органы на местах. Санкции за загрязнение воздуха вредными веществами предусматривались уголовными кодексами союзных республик. См.: Чичварин В.А. Указ. соч. С. 246.

Международные акты, касающиеся, хотя и косвенно, охраны атмосферного воздуха, начали формироваться в рамках международного гуманитарного права (право вооруженных конфликтов). Первым из них стал Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 г. к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. Были заключены международные соглашения в области разоружения, способствующие охране воздуха: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Московский договор) 1963 г.; Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. <1>; Конвенция о запрещении разработки, производства и хранения бактериологического (биологического) и токсинного оружия и о его уничтожении от 10 апреля 1972 г. и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1969 г. "О ратификации Договора о нераспространении ядерного оружия" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1975 г. N 998-IX "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении" // СПС "КонсультантПлюс".

Хорошо известно, что гонка вооружений, разработка и испытание ядерного и других видов оружия, а тем более сами военные действия не только поглощают колоссальные материальные и людские ресурсы, но и являются одним из основных факторов деградации окружающей среды.

На региональном уровне в рамках ЕЭК ООН была принята Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. Конвенция была принята в Женеве (Швейцария) под эгидой Европейской экономической комиссии ООН. Ее участниками являются 33 государства, включая Российскую Федерацию, и Европейское экономическое сообщество. Предпосылками принятия вышеназванной Конвенции явились: 1) заключение в 1974 г. Данией, Норвегией, Швецией и Финляндией Соглашения об охране окружающей среды; 2) принятие Советом Европы Декларации принципов по контролю над загрязнением воздуха 1974 г.; 3) принятие Советом ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) ряда резолюций и рекомендации C/74/224 о принципах, касающихся трансграничного загрязнения, включающих принципы международной солидарности, запрета дискриминации, права равного доступа, обмена информацией и взаимных консультаций; 4) одобрение Европейским советом проекта типового соглашения о сотрудничестве по борьбе с загрязнениями воздуха в пограничных районах и разработка проекта конвенции о компенсациях за трансграничный экологический ущерб и т.д.

Советский Союз в декабре 1975 г. выступил с инициативой о проведении общеевропейского совещания для решения актуальных вопросов охраны окружающей среды, в частности для борьбы с дальним переносом по воздуху загрязнителей окружающей среды <1>. Проблема загрязнения воздуха стала центральной на Европейской конференции по проблеме атмосферных загрязнений (24 июня - 1 июля 1964 г., Страсбург) и обсуждалась специалистами различных стран на Международном конгрессе по чистому воздуху (Лондон, 1966 г.).

--------------------------------

<1> См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) подготовила и рекомендовала странам - участницам Организации еще в 1963 г. Международную шкалу стандартов качества воздуха. Всемирная метеорологическая организация (ВМО) занялась исследованием влияния загрязнения атмосферы на климат.

Другие важнейшие документы универсального уровня, способствующие охране воздуха, - это Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол 1997 г. <1>. Говоря о предпосылках принятия данных актов, следует отметить, что в 70-х годах прошлого столетия была предпринята попытка наладить международно-правовое регулирование по проблеме искусственных воздействий на погоду и климат. В рамках Программы исследований глобальных атмосферных процессов (ПИГАП, англ. GARP - Global Atmospheric Research Program) проводятся исследования с целью более точного прогнозирования погодных и климатических изменений. В рамках ПИГАП учеными России, США, Великобритании, Индии и других стран осуществляются с 1971 г. Полярный эксперимент (ПОЛЭКС), Тропический эксперимент (ТРОПЭКС), эксперимент по изучению муссонов (МУССОНЭКС).

--------------------------------

<1> См.: Бирюков П.Н. Международное право: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 328.

"Разработку правовых аспектов погодных изменений приняла на себя Всемирная метеорологическая организация, которая в сотрудничестве с ЮНЕП провела по этому вопросу в ноябре 1975 года специальное совещание технических и правовых экспертов" <1>.

--------------------------------

<1> Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. С. 189.

Эксперты договорились о следующих принципах действий:

- атмосфера Земли - часть общего наследия человечества;

- применение мирных методов изменения погоды;

- содействие сбору и обмену информацией по погодным изменениям и предоставление ее в распоряжение ВМО и других государств;

- уведомление о мероприятиях, связанных с воздействием на погоду;

- оценка экологических последствий деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных Всемирной метеорологической организации и другим государствам;

- мониторинг деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных ВМО и другим государствам;

- консультации с заинтересованными сторонами по мероприятиям по погодным изменениям.

Продолжением работы в данной области явилось принятие по инициативе Советского Союза на Генеральной Ассамблее ООН 10 декабря 1976 г. и подписание 18 мая 1977 г. Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 мая 1978 г. N 7538-IX "О ратификации Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду" // СПС "КонсультантПлюс". См., напр.: История разработки Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года (к 20-летию подписания Конвенции ENMOD) // Московский журнал международного права. 1999. N 2. С. 68 - 82.

В начале 1979 г. состоялась Всемирная конференция по климату, на которой не рассматривались правовые аспекты. На совещании экспертов ВМО и ЮНЕП по правовым аспектам воздействия на погоду, состоявшемся 17 - 21 сентября 1979 г., дальнейшая разработка основ международно-правового регулирования отношений в области погодных изменений была признана нецелесообразной <1>.

--------------------------------

<1> См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. С. 191.

Впоследствии обсуждение вопросов о погодных изменениях было возобновлено, изменилась лишь терминология: погодные изменения стали называться климатическими <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Bengston L. Climate Modeling and Prediction - Achievements and Challenges // WCRP / WMO Publ. 1999. N 954. P. 59 - 73; Blackmon M., Boville B., Bryan F. and others, with contributions from J. Fain, NSF and CCSM Working Group Co-Chairs. Community Climate System Model Plan 2000 - 2005. UCAR, Boulder, CO, June 2000.

В рамках Европейского союза по охране воздуха приняты Рекомендация Европейской комиссии от 13 апреля 2000 г. 2000/303 "О снижении выбросов углекислого газа персональными транспортными средствами", решение Европейского совета от 24 июня 1993 г. 93/389/ЕЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе" <1>. Немаловажное значение имеет решение Европейского совета 1999/296/ЕС от 26 апреля 1999 г. об изменении решения Европейского совета 93/389/ЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе". Разработана Директива Европейского совета 93/76/ЕЕС от 13 сентября 1993 г. "Об ограничении выброса углекислого газа путем эффективного использования энергии" <2>. Приняты также Конвенция о гражданской ответственности за вред, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. и другие акты <3>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Кремер Л. Экологическое право ЕС. Ludwig Kramer. EC Environmental Law (4th ed.). London: Sweet & Maxwell, 2000.

<2> См.: Соловей Ю.В. Правовое регулирование выбросов парниковых газов за рубежом // Международное публичное и частное право. 2004. N 6 (21). С. 36 - 41.

<3> См., напр.: Романова В.Х. Европейское право о гражданской ответственности за причинение ущерба окружающей среде: Тезисы доклада для конференции. КГУ. См. также: Голубецкая Н.П. Новые задачи природоохранной политики в условиях изменяющегося положения в Европе // Российский юридический журнал. 2000. N 8. С. 78 - 83.

На региональном уровне, как уже было отмечено, основными международно-правовыми актами в области охраны атмосферного воздуха являются Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. (далее - Конвенция ТЗНБР) и протоколы к ней <1>. Трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. N 23. Ст. 341.

Конвенция ТЗНБР была первым международным юридически обязательным инструментом, который имеет дело с проблемами загрязнения воздуха на широком региональном уровне. Основополагающими принципами деятельности сторон Конвенции ТЗНБР являются охрана человека и окружающей среды от загрязнения воздуха (ограничение, постепенное сокращение, предотвращение загрязнения воздуха) и выработка политики и стратегии борьбы с выбросами загрязнителей воздуха (обмен информацией, консультации, научно-исследовательская деятельность и мониторинг).

На региональном уровне действуют восемь протоколов к вышеназванной Конвенции, имеющих особое значение для ее реализации: Протокол о долгосрочном финансировании совместной программы по мониторингу и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов (ЕМЕП) от 28 января 1984 г.; Протокол о снижении эмиссии и трансграничных потоков на 30% от 2 сентября 1987 г.; Протокол о контроле окислов азота и их трансграничного переноса от 31 октября 1988 г. (София, Болгария), вступил в силу 14 февраля 1991 г.; Протокол о контроле стойких органических загрязнителей (СОЗ) и их трансграничного переноса от 29 сентября 1997 г.; Протокол о дальнейшем снижении эмиссии серы от 14 июня 1994 г. (Осло, Норвегия), вступил в силу 5 августа 1998 г.; Протокол по тяжелым металлам от 29 декабря 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол по стойким органическим загрязнителям от 23 октября 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол о снижении подкисления, эвтрофикации и концентрации приземного озона от 30 ноября 1999 г. (Гетеборг, Швеция), вступил в силу 17 мая 2005 г.

В рамках регионального сотрудничества по охране атмосферы были разработаны основные методические документы по инвентаризации выбросов, рекомендованные к применению на международном уровне:

- Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу (соединения серы, азотсодержащие вещества, углеродистые соединения, неметановые летучие органические соединения, тяжелые металлы, стойкие органические загрязнители и твердые частицы) (Конвенция ТЗНБР, Программа ЕМЕП);

- Методическое руководство по выявлению и количественной оценке выбросов диоксинов и фуранов (Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях, Программа ЮНЕП);

- Руководство по инвентаризации выбросов парниковых газов (Рамочная конвенция об изменении климата) и др.

В настоящее время в связи с принятием Стратегического подхода к международному управлению химическими веществами (SAICM) и разработкой нового законопроекта Европейского союза "Регистрация, оценка и выдача разрешения на производство и использование химических продуктов" (REACH) внимание международных организаций направлено на ограничение и сокращение выбросов химических веществ.

Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу было разработано в рамках осуществления Совместной программы наблюдений и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП) и программы "Координация информации по окружающей среде" (CORINE) в Европейском союзе. Начиная с 1996 г. были опубликованы три редакции Руководства на английском языке, последняя редакция - в 2001 г. Руководство включает более чем 260 видов деятельности, составляющих трехуровневую иерархию подсекторов и 11 основных секторов - категорий источников загрязнения воздуха. Документ распространяет свое действие на следующие основные сектора - категории источников: сжигание в процессе производства энергии и ее трансформация; сжигание в коммерческом, административном и жилом секторах и сельском, лесном и рыбном хозяйствах; сжигание в промышленности; процессы производства; добыча и распределение ископаемого топлива; растворители и другое использование продукта; дорожный транспорт; другие мобильные источники выбросов; обработка и размещение отходов; сельское, лесное хозяйство и изменение землепользования; природа. В целях охраны атмосферы от загрязнения разработаны также Международные требования к предприятиям черной металлургии по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха.

Международно-правовая охрана атмосферы наиболее тесным образом связана с проблемой глобального потепления или изменения климата <1>. Основными международными актами, регулирующими проблему изменения климата, являются Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), принятая 9 мая 1992 г., вступившая в силу 1 марта 1994 г., и Киотский протокол к ней от 11 декабря 1997 г. <2>. В Киотском протоколе определено, что промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в том числе Российская Федерация) в период с 2008 по 2012 г. берут на себя обязательства по ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов <3>. Среди преимуществ Киотского протокола можно назвать то, что впервые в целях урегулирования экологических проблем мирового масштаба использовались рыночные механизмы и частный сектор экономики (юридические лица).

--------------------------------

<1> См., напр.: Christianson G.E. Greenhouse: The 200-Year Story of Global Warming. Walker and Co., New York, 1999; Christy J.R., Spencer R.W., Lobl E.S. Analysis of the Merging Procedure for the MSU Daily Temperature Time Series // J. Climate. 1998. Vol. 11. P. 2016 - 2041; Crowley T.J. Causes of Climate Change Over the Past 1000 years // Science. 2000. Vol. 289. N 5477. P. 270 - 277; English S.J., Renshaw R.J., Dibben P.C. and others. A Comparison of the Impact of TOVS and ATOVS Satellite Sounding Data on the Accuracy of Numerical Weather Forecasts // Quart. J. Roy. Meteorol. Soc. 2000. Vol. 126. N 569. P. 2911 - 2932. См.: Shacley S., Darier E. Seduction of the Sirens: Global Climate Change and Modelling // Science and public policy. L., 1998. Vol. 25. N 5. P. 313 - 325.

<2> См.: The Kyoto Protokol to the Convention on Climate Change // Climate Change Secretariat. Bonn, 1998.

<3> Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. N 163 "О подписании Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 7. Ст. 942.

При разработке Киотского протокола к РКИК обеспечивалось активное участие Российской Федерации. Поддерживались отношения в рамках зонтичной группы стран, имеющих общие интересы в реализации Киотского протокола (Австралия, Исландия, Канада и др.) <1>. Также поддерживались конструктивные отношения со странами ЕС, СНГ, странами Центральной и Восточной Европы. Регулярно проводились совещания российско-американской Рабочей группы по политике в области изменений климата (РГПК), организованной под эгидой российско-американской Смешанной комиссии по экономическому и техническому сотрудничеству <2>. Россия ратифицировала Конвенцию об изменении климата Федеральным законом от 4 ноября 1994 г. N 34-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата" <3>.

--------------------------------

<1> Делегация ЕС не могла заручиться поддержкой правительства Австралии в отношении Киотских соглашений по борьбе с глобальным потеплением. См.: Австралия не поддержит Киотские соглашения // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 7. С. 76.

<2> См.: Морозов В.И. Киотский протокол и предложения по позиции Министерства природных ресурсов (МПР) России // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. N 4. С. 88.

См.: Национальные интересы: предотвратить опасные изменения климата // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 7. С. 71 - 76.

<3> Собрание законодательства РФ. 1994. N 28. Ст. 2927.

К 2009 г. Киотский протокол ратифицировала 181 страна. Согласно ст. 2 РКИК конечная цель документа - "стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 года // Собрание законодательства РФ. 1996. N 46. Ст. 5204. См., напр.: Миннекаева Д.Р. Протокол Киото: "за" и "против". Казань, 2005.

Развитым странам, согласно ст. 3 РКИК, следует играть ведущую роль в борьбе с изменением климата. Экономическая основа РКИК - принцип запрещения произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли на пути принятия мер борьбы с изменением климата (п. 5 ст. 3 РКИК). Нельзя не отметить, что некоторые статьи Киотского протокола имеют явно дискриминационный характер именно по отношению к России и Украине.

Решением 6-й Конференции сторон Конвенции отклонен зачет сокращения выбросов CO2, полученных за счет развития атомной энергетики. Это неприемлемо для России и Украины, где на АЭС вырабатывается соответственно 12 и 45% всей электроэнергии. Запрещено было также привлекать к международной сертификации и торговле квотами <1> сокращение выбросов парниковых газов в период 1990 - 2001 гг., когда в России и Украине образовалась большая часть накопленного сокращения.

--------------------------------

<1> См.: Гуревич Н. Киотский протокол: надежды и разочарования // http://www.globalaffairs.ru/.

Проблема изменения климата <1> была в центре внимания на 12-й международной научной конференции Межправительственной ассамблеи по проблемам изменения климата, прошедшей с 9 по 11 апреля 2001 г. в Кембридже (Англия). По инициативе Президента России В.В. Путина 29 сентября - 3 октября 2003 г. в Москве была созвана Всемирная конференция по изменению климата как "мероприятие, идущее в одном русле с Киотским процессом" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Башкин В.Н. Глобальное потепление или глобальное изменение климата? // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 6. С. 71.

<2> Из выступления заместителя Постоянного представителя России в ООН Ю.Н. Исакова во втором комитете 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 14 ноября 2002 г. // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. N 11 - 12. С. 122.

В 1979 г. Первая всемирная климатическая конференция оказала влияние на развертывание ряда важных международных инициатив, в частности на учреждение Всемирной климатической программы, включая Всемирную программу исследований климата, и Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Через 10 лет, в 1990 г., Вторая всемирная климатическая конференция призвала к созданию Глобальной системы наблюдений за климатом и дала толчок международным усилиям, обеспечившим принятие в 1992 г. Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в рамках которой в декабре 2009 г. в Копенгагене состоялась 15-я конференция сторон и 31-я сессия Вспомогательного органа для консультирования по научным и техническим аспектам.

Третья всемирная климатическая конференция (ВКК-3) сделала шаг к тому, чтобы поставить климатическую науку на службу обществу. По результатам работы экспертного сегмента конференции главы государств и правительств 160 стран приняли Декларацию конференции, постановляющую учредить Глобальную рамочную основу для климатического обслуживания. В рамочную основу помимо компонента "Наращивание потенциала" войдут четыре основных компонента: "Наблюдения и мониторинг"; "Научные исследования и моделирование"; "Информационная система климатического обслуживания"; Программа взаимодействия с пользователями. Организованная ВМО совместно с партнерами ВКК-3, которая состоялась в Женеве (Швейцария) в период с 31 августа по 4 сентября 2009 г., признала прогресс, достигнутый за последние 30 лет на пути развития, осуществления, функционирования и применения климатического обслуживания в поддержку ряда потребностей общества в основных социально-экономических секторах.

Государства приняли национальные акты в целях реализации РКИК и Киотского протокола. Так, Кабинет министров Украины принял распоряжение от 18 августа 2005 г. N 346, которым утвердил Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. 12 августа 2005 г. Белоруссия ратифицировала Киотский протокол; 16 августа 2005 г. к нему присоединилась Сирия. В 2005 г. Канада подписала меморандумы о взаимопонимании по вопросам сокращения выбросов парниковых газов с Перу, Китаем, Украиной, Польшей, Литвой, Шри-Ланкой, Тунисом и Угандой <1>.

--------------------------------

<1> Gerholm T.R. Climate Policy after Kyoto. Multi-Science Publ. Co. Ltd, Brentwood, U.K., 1999.

На саммите в Пекине "Китай - Европейский союз", проходившем в сентябре 2005 г., было подписано Соглашение под названием "Партнерство по проблеме изменения климата и энергетической безопасности", по которому Пекин планирует к 2030 г. инвестировать в свою энергетику 1,5 трлн. евро.

В 2003 г. Европейский союз принял Директиву об организации системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, согласно которой с января 2005 г. начал функционировать внутренний европейский рынок торговли квотами.

В 2006 г. Правительством РФ приняты распоряжения о создании российского реестра углеродных единиц, российской системы оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов. Принимаются акты в отношении системы национальной инвентаризации общего регистра выбросов и порядка, определяющего торговлю квотами выбросов <1>. На практике применяются рыночные механизмы, предусмотренные Киотским протоколом <2>. Так, по сообщениям СМИ, Магнитогорский металлургический комбинат планирует заработать 70 млн. евро за счет продажи единиц сокращенных выбросов парниковых газов. Делая ставку на экологию, комбинат сокращает выбросы углекислого газа, внедряя новые технологии в производство.

--------------------------------

<1> Экологическое право: Учебник. М., 2009.

<2> См.: Миннекаева Д.Р. Рыночные механизмы Киотского протокола // Вестник ТИСБИ. 2005. N 2. С. 84 - 89.

В июне 2009 г. нижняя палата конгресса США одобрила Акт об американской чистой энергии и безопасности. Согласно Акту американским предприятиям, в том числе муниципальным службам и нефтеперерабатывающим заводам, предстоит сократить объемы выбросов углекислого и других парниковых газов на 17% к 2020 г. и на 83% к 2050 г. относительно уровня 2005 г. Такие показатели предполагается достичь за счет частичного перехода на возобновляемые источники энергии, такие как солнце, ветер, а также геотермальные источники и биотопливо <1>.

--------------------------------

<1> См.: Джеймс Дитрих. США решили стать мировым лидером в борьбе с глобальным потеплением // Экология и право. 2009. N 32. С. 5.

Переговоры государств в посткиотском периоде, т.е. после истечения срока действия Киотского протокола в 2012 г., осложняются различными обстоятельствами. Новое международное климатическое соглашение должно закрепить обязательства стран мира по сокращению выбросов после 2012 г. и программы адаптации к последствиям изменения климата. По итогам 14-й Конференции сторон РКИК, состоявшейся в декабре 2008 г. в Познани (Польша), стало ясно, что назрела необходимость выработки посткиотского соглашения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рагузина Г. Посткиотское соглашение - насущная необходимость // Экология и право. 2009. N 31. С. 36 - 37.

5 - 6 июня 2009 г. в Сарпсборге (Норвегия) прошла конференция "Зеленые" технологии и финансирование - справедливый договор по климату", организованная некоммерческой общественной организацией "Беллона", норвежской энергетической компанией и Мадридским клубом, который объединяет глав государств и правительств в отставке <1>. В декабре 2009 г. в Дании (Копенгаген) состоялся климатический саммит. Копенгагенское соглашение обязывает страны заявить о снижении выбросов к 2020 г. Россия, присоединяясь к Копенгагенскому соглашению, заявила о снижении выбросов к 2020 г. на 15%, или на 25% относительно 1990 г. Был создан Копенгагенский зеленый климатический фонд для финансирования мероприятий по предотвращению изменения климата <2>.

--------------------------------

<1> См.: Джеймс Дитрих. США решили стать мировым лидером в борьбе с глобальным потеплением // Экология и право. 2009. N 32. С. 5.

<2> См.: Ожаровский А. Россия: рост или снижение выбросов? // Экология и право. 2010. N 38. С. 19; Кокорин А. Копенгаген - не провал // Экология и право. 2010. N 35. С. 6; Кудрик И. Фредерик Хауге: "От климатического саммита мы ожидали большего" // Экология и право. 2010. N 35. С. 4 - 5; Безграничная чистая энергия // Экология и право. 2009. N 34. С. 6 - 7; Шуршев А. О чем договоримся в Копенгагене? // Там же. С. 5; Зернова Л. "Скандинавский Париж" встречает гостей // Там же. С. 4; Авдеева Т.Г. Копенгаген-2009: провал, успех или момент истины? // Международная жизнь. 2009. N 2. С. 61 - 79; Агибалов С., Кокорин А. Копенгагенское соглашение - новая парадигма решения климатической проблемы // Вопросы экономики. 2010. N 9. С. 115 - 132.

Очередной раунд климатических переговоров ООН состоялся в 2010 г. (июнь) в Бонне, в нем участвовали представители 184 стран - участниц РКИК. Крупнейшие развитые страны объявили о выделении больших объемов климатических средств на срочные действия в 2010 - 2012 гг. На 2010 г. речь шла о выделении суммы порядка 10 млрд. долларов от Японии, США и ЕС <1>.

--------------------------------

<1> См.: Винокурова М., Левицкая Е., Ожаровский А. В Бонне сделан шаг к Канкуну // Экология и право. 2010. N 38. С. 18.

Наряду с проблемами загрязнения атмосферы и изменения климата в центре внимания находится и проблема озонового слоя. "Дыра" в стратосферном озоновом слое над Антарктидой, т.е. в слое, защищающем людей от вредного ультрафиолетового излучения, по мнению ученых, достигла рекордных размеров <1>. Предполагается, что благодаря уменьшению выброса разрушающих его веществ (ОРВ) и при условии неукоснительного соблюдения Монреальского протокола озоновый слой со временем восстановится. Однако это может произойти не ранее 2060 - 2075 гг.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2004.

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят мировой план действий по озоновому слою, который носил научный характер. Данный документ предусматривал необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и заболеваемость людей <1>.

--------------------------------

<1> Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 262.

Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. (далее - Венская конвенция 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. (далее - Монреальский протокол) являются базовыми международными актами в сфере охраны озонового слоя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Левицкая Е.В. Международно-правовые нормы по защите озонового слоя Земли и их осуществление (на примере РФ и США): Автореф. дис.... к.ю.н. Казань, 2000; Она же. Реализация международно-правовых норм по защите озонового слоя Земли в отечественном законодательстве и практике // Московский журнал международного права. 1999. N 3. С. 140 - 151.

В целях реализации вышеназванных международных актов были приняты Постановления Правительства РФ "О Федеральной целевой программе "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы", "О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции", "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации".

Следует отметить, что к 2009 г. Монреальский протокол был ратифицирован всеми странами. Пан Ги Мун, Генеральный секретарь ООН, подчеркнул, что благодаря принятию национальных и глобальных мер участники Протокола сократили производство и потребление озоноразрушающих веществ более чем на 98%. Глава ООН добавил, что, кроме того, Протокол представляет собой важный инструмент в деле борьбы с изменением климата. По его словам, благодаря Протоколу уже удалось сократить выбросы парниковых газов на величину, эквивалентную 135 млрд. тонн двуокиси углерода <1>.

--------------------------------

<1> Восстановление озонового слоя является одной из наиболее успешных страниц международного сотрудничества, заявил Пан Ги Мун (Главная страница ООН. Центр новостей ООН // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.свободный).

Согласно ст. 1 Венской конвенции 1985 г., озоновый слой означает слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. В соответствии с приложением 1 к Конвенции главными научными проблемами являются: a) изменение озонового слоя, которое может иметь результатом изменение интенсивности солнечного ультрафиолетового излучения (УФ-Б), влияющего на живые организмы и достигающего поверхности Земли, и возможные последствия для здоровья человека, организмов, экосистем и материалов, используемых человеком; b) изменение вертикального профиля озона, которое может нарушить температурную структуру атмосферы, и возможные последствия для погоды и климата.

Согласно приложению 1 "Исследования и систематические наблюдения" к Конвенции стороны сотрудничают в таких областях, как исследование физики и химии атмосферы, исследование влияния изменений озонового слоя на здоровье человека, биосферу и процессы фоторазложения, исследование воздействия на климат, систематические наблюдения за состоянием озонового слоя, тропосферной и стратосферной концентрацией исходных газов; переменными, имеющими большое значение для климатологии, и т.д. В приложениях к Конвенции перечислены химические вещества природного или антропогенного происхождения, которые могут изменять химические и физические свойства озонового слоя <1>.

--------------------------------

<1> Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. // http://www.ecolibrary.carec.kz/.

К Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г. принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 г. с корректировками, внесенными вторым Совещанием сторон (Лондон, 27 - 29 июня 1990 г.) и четвертым Совещанием сторон (Копенгаген, 23 - 25 ноября 1992 г.), скорректированный Совещанием сторон (Вена, 5 - 7 декабря 1995 г.) и с дополнительными корректировками, внесенными девятым Совещанием сторон (Монреаль, 15 - 17 сентября 1997 г.). На основе принципа "общей, но дифференцированной ответственности" этот документ предусматривает специальные преференции для развивающихся стран. "Я призываю стороны Монреальского протокола и впредь придерживаться такой модели и изыскивать пути взаимодействия, которые способствовали бы решению других экологических проблем, в частности проблемы изменения климата" <1>, - отмечается в послании Пан Ги Муна. Он подчеркнул, что 20 лет назад, когда был подписан Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г., не было уверенности в том, что положение в этой области удастся изменить к лучшему. В те годы во всем мире в атмосферу ежегодно выбрасывалось около 2 млн. тонн озоноразрушающих веществ. Генеральный секретарь обратил внимание на то, что спустя 20 лет развитые страны почти полностью перестали использовать эти вещества, а в развивающихся государствах масштабы их использования сократились более чем на 80% <2>.

--------------------------------

<1> Главная страница ООН. Центр новостей ООН // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.

<2> Главная страница ООН. Центр новостей ООН. Участники Монреальского протокола решили запретить еще одно химическое соединение, разрушающее озоновый слой и способствующее глобальному потеплению // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.

22 сентября 2007 г. страны - участницы Монреальского протокола достигли соглашения заморозить и постепенно прекратить производство гидрохлорфторуглерода и сократить на 10 лет время, которое отводится для его изъятия из обращения. Гидрохлорфторуглерод тоже оказывает негативное воздействие на окружающую среду и, в частности, способствует глобальному потеплению. На встрече стран - участниц Монреальского протокола, приуроченной к его 20-й годовщине, было принято решение к 2013 г. заморозить производство гидрохлорфторуглерода. Ранее предусматривалось, что промышленно развитые государства полностью свернут его производство к 2030 г., а развивающиеся страны - к 2040 г. Теперь эти сроки сокращаются на 10 лет. В рамках Монреальского протокола уже удалось запретить производство и потребление 100 видов химикатов, разрушающих озоновый слой. Многие из этих веществ способствуют глобальному потеплению. В целом мировое потребление таких соединений сократилось более чем на 95%.

Таким образом, в результате рассмотрения вопросов международно-правовой охраны атмосферы, изменения климата и охраны озонового слоя можно сделать следующие выводы. На наш взгляд, во-первых, проблема загрязнения атмосферы включает в себя и проблему изменения климата, и проблему озоновой дыры. Поэтому наиболее эффективной и действенной системой охраны атмосферы является комплексное международно-правовое регулирование вышеназванных экологических проблем глобального масштаба.

Во-вторых, следует принять универсальную Конвенцию ООН об охране атмосферы. Международно-правовой механизм ООН по охране атмосферы может включать в себя охрану атмосферы от химического, биологического, бактериологического, шумового, радиационного и иных видов загрязнений, а также международно-правовое регулирование изменения климата, систему международно-правовой охраны озонового слоя.

В-третьих, отметим, что наиболее эффективной действующей системой правовой охраны атмосферы является механизм регионального правового регулирования, созданный на уровне Европейской экономической комиссии ООН. Систему правовой охраны атмосферы ЕЭК ООН можно использовать в качестве примера универсального международно-правового регулирования охраны атмосферы на уровне ООН.

§ 2. Международно-правовая охрана космической среды

от техногенного загрязнения

Под международно-правовой охраной космической среды понимается комплекс основанных на нормах и принципах международного права мер, направленных на предотвращение техногенного загрязнения и заражения этой среды, устранение их последствий, а также на развитие международного сотрудничества в этой среде.

Космическое пространство - это бесконечное пространство, находящееся за пределами атмосферы Земли. Синонимами данного понятия являются термины "космос", "мир". Космос подразделяется на ближний и дальний. Ближним принято считать околоземное космическое пространство на высоте от 65 до 1000 км. Выше последней из высот простирается дальний космос. Для мирового сообщества сейчас наибольший интерес представляет ближний космос.

В космическом пространстве в постоянном движении находятся малые и большие небесные тела. Они объединяются в системы (галактики).

Деятельность по охране космической среды тесно связана с началом эры практического освоения человечеством космического пространства. Ключевое значение в этом имели запуск в Советском Союзе 4 октября 1957 г. первого искусственного спутника Земли и первый пилотируемый орбитальный полет советского космонавта Ю.А. Гагарина вокруг Земли, который состоялся 12 апреля 1961 г. В честь 50-летия последнего из этих событий Генеральная Ассамблея ООН в апреле 2011 г. приняла резолюцию, в которой провозгласила 12 апреля Международным днем полета человека в космос. В соответствии с резолюцией этот день будет ежегодно отмечаться на международном уровне в ознаменование начала космической эры и расширения вклада космической науки и техники в повышение благосостояния государств и народов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. ООН A/RES (65) 2H.

За полстолетия произошли существенные изменения в объемах и характере космической деятельности. В космос было запущено около 6 тыс. спутников и других космических объектов. В нем побывало более 500 землян. Сейчас уже около 30 государств относятся к категории космических. Ведущими среди них являются США, Китай, Россия, страны - члены Европейского космического агентства и др.

К исследованиям и использованию космического пространства в последние десятилетия активно подключились неправительственные организации и частные компании. Продолжается процесс коммерциализации космической деятельности, с которой сейчас связано решение многих глобальных вопросов и национальных проблем. Среди них проблемы спутниковых телекоммуникаций, навигационных и информационных систем, дистанционного зондирования Земли, стихийных бедствий, климата, экологии и природопользования, здравоохранения, космического туризма и др.

Увеличившиеся антропогенные нагрузки на околоземное космическое пространство обострили проблему предотвращения его загрязнения и засорения так называемым космическим мусором. Это пространство из недавно абсолютно естественного сейчас все больше превращается в естественно-антропогенное. По данным американского каталога, в околоземном космическом пространстве сейчас находится более 12 тыс. объектов космического мусора, большинство из них - в районе геостационарной орбиты.

Источником космического мусора являются антропогенные космические объекты - спутники и другие летательные аппараты, орбитальные части ракет-носителей, обломки космической техники, шлаки от сгорания твердого топлива и др. Часть из них входит в плотные слои земной атмосферы, сгорает или падает на землю. Другая часть выводится из орбиты, но длительное время находится в околоземном космическом пространстве. Именно эта часть составляет главную опасность для движения действующих космических аппаратов и является главным фактором техногенного загрязнения этого пространства.

Существенную долю в загрязнение и засорение космоса вносят взрывы космических объектов на орбитах (принудительные или случайные), а также столкновения космических объектов. Резонансным, в частности, стало столкновение в феврале 2009 г. на высоте 800 км над Сибирью российского военного спутника "Космос-2251" с американским телекоммуникационным спутником "Иридиум". Вес российского неработающего аппарата составлял 950 т, а американского (работающего) - 560 кг. Вследствие столкновения образовалось облако из обломков и космической пыли, рассеявшееся в космическом пространстве.

Таким образом, под космическим мусором понимаются любые нефункционирующие искусственные объекты, включая их фрагменты и элементы, находящиеся в космическом пространстве (на околоземной орбите) или возвращающиеся в атмосферу Земли.

Международно-правовые основы борьбы с загрязнением и засорением космического пространства были заложены Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, заключенным под эгидой ООН в 1967 г. (Договор по космосу). О космическом мусоре тогда речь еще не шла. Главную угрозу в то время представляли химические, биологические, радиоактивные и некоторые другие загрязняющие вещества, поступающие в космическое пространство главным образом как побочные результаты научных исследований и экспериментов.

В этом контексте участники Договора по космосу приняли на себя обязательства проводить изучение и исследование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, таким образом, "чтобы избегать их вредного загрязнения, а также неблагополучных изменений земной среды вследствие доставки неземного вещества" (ст. IX).

Следует согласиться с тем, что термин "загрязнение" в Договоре по космосу "должен трактоваться в широком смысле этого слова и включать как умышленные, так и непреднамеренные, влекущие за собой химическое, биологическое, радиоактивное и другие виды загрязнения среды в количествах, представляющих опасность для поддержания ее естественного равновесия" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курс международного права / Под ред. В.С. Верещетина. М., 1992. Т. 5. С. 177; Жуков Г.П. Международное космическое право и вызовы XXI столетия. М., 2011. С. 20.

Важное значение для охраны как земной, так и космической окружающей среды имеют также некоторые общие процессуальные положения Договора. В нем, в частности, говорится: государство-участник, имеющее основания полагать, что запланированная им и его гражданами деятельность может создать потенциально вредные помехи мирной космической деятельности других государств, обязано провести соответствующие международные консультации, прежде чем приступить к такой деятельности или эксперименту. Соответственно, другие государства также могут сделать запрос на проведение консультаций относительно такой деятельности или эксперимента (ст. IX).

Нормы эколого-космического характера содержатся также в Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах (вступило в силу в 1984 г.). Они направлены на предотвращение негативных изменений как земной, так и лунной среды вследствие космической деятельности. В частности, Соглашением предусмотрено, что государства-стороны обязаны принимать меры с целью "предотвращения нарушений сформированного равновесия ее среды вследствие внесения негативных изменений в эту среду, ее вредного загрязнения вследствие влияния необычных для этой среды веществ или любым другим образом" (ст. VII).

Еще одно положение, касающееся предотвращения загрязнения земной среды из космоса, содержится в Соглашении о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, 1968 г. В нем, в частности, отмечается, что государство, совершающее запуск, обязано принимать эффективные меры для устранения возможной опасности причинения вреда другому государству, "если космический объект, обнаруженный на территории последнего, является опасным или вредным по своему характеру" (ст. 5).

Из других источников загрязнения космической среды особенно опасным, в силу известных причин, является ее загрязнение радиоактивными отходами. Оно может быть связано:

а) с размещением, испытаниями и применением ядерного оружия в космосе;

б) с использованием ядерных энергетических установок для космических полетов.

В первом случае достигнуты международно-правовые договоренности в части ядерной демилитаризации космического пространства. В частности, в соответствии с Договором по космосу государства-участники обязались "не выводить на орбиту вокруг Земли любые объекты с ядерным оружием или любыми видами оружия массового уничтожения, не устанавливать такое оружие на небесных телах и не размещать его в космическом пространстве каким-либо другим образом" (ст. IV).

Соглашением о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. закреплена обязанн