И их международно-правовое обеспечение

5.1. Понятие международных стандартов

в области прав человека

Международные стандарты в области прав человека - это "правила, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека", которые юридически обязывают государства создавать правовой, политический и социальный режим обеспечения прав и свобод человека <1>. Целью создания международных стандартов в области прав человека является не унификация и гармонизация национальных законодательств в указанной области, а создание типовых моделей, которые используются государствами для разработки своих собственных законодательств.

--------------------------------

<1> Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 175.

Необходимость выработки международных стандартов в области прав человека впервые была осознана в конце XIX века. В это время промышленно развитые страны начали принимать трудовое законодательство, которое подняло уровень оплаты и, следовательно, стоимость наемного труда. В связи с этим промышленно развитые страны оказались в экономически проигрышном положении по отношению к странам, не имеющим законов о труде. В результате консультаций появились первые конвенции, в которых государства брали обязательства друг перед другом в отношении своих граждан. Бернская конвенция 1906 года о запрещении ночного труда женщин стала первым международным договором в области социальных прав. Значительное количество конвенций в области труда было разработано Международной организацией труда, созданной в 1919 году. Таким образом, социальные права нашли свое отражение в международном праве значительно раньше политических прав. Преступления против человечности, совершенные во время Второй мировой войны, показали несостоятельность традиционной точки зрения, согласно которой обращение государств со своими гражданами является исключительно внутренним делом государств. Подписание Устава ООН 26 июня 1945 года сделало права человека неотъемлемой частью международного права. Согласно Уставу государства - члены ООН обязались принимать совместные меры, направленные на поощрение и защиту прав человека во всем мире. 10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея приняла и провозгласила Всеобщую декларацию прав человека "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства". Принятие Всеобщей декларации прав человека послужило толчком к дальнейшей разработке международных стандартов в области прав человека и созданию механизмов международного контроля.

За последние пятьдесят лет только под эгидой ООН было заключено свыше 60 международных договоров по правам человека.

Международные стандарты включают в себя основные права человека, закрепленные в важнейших международно-правовых актах, устанавливающих "планку, ниже которой государство не должно опускаться" <1>.

--------------------------------

<1> Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1999. С. 134.

Права человека, содержащиеся в конституциях государств и в рассмотренных нами международно-правовых документах, в частности в Международном билле о правах человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и протоколы к нему, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года), а также в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Европейской социальной хартии 1961 года, составляют по сути дела международные стандарты в области прав человека. Эти стандарты, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека, юридически обязывают государство создавать правовой, политический и социальный режим обеспечения прав и свобод человека.

Международные стандарты поведения государств в сфере прав человека, как было показано выше, изложенные в общей форме в Уставе ООН, конкретизированы в документах, составляющих Международный билль о правах, а также в ряде конвенций ООН. В частности, международные стандарты содержатся в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года, Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Конвенции о правах инвалидов 2006 года, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания 1984 года. Существенный вклад в кодификацию международно-правовых норм в области прав человека вносят специализированные учреждения ООН, в первую очередь Международная организация труда (МОТ), принявшая более 170 конвенций в области занятости, гигиены труда и защиты трудовых прав трудящихся, а также Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).

Международные стандарты различаются по сферам жизнедеятельности, обеспечивая демократические стандарты в личной, политической, экономической, социальной и культурной жизни.

Вышеперечисленные международно-правовые документы, устанавливающие международные стандарты в области прав человека, закрепляют также правовые принципы, имеющие важное значение для каждого человека, и обязательны для всех государств - участников этих международно-правовых актов. К этим принципам следует отнести:

1. Основные права и свободы человека являются естественными и принадлежат каждому от рождения, что делает их неотъемлемыми и неотчуждаемыми.

2. Признаваемые международными договорами основные права и свободы должны быть гарантированы каждому человеку, находящемуся под юрисдикцией соответствующего государства и в пределах его территории.

3. Официальные власти государств - участников международных договоров в области прав человека обязаны соблюдать законность и нормы права, предусмотренные в договорах.

4. Обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какому бы то ни было признаку.

5. Основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства, а их обеспечение и защита являются предметом национального законодательства и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов местных органов власти.

6. Коллективные права каждого вытекают из прав и свобод личности и не должны им противоречить.

7. Фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время чрезвычайного положения и даже войны <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Карташкин В.А. Международные механизмы защиты прав человека. М., 2003. С. 7 - 10.

Международные стандарты в области прав человека помимо обеспечения прав в различных сферах жизни характеризуются также временем их возникновения, что позволяет подразделить их на поколения.

5.2. Концепция поколений прав человека

В настоящее время международное право прав человека выделяет три поколения прав человека.

Концепция поколений прав человека относит к первому поколению традиционные либеральные ценности, провозглашенные в ходе буржуазных революций в Европе и Америке. Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием Франции в 1789 году, оказала огромное влияние на формирование первого поколения прав человека, включающего в себя личные (гражданские) права, которые, по мнению специалистов, являют собой "негативную свободу" граждан от вмешательства государства в сферу их частной жизни и ограничений со стороны государства при осуществлении политических прав <1>. Иными словами, указанные авторы справедливо считают, что гражданские и политические права имеют отрицательный характер, поскольку требуют, в отличие от социально-экономических прав, невмешательства государства в сферу прав и свобод граждан.

--------------------------------

<1> См., например: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права человека: Учебник. М., 2006. С. 57; Смыслов М.Д. Международно-правовая защита меньшинств // Московский журнал международного права. 1993. N 1. С. 107 - 108.

В связи с этим едва ли можно согласиться с Д.З. Мутагировым, который подвергает сомнению отрицательный характер гражданских и политических прав с точки зрения вмешательства государства. Ссылки на то, что некоторые права и свободы человека многоплановы, являются одновременно и гражданско-политическими и социально-экономическими и культурными, являются малоубедительными <1>. Абсолютно все права человека, содержащиеся в Пакте о гражданских и политических правах, содержат положения о том, что пользование тем или иным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом. Права же человека, изложенные в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, относящиеся, как будет показано ниже, ко второму поколению прав человека, являются позитивными правами и могут быть реализованы лишь при соответствующей помощи государства.

--------------------------------

<1> См.: Мутагиров Д.З. Права и свободы человека: Учебное пособие. М., 2006. С. 92.

Личная свобода и неприкосновенность личности были впервые юридически закреплены также в английском Habeas Corpus Act 1679 года, в американском Билле о правах 1791 года и других конституционных актах. Новое понимание прав и свобод человека первого поколения явилось своего рода ограничителем всевластия государства, его произвола и беззакония. На постулатах первого поколения прав человека сформировалось новое понимание государства и его роли, а именно правового государства с приоритетом прав человека, господством права и разделением властей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2007. С. 65.

В процессе борьбы народов за улучшение своего социально-экономического уровня в конце XIX - начале XX века сформировалось второе поколение прав человека - социально-экономические и культурные права. Так, например, Манифест германского кайзера 1881 года установил в стране единую систему обеспечения немецких граждан в сфере социального страхования. Веймарская конституция 1919 года гарантировала каждому возможность добывать себе содержание трудом, право на социальное страхование в случае старости, болезни, а в ст. 151 подчеркивала, что "строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам справедливости и целям обеспечения для всех существования, достойного человека" <1>.

--------------------------------

<1> Международное право / Под ред. Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова. М., 1998. С. 409.

Нормативное выражение второго поколения прав человека было сформулировано во Всеобщей декларации прав человека и в особенности в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Если первое поколение прав человека было ориентировано на индивидуальную свободу и ее защиту от государственного вмешательства, то социально-экономические и культурные права могут быть осуществлены только в случае усилий государства, создающего социально-экономические программы и принимающего национальное законодательство, направленное на воплощение в жизнь провозглашенных прав.

При рассмотрении соотношения прав человека и соответственно международных стандартов в этой области первого и второго поколений, их значимости необходимо исходить из того, что эти права человека нераздельны, взаимосвязаны и дополняют друг друга. Во время разработки в рамках ООН Международного пакта прав человека большинство государств - членов ООН признавали такую взаимосвязь. "Обладание гражданскими и политическими правами и экономическими, социальными и культурными правами взаимозависимо, - говорилось в резолюции пятой сессии ГА ООН, - в случаях, когда индивид лишен его экономических, социальных и культурных прав, он не представляет собой человеческой личности, рассматриваемой в Декларации как идеал свободного человека". Единство всех прав и свобод человека было признано и в Декларации ООН от 4 декабря 1986 года "О праве на развитие": "Все права человека и фундаментальные свободы неделимы и взаимозависимы; нужно уделять равное внимание осуществлению, продвижению и защите гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав" (ст. 2 п. 2).

Речь идет, таким образом, о единой системе прав и свобод, обусловленной многогранной жизнью человека, подразделяющейся на множество сфер, областей и аспектов, в которых каждый принимает или должен принимать участие. Это экономическая, социальная, политическая, духовная и культурная сферы, которые сами по себе сложны и многогранны. Необходимость участия человека в каждой из этих сфер порождает особую группу прав и свобод человека.

На совещаниях в Вене (1988 - 1989 годы) и в Копенгагене (1990 год) по человеческому измерению представители ведущих государств мира вновь подтвердили свое понимание взаимозависимости всех прав человека и убеждение в том, что продвижение экономических, социальных и культурных прав, так же как и гражданских и политических прав, имеет первостепенную важность для человеческого достоинства и для достижения законных стремлений каждого человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мутагиров Д.З. Указ. соч. С. 128.

Права человека первого и второго поколений хотя и различаются по своей юридической природе и условиям их реализации, но являются взаимосвязанными как одинаково системные элементы современной конструкции прав человека. Миропорядок, основанный на соблюдении только гражданских и политических прав, минимизирует возможность государственного произвола в отношении индивида, защищает человека от прямого насилия со стороны государства. Миропорядок, основанный на равном соблюдении и защите всех поколений прав человека, предполагает защищенность индивида не только от прямого, но и от структурного и культурного насилия. В этих условиях акцент смещается с запрета государственного произвола в отношении гражданина на усилие государства по обеспечению социальной справедливости, экономического процветания, благоприятной окружающей среды, возможностей для духовного развития человека.

Международное право прав человека отличается своим динамизмом, поскольку в ходе исторического развития возникают новые виды прав человека, которые требуют международно-правовой защиты. Свидетельством такого динамизма в развитии прав и основных свобод человека явилось появление третьего поколения прав человека, которое было вызвано необходимостью решения глобальных проблем человечества.

К таким проблемам относятся:

- сохранение всеобщего мира;

- поддержание благоприятной окружающей среды;

- борьба освободившихся государств за свою экономическую независимость и развитие;

- преодоление отрицательных последствий научно-технической революции для прав человека.

Третье поколение прав человека, к которым относятся коллективные права или права "солидарности", рассматривается специалистами как вклад развивающихся стран в право на развитие, право на мир, право на самоопределение, территориальную целостность, право на здоровую окружающую среду, право на суверенитет <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Международное право: Учебник / Отв. ред. А.А. Ковалев, С.В. Черниченко. М., 2008. С. 313.

Основы этих прав были заложены в исследованных нами международно-правовых документах (Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 года, Международных пактах о правах человека 1966 года и др.). Юридическое закрепление прав третьего поколения нашло, в частности, в Африканской хартии прав человека и народов 1981 года, ст. 20 которой гласит, что любой народ имеет право на самоопределение. Он свободно выбирает свой политический строй и обеспечивает свое экономическое и социальное развитие в соответствии со своей свободно выбираемой политикой. Статья 23 (п. 1) Хартии провозглашает право на мир и безопасность как в национальном, так и в международном масштабе. В ст. 21 Хартии провозглашаются права народов на существование, право распоряжаться своими богатствами и естественными ресурсами <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Ковалев А.А. Самоопределение и экономическая независимость народов. М., 1988. С. 76 - 77.

Права народов (коллективные права), которые могут рассматриваться как права человека, основываются на солидарности и имеют своей целью интеграцию "правочеловеческого" аспекта в те области, в которых он до настоящего времени, как правило, отсутствовал, будучи оставленным на усмотрение государства или государств.

Эти права являются одновременно "негативными" и "позитивными" по отношению к государству. Их ключевая характеристика заключается в том, что "их можно реализовать лишь посредством согласованных усилий всех факторов жизни, т.е. индивида, государства, публичных и частных объединений и международного сообщества" <1>. Иными словами, для осуществления коллективных прав человека необходимо комплексное развитие народов, государств и индивида.

--------------------------------

<1> Золотухин С.В. К вопросу о концепции третьего поколения прав человека или "прав солидарности" // Советский ежегодник международного права 1989 - 1990 - 1991. СПб., 1992. С. 182.

В этой связи заслуживает рассмотрения вопрос соотношения личных прав человека и коллективных прав народов. На наш взгляд, между этими правами должны действовать прежде всего механизмы взаимообогащения и взаимодополнения, они не должны противопоставляться друг другу. Коллективные права, большое значение которым придается в развивающихся странах, в частности в африканской системе защиты прав человека, безусловно, важны. Однако, как отмечает М. Эльмонс, "признание комплекса коллективных прав какой-либо общности не влечет за собой автоматически благополучия всех элементов, составляющих эту общность", в то время как "совокупность множества личностей, чьи основные права уважаются законом, должна непременно превратиться в сформированную общность". Эти закономерности свидетельствуют о том, что в случае коллизии норм должны превалировать интересы человека, поскольку не может быть коллективных прав, не учитывающих прав отдельного человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эльмонс М. Права человека в национальной и международной перспективах // Права человека в истории человечества и современном мире. С. 311.

Некоторые специалисты полагают, что в настоящее время формируется и четвертое поколение прав человека. Так, по мнению Ф.М. Рудинского, эти права должны защищать человека от угроз, связанных с экспериментами в сфере генетики человека, открытиями в области биологии <1>. Другие авторы, в частности Ю.А. Дмитриев, в четвертое поколение прав человека включают информационные права и технологии <2>. В.М. Капицын полагает, что намечаются изменения в содержании права на труд, на информацию, образование, охрану здоровья, свободу передвижения, которые в измененном виде и составят четвертое поколение прав <3>.

--------------------------------

<1> См.: Рудинский Ф.М. Права человека в современном мире // Марксизм и современность. 2000. N 1 (15).

<2> См.: Головистикова А.И., Грудцына Л.Ю. Права человека: Учебник. С. 60.

<3> См.: Капицын В.М. История и теория прав человека. М., 1998. С. 133.

Поддержки, на наш взгляд, заслуживает соображение А.Б. Венгерова, который называет четвертое поколение прав правами человечества (право на мир, на ядерную безопасность, космос, экологические, информационные права и др.). "Четвертое поколение - это правовой ответ вызову XXI века, когда речь пойдет уже о выживании человечества как биологического вида, о сохранении цивилизации, о дальнейшей, космической социализации человечества. Рождается новое, четвертое поколение прав, и соответственно возникают международно-правовые процессуальные институты, обеспечивающие эти права. Формируется международное гуманитарное право, светский гуманизм становится одной из вех в нравственном развитии общества" <1>.

--------------------------------

<1> Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 47.

О.Ю. Малинова идет еще дальше и предполагает появление пятого и даже шестого поколения прав человека. В качестве аргумента она ссылается на неизбежное расширение перечня прав, требующих защиты <1>. Однако процесс расширения круга признаваемых прав нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, этот процесс усиливает правовую защищенность личности, с другой, как справедливо отмечает О.Ю. Малинова, - каждое "поколение" прав человека приносит с собой новую логику узаконивания притязаний, именуемых правами человека, и неизбежные конфликты "новых" прав со "старыми", в результате чего уровень защищенности может не возрасти, а снизиться <2>.

--------------------------------

<1> Поколения прав человека: основные этапы развития правовой идеи и правового института: Учебное пособие / Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 80 - 91.

<2> Там же. С. 90.

В этой связи, на наш взгляд, следует согласиться с критикой концепции третьего поколения прав человека, прозвучавшей еще в 80-е годы прошлого столетия. В частности, сотрудник Центра ООН по правам человека П. Элстон в статье "Третье поколение прав солидарности: прогрессивное развитие или запутывание международной деятельности по защите прав человека" справедливо критикует эту концепцию, в частности, за то, что чисто логическая и лингвистическая интерпретация термина "поколение" применительно к правам человека может привести к ошибочному заключению относительно сменяемости одного поколения прав человека другими, к неправильному пониманию постоянной эволюции и прогрессивного развития всех прав человека и основных свобод <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обеспечение прав и свобод человека в международном праве: Сборник обзоров. ИНИОН. М., 1987. С. 45.

Сторонники концепции четвертого, пятого и последующего поколений прав человека, на наш взгляд, могут запутать само понятие международной защиты прав человека и нанести ущерб соответствующей практической деятельности. Так, например, разработка и принятие специального международного пакта по правам человека третьего, четвертого и последующего поколений может принизить и обесценить значение тех фундаментальных прав и свобод, которые уже закреплены в ранее принятых международно-правовых актах, ослабить усилия государств по их прогрессивному развитию, внести дисбаланс в систему прав человека. Указанная концепция, время от времени озвучиваемая на различных международных форумах и поддерживаемая в основном развивающимися странами, не способствует плодотворному международному сотрудничеству по соблюдению и защите прав человека.

5.3. Международно-правовое обеспечение стандартов

в области прав человека

Как было показано выше, международно-правовые стандарты в области прав человека юридически обязывают государства предоставить лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные в этих стандартах. Государства также должны сотрудничать между собой с целью обеспечения взятых на себя обязательств на международном уровне.

Международно-правовая система обеспечения международных стандартов в области прав человека представляет собой достаточно сложный синтез множества составляющих: механизм международного контроля, создаваемый для контроля за осуществлением каждого международного договора в области прав человека; судебная защита; дипломатическая защита; система неправительственных организаций, функционирующих в сфере прав человека.

Институты, входящие в международно-правовую систему обеспечения международных стандартов в области прав человека, выполняют разные функции: информационную, исследовательскую, примирительную, а также функции вынесения решений и наложения санкций. Некоторые из этих институтов предназначены для выполнения отдельных функций. Другие же институты осуществляют все перечисленные функции одновременно. Одни из этих институтов собирают информацию о положении дел с правами и свободами человека в различных частях мира, составляют доклады, публикуют ежегодники прав человека. Другие институты создаются специально для изучения состояния дел в конкретных правозащитных областях (Совет по правам человека ООН, Комиссия по статусу женщин, Комиссия по устранению расовой дискриминации, Комитет по правам человека и др.). Такие специальные органы существуют в ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и в других организациях. Классическим примером правозащитных институтов является Европейская, Африканская и Межамериканская комиссии по правам человека.

Число институтов, наделенных правом выносить обязательные для исполнения государствами решения, весьма ограничено. К числу таковых можно отнести Европейский и Межамериканский Суды по правам человека. Но эти суды могут налагать санкции на нарушителей прав человека и народов только в плане возмещения материального ущерба государством, допустившим нарушение, жертве нарушения прав человека. Лишь в 1990-х годах были созданы трибуналы по Руанде, по бывшей Югославии, Международный уголовный суд, полномочные преследовать в уголовном порядке нарушителей прав и свобод человека.

Международные договоры в области защиты прав человека предусматривают в настоящее время целую систему органов с функциями контроля и имплементации, т.е. обеспечения практического осуществления международных норм по правам человека. В то же время, как отмечают Э.М. Аметистов и В.А. Карташкин, "имплементация международного гуманитарного права должна осуществляться на основе бережного отношения к национальному законодательству, играющему, по оценкам Совета Европы, ключевую роль в обеспечении защиты прав человека в странах - членах Совета, и, что особенно важно, соответствующей должна быть и правоприменительная практика в этой области" <1>.

--------------------------------

<1> Аметистов Э.М., Карташкин В.А. Права человека: основные международные документы. М., 1989. С. 4.

Рассмотрим наиболее важные международно-правовые институты по обеспечению и защите прав и свобод человека.

5.3.1. Механизм международного контроля

Система контроля в современном международном праве прав человека в силу своей природы и выполняемых функций является надежной гарантией соблюдения государствами своих обязательств по основным международным договорам в правозащитной сфере. В определенной степени эта система играет роль фактора стабильности в международном сотрудничестве в правозащитной сфере. Учитывая, что нормативная база в межгосударственном сотрудничестве в основном сформировалась, акцент в этом вопросе будет, очевидно, смещаться в сторону обеспечения выполнения государствами своих обязательств в сфере уважения и защиты прав человека. В этой связи можно согласиться с Г.Е. Лукьянцевым, который считает, что наиболее важным аспектом обеспечения выполнения международно-правовых норм и стандартов в области прав человека будет создание дополнительных органов контроля и (или) расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов <1>. Представляется также, что в будущем могут появиться новые контрольные механизмы, которые будут обладать чертами наднациональности, каковыми обладает, в частности, Европейский суд по правам человека.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукьянцев Г.Е. О некоторых тенденциях развития международного сотрудничества и международного контроля в области прав человека / / Юрист-международник. 2004. N 3. С. 8.

О возрастающем значении института контроля для повышения эффективности международно-правовых норм свидетельствует, в частности, тот факт, что практика международных договоров стала в последние десятилетия развиваться путем закрепления в них соответствующих положений о контроле за их соблюдением <1>. Изложенное в полной мере относится к международному праву в области прав человека. Ни один современный международный договор в области защиты прав и свобод человека не обходится без закрепления в нем соответствующих положений о контроле за соблюдением норм договора, о создании контрольного механизма. Если по каким-то причинам при принятии того или иного договора в сфере прав человека не было предусмотрено создание контрольного механизма, то такой механизм учреждался на последнем этапе функционирования договора.

--------------------------------

<1> См.: Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 2001. С. 6.

Международный контроль в области прав человека подчиняется, по сути, тем же принципам, что и контроль в других областях международного права (нераспространение ядерного оружия, разоружение, экологическое право и др.). Вместе с тем он имеет ряд отличительных черт, характерных для контрольной деятельности в сфере прав человека. В частности, формы, способы и методы контроля в области прав человека во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Иными словами, одни формы, способы и методы могут применяться и использоваться одновременно с другими, а на определенном этапе и трансформироваться в другие.

Как отмечалось выше, одной из основных функций международного контроля в области прав человека является выработка единых критериев, стандартов содержания тех или иных договорных норм в сфере прав человека. Иными словами, контрольные органы и механизмы контроля выполняют задачу определения целей, к которым государства должны стремиться в процессе осуществления своей "правозащитной политики" <1>. В этой связи следует отметить, что на практике трудно добиться от всех государств приверженности неким общим правозащитным ценностям, даже в рамках одного международного договора в области прав человека. Для этого необходима унификация целого ряда факторов, что представляется труднодостижимым на многостороннем уровне.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 8.

Первым международным органом, занимающимся контролем в правозащитной сфере, являлась созданная в 1946 году в рамках ООН Комиссия по правам человека. Будучи своего рода посредником между гражданами и государствами, Комиссия сама не выносила решения по направляемым в ООН жалобам о нарушении прав человека, а лишь передавала их соответствующим государствам с просьбой рассмотреть и дать ответ на утверждение о нарушении ими прав граждан. Поступающие в Комиссию жалобы публиковались в виде ежегодных докладов о нарушениях основных прав и свобод человека в конкретных государствах.

Комиссия по правам человека до замены ее Советом по правам человека являлась главным межправительственным органом системы Организации Объединенных Наций, призванным содействовать развитию международного сотрудничества в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека. Комиссия по сути дела была единственной из числа так называемых функциональных комиссий Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), создание которой было предусмотрено в Уставе ООН. Комиссия, собиравшаяся на свои сессии раз в году, рассматривала большое количество вопросов, не относящихся к правозащитной тематике, и тем самым выходила за пределы своей компетенции, что снижало эффективность ее работы и подрывало авторитет этого важного органа в сфере прав человека. Более того, в результате политизации рассматриваемых вопросов возникало недоверие государств, их разобщение, что противоречит целям и принципам ООН <1>.

--------------------------------

<1> Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 9.

Такая ситуация и обусловила необходимость преобразовать Комиссию и создать более эффективный контрольный орган ООН в правозащитной сфере. На Всемирном саммите 2005 было принято решение о преобразовании Комиссии в Совет по правам человека, мандат которого заключался бы в обеспечении всеобщей обязанности уважать и защищать права и основные свободы всех людей без каких-либо различий и на справедливой и равноправной основе. Статус этого нового органа ООН несколько выше, чем Комиссии по правам человека. В марте 2006 года в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 60/251 этот Совет был утвержден.

Создание Совета ООН по правам человека, подотчетного Генеральной Ассамблее ООН и состоящего из 47 представителей государств, подтверждает закономерность усложнения структурных характеристик международной нормативной системы. Эту тенденцию можно считать объективным следствием интенсификации процесса регулирования существующих и вновь образующихся форматов международных отношений в области прав человека, а также более тесного взаимодействия и взаимопроникновения различных нормативных инструкций.

На Совет по правам человека, который является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, возложен следующий мандат: содействовать уважению и защите всех прав человека; рассматривать ситуации с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций.

Совет должен, в частности:

- содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться в консультациях с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;

- служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека;

- делать рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;

- содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля над достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека на уровне ООН;

- проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека. Такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей;

- содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;

- взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, как они были определены в резолюции Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года N 48/141;

- действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными и национальными организациями, учреждениями по правам человека и гражданским обществом;

- делать рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека.

Совет по правам человека создал новый механизм в виде универсального периодического обзора (УПО), в рамках которого он проводит регулярные обзоры выполнения государствами - членами ООН обязательств и обязанностей в области прав человека. При этом УПО не должен дублировать работу договорных органов. Универсальный периодический обзор, являясь механизмом сотрудничества, осуществляет также функции международного контроля.

Процедура УПО, одобренная на пятой сессии Совета, включает в себя следующие этапы:

- подготовка государством и другими заинтересованными сторонами основных документов, в том числе консультации на национальном уровне, в целях подготовки государства к участию в УПО, а также предоставление информации организациям гражданского общества;

- трехчасовой интерактивный диалог в рамках рабочей группы, состоящей из трех докладчиков, отобранных по жребию из числа членов Совета, и возглавляемой председателем Совета;

- принятие рабочей группой УПО доклада, посвященного обзору государства;

- принятие Советом на пленарном заседании итогового документа УПО, содержащего краткое описание хода периодического обзора, заключение и рекомендации, а также обязательство соответствующего государства в области поощрения и соблюдения прав человека.

Универсальный периодический обзор осуществляется на основе информации, полученной от соответствующего государства в виде национального доклада; информации, предоставляемой Управлением Верховного комиссара по правам человека, которая должна содержать материалы конвенционных договорных органов и специальных процедур; дополнительной информации, предоставляемой заинтересованными организациями, включая неправительственные организации.

Согласно решению Совета по правам человека периодический обзор должен основываться не только на Уставе ООН и международных договорах, но и на Всеобщей декларации прав человека.

Помимо международного контроля в правозащитной сфере, принятого на универсальном и региональном уровнях, международное сообщество придает большое значение договорным институтам контроля в области поощрения и защиты прав человека. Девять фундаментальных договоров по правам человека, включая такие из них, как Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года, Конвенция о правах ребенка 1989 года, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 года, Конвенция о правах инвалидов, предусматривают создание соответствующих комитетов, на которые возлагается контроль за исполнением государствами-участниками обязательств по соблюдению положений того или иного международного договора.

Кроме того, в 2006 году был утвержден Подкомитет против пыток, который функционирует на основании принятого в 2002 году Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток. Основной задачей этого Подкомитета является предупреждение и профилактика пыток в государствах - участниках Факультативного протокола.

Имеется также ряд региональных договоров в сфере защиты прав человека, в частности: Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека 1950 года, Европейская социальная хартия 1961 года, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, Американская хартия прав человека и народов 1981 года, в которых также предусмотрено создание необходимых контрольных механизмов.

При этом в сферу контроля попадают не только положения межгосударственных органов по правам человека, но и отдельные международные документы, не облеченные в нормативную форму (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и некоторые другие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН).

В соответствии с положениями этих договоров под эгидой ООН созданы так называемые конвенционные контрольные органы, а именно: Комитет по правам человека, Комитет по экономическим и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Комитет по насильственным исчезновениям, Подкомитет против пыток.

Несмотря на то что компетенции указанных комитетов, созданных на основе международных универсальных конвенций по защите прав человека, различны, они составляют один механизм. В целом перед комитетами стоят одинаковые задачи, которые применительно к деятельности того или иного комитета имеют определенную специфику. Основная функция конвенционных комитетов заключается в заслушивании периодических (как правило, каждые четыре года) докладов государств - участников той или иной конвенции о правах человека о состоянии дел в соответствующей правозащитной сфере, о соблюдении ими в рамках конвенции обязательств, о принятии замечаний и рекомендаций государству по их выполнению <1>.

--------------------------------

<1> Подкомитет против пыток не заслушивает периодические доклады государств - участников Факультативного протокола к Конвенции против пыток.

Рассмотрение конвенционными органами докладов государств-участников, как было определено в замечаниях общего порядка, принятых на третьей сессии Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в 1989 году, направлено на достижение семи основных целей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Док. HRI/IEN/1/Review. 12 May 2004, 12 - 15.

Первая цель - всестороннее рассмотрение национального законодательства, административных правил и процедур, а также практики для обеспечения наиболее полного их соответствия положениям договора.

Вторая цель связана с мониторингом ситуации в отношении прав, закрепленных в договоре, с тем чтобы оценить, насколько все лица, находящиеся на территории государства, пользуются этими правами.

Третья цель состоит в том, чтобы государство-участник имело возможность доложить о принимаемых им организационно-правовых мерах для выполнения взятых на себя обязательств по договору.

Четвертая цель - это содействие общественному контролю за политикой правительства в сфере обеспечения соответствующих прав и приобщения гражданского общества к разработке и принятию необходимых мер для устранения недостатков в этой сфере.

Пятая цель состоит в том, чтобы государство-участник в докладе устанавливало конкретные цели и показатели, по которым можно оценивать в динамике степень выполнения взятых обязательств, а соответствующий комитет мог контролировать этот процесс.

Шестая цель связана с возможностью государства-участника при составлении доклада проанализировать и понять недостатки, связанные с выполнением обязательств по договору.

Седьмая цель заключается в обмене информацией государств-участников и членов Комитета, позволяющей лучше понять общие для всех государств проблемы и выработать совместные меры, направленные на эффективную реализацию закрепленных в договорах прав и свобод человека <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о целях периодических докладов государств - участников правозащитных договоров см.: Карташкин В.А. Всеобщая декларация прав человека и развитие правозащитного механизма ООН // Юрист-международник. 2008. N 2. С. 8.

Другие договорные органы, заслушивая доклады государств-участников, преследуют в принципе те же цели, что и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

В своих периодических докладах государства-участники обязаны сообщать о принятых ими мерах по соблюдению прав, признаваемых в международных договорах по защите прав человека, о прогрессе, достигнутом в их реализации. Комитеты при обсуждении доклада государства-участника рассматривают также конкретные случаи нарушения прав человека и требуют от государства-участника принятия необходимых мер по их устранению. Информацию о конкретных нарушениях тех или иных прав человека комитеты в первую очередь получают в конфиденциальном порядке от неправительственных правозащитных организаций, отдельных лиц, из средств массовой информации.

Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в соответствующий комитет для рассмотрения. В докладах указываются также факторы и затруднения, если таковые имеются, влияющие на проведение в жизнь положений соответствующего международного договора. Договорный орган после изучения докладов, представляемых государствами - участниками договора, направляет последним свои доклады и замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Государства - участники договора могут в свою очередь представлять комитету свои соображения по любым замечаниям, сделанным комитетом. Государства - участники всех договоров в области прав человека могут в любое время заявить, что они признают компетенцию соответствующего комитета получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник не выполняет своих обязательств по договору. Сообщения могут приниматься и рассматриваться комитетом только в том случае, если они представлены государством-участником, сделавшим заявление о признании для себя компетенции этого комитета. Комитет не принимает никаких сообщений о нарушении прав человека, если они касаются государства-участника, не сделавшего такого заявления. Сообщения, полученные таким образом, рассматриваются в соответствии со следующей процедурой.

Если государство - участник договора считает, что другое государство-участник не реализует положений договора, то оно может письменным сообщением довести этот вопрос до сведения государства-нарушителя. В течение трех месяцев после получения этого сообщения получившее его государство представляет в письменной форме пославшему такое сообщение государству объяснение. В этом объяснении должно содержаться указание на внутренние процедуры и меры, которые были приняты, будут приняты или могут быть приняты по данному вопросу. Если вопрос не решен к удовлетворению обоих заинтересованных государств-участников в течение шести месяцев после получения государством-нарушителем первоначального сообщения, любое из этих государств имеет право передать этот вопрос в комитет, уведомив об этом комитет и другое государство. Комитет же рассматривает переданный ему вопрос только после того, как он удостоверится, что в соответствии с общепризнанными принципами международного права все доступные внутренние средства были исчерпаны.

В связи с рассмотрением договорными органами периодических докладов государств существует проблема их несвоевременности представления государствами. Так, согласно статистике от 45 до 80% государств-участников не представляют своевременно доклады по правозащитным конвенциям. Одной из причин такого положения являются финансовые и технические трудности некоторых государств, которые не в состоянии самостоятельно выполнять свои конвенционные обязательства по своевременному представлению докладов <1>. Решению этих проблем могло бы способствовать оказание помощи государствам в виде информационного содействия и консультационного сопровождения при подготовке докладов, а также введение системы обучающих программ для должностных лиц государств - участников конвенции. В своей практической работе конвенционные комитеты, в частности Комитет против пыток, в случае непредставления доклада, особенно первичного, направляет соответствующие письма-предупреждения о том, что в случае непредставления доклада в установленный срок, в соответствии со ст. 19 Конвенции против пыток, Комитет рассмотрит ситуацию, сложившуюся с пытками и жестоким обращением в данном государстве <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Актуальные проблемы деятельности конвенционных комитетов в области международной защиты прав человека // Российский ежегодник международного права. 2003. СПб., 2003. С. 225.

<2> См.: Док. UN A/60/44. P. 10.

С обязательством государств представлять доклады, помимо проблемы своевременности их представления, связаны и иные актуальные проблемы, в частности проблема качества представляемых докладов (объем содержащейся в докладе информации о состоянии прав человека, соответствие докладов требованиям, предъявляемым комитетами в отношении их содержания и оформления) <1>. В этой связи Комитет против пыток в 2008 году для облегчения подготовки докладов и их более эффективного рассмотрения принял решение о предварительной подготовке докладчиками по стране вопросов, которые, по мнению Комитета, должны быть отражены в докладе. Такой порядок, предложенный государствам, по мнению Комитета, будет способствовать, во-первых, подготовке более полного доклада по соблюдению положений Конвенции против пыток и, во-вторых, сокращению времени его обсуждения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Указ. соч. С. 226.

<2> См.: Док. UN A/60/44. P. 11.

В связи с вопросом рассмотрения очередных докладов государств-участников следует обратить внимание на то, что эти доклады рассматриваются в разных комитетах по-разному. Так, в частности, Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток назначают из числа своих членов двух докладчиков по странам, которые делают обзор по всей имеющейся информации по рассматриваемым странам и готовят список вопросов для их представителей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Валеев Р.М. Указ. соч. С. 116.

Некоторые договорные органы, в частности Комитет против пыток, могут проводить расследование информации, свидетельствующей о серьезных и (или) систематических нарушениях государством-участником своих обязательств по Конвенции ООН против пыток 1984 года. Так, согласно ст. 20 Конвенции против пыток Комитет может, если он считает это целесообразным, назначить одного или несколько своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада.

В соответствии с положениями Конвенции против пыток 1984 года (ст. 22), Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (ст. 14), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 года (ст. 77), а также факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года и к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1999 года предусмотрена процедура подачи в соответствующие конвенционные комитеты индивидуальных жалоб (сообщений) для их рассмотрения. Но для подачи индивидуальных жалоб государства-участники должны заявить о признании компетенции комитетов получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под их юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений трех универсальных конвенций, указанных выше. Если государство-участник не сделало такого заявления, то комитеты не принимают сообщения ни от этих лиц, ни от их представителей (ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 22 Конвенции против пыток, ст. 77 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и их семей, ст. 1 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, ст. 2 Факультативного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин).

Иными словами, процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений относится только к государствам - участникам той или иной конвенции, которые заявили о признании компетенции соответствующих комитетов на их получение и рассмотрение. Все комитеты, созданные в соответствии с положениями указанных выше конвенций и факультативных протоколов, утверждают правила процедуры для рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушение соответствующих прав. Согласно правилам процедуры комитетов Генеральный секретарь ООН обязан доводить до сведения таких комитетов индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями конвенции или факультативного протокола. Генеральный секретарь ООН готовит перечни сообщений, поданных в комитет, с кратким изложением их содержания и регулярно передает их в соответствующие комитеты.

Генеральный секретарь ООН может запрашивать у автора сообщения разъяснения, касающиеся применимости соответствующих положений конвенций или факультативных протоколов к его сообщению, в частности, в отношении:

- имени, адреса, возраста, рода занятий и удостоверения личности автора;

- наименования государства-участника, в отношении которого сделано сообщение;

- объекта сообщения;

- положения или положений конвенции, о нарушении которых было заявлено;

- фактов;

- действий, предпринятых автором в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты;

- рассматривается ли данный вопрос в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

При запросе разъяснений или дополнительной информации Генеральный секретарь должен установить необходимый срок для автора сообщения, с тем чтобы не допустить неоправданных задержек в процессе осуществления процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений. Комитет вправе утвердить список вопросов в целях получения перечисленных ранее сведений от автора сообщения.

В соответствии с положениями конвенций и факультативных протоколов при рассмотрении индивидуальных сообщений комитеты проводят закрытые заседания.

Согласно правилам процедуры член комитета не должен принимать участие в рассмотрении сообщения комитетом, если:

- член Комитета имеет какую-либо личную заинтересованность в деле;

- член Комитета в каком-либо виде участвовал в принятии решения по делу, касающемуся данного сообщения.

Согласно положениям конвенций и факультативных протоколов конвенционные комитеты сначала рассматривают вопрос о приемлемости сообщения. В случае признания индивидуального сообщения приемлемым соответствующий комитет рассматривает его по существу. Для того чтобы комитет признал индивидуальное сообщение приемлемым, он должен обладать юрисдикцией по следующим вопросам.

Во-первых, комитет должен обладать юрисдикцией в отношении лица, т.е. сообщение должно быть подано лицом (группой лиц), которое утверждает, что оно лично стало жертвой нарушения соответствующей конвенции со стороны государства, признавшего компетенцию этого комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Во-вторых, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией, т.е. нарушение Конвенции должно иметь место на территории государства, признавшего компетенцию комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения, или на территории, находящейся под юрисдикцией данного государства.

В-третьих, комитет должен обладать территориальной юрисдикцией в отношении времени, т.е. нарушение конвенции, жертвой которого стало подавшее сообщение лицо, должно иметь место после признания государством-участником компетенции комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения.

Помимо перечисленных нами условий приемлемости индивидуальных сообщений конвенциями и факультативными протоколами предусматриваются следующие случаи признания индивидуального сообщения неприемлемым:

- в случае, если сообщение является анонимным;

- в случае, если индивидуальное сообщение представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений;

- в случае, когда сообщение несовместимо с положениями соответствующей конвенции.

Кроме того, индивидуальные сообщения не рассматриваются комитетом, если лицо, направившее сообщение, не исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты. Комитет не вправе также рассматривать сообщения, если этот вопрос рассматривается в данный момент в соответствии с какой-либо другой процедурой международного разбирательства или урегулирования <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Гремза Н.Ю. Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 2. С. 48 - 49.

Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека при определенных условиях может стать эффективным средством контроля в сфере нарушения конвенционных прав и свобод человека. Этими условиями являются: доступность процедуры подачи индивидуальных сообщений; быстрота и эффективность рассмотрения сообщений; выставление требований к государству о принятых временных мерах защиты до рассмотрения сообщения; принятие договорными органами аргументированных решений; выполнение государствами решений договорных органов путем предоставления рекомендованных ими средств правовой защиты; осуществление эффективного контроля за выполнением государствами решений договорных органов.

Первое условие эффективности процедуры подачи индивидуальных жалоб, связанное с ее доступностью, зависит от информированности граждан государств, признавших компетенцию комитетов. Очевидно, что в этих государствах необходимо регулярно проводить семинары для юристов, практикующих в правозащитной сфере.

Важным условием повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений является возможность принятия государством временных мер по защите лица, подавшего жалобу. Все договорные органы, обладающие компетенцией на рассмотрение индивидуальных жалоб, имеют право требовать от государства принятия таких мер на период рассмотрения жалобы. В большинстве случаев государства позитивно реагируют на требования комитетов в отношении принятия временных мер. Однако были случаи, когда государственные органы не осуществляли этих мер или предпринимали шаги, которые означали, что требование о временных мерах не может быть исполнено, в частности приводили в исполнение смертные приговоры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гремза Н.Ю. Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 2. С. 52.

Ключевым показателем эффективности процедуры индивидуальных сообщений является быстрое и полное осуществление государством решения договорного органа по индивидуальной жалобе. Это в свою очередь зависит от многих факторов, включая развитость правовой системы государства, восприятие им роли и компетенции договорного органа и наличие механизма контроля за выполнением решений. К сожалению, комитеты не обладают эффективным механизмом контроля за выполнением своих решений, которые не имеют обязательной юридической силы.

В этой связи для повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений необходимо, на наш взгляд, кардинально ее изменить. В частности, можно согласиться с Г. Стайнером и П. Альстоном, которые еще в 2000 году, убедившись в низкой эффективности процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах, выступили с предложением создавать и развивать региональные системы индивидуальных жалоб (европейская, американская и африканская). Создание таких систем позволит, по их мнению, более эффективно обеспечивать контроль за нарушениями прав человека во всех частях света <1>.

--------------------------------

<1> Steiner H.J., Alston P. International human rights in context of Law, politics, morals. 2000. P. 470.

В связи с рассмотрением вопроса процедуры подачи индивидуальных сообщений в конвенционные комитеты целесообразно затронуть вопрос так называемой процедуры 1503, утвержденной ЭКОСОС 27 мая 1970 года. Эта процедура, номер которой соответствует номеру резолюции ЭКОСОС, которой она была утверждена, касается не частных случаев нарушения прав человека, а ситуаций, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяжении продолжительного периода времени. Сообщения, проходящие по процедуре 1503, рассматриваются следующим образом. Ежемесячно Генеральный секретарь ООН передает перечень всех поступивших сообщений с кратким описанием каждого случая, а также все ответы, которые были представлены правительствами в Подкомиссию ЭКОСОС по поощрению и защите прав человека. Рабочая группа Подкомиссии, состоящая из пяти членов, рассматривает все сообщения и ответы правительств на эти сообщения и выбирает случаи, которые неоспоримо свидетельствуют о систематических грубых нарушениях прав человека и основных свобод. Вопрос о передаче какого-либо сообщения на рассмотрение Подкомиссии решается голосованием. Если большинство (т.е. как минимум трое) членов группы голосуют за дальнейшее рассмотрение сообщения, то оно передается в Подкомиссию. В отношении сообщений, которые Рабочая группа решает не доводить до сведения Подкомиссии, дальнейших действий не предпринимается. Таким образом, Рабочая группа действует в качестве фильтра, отсеивая огромное количество сообщений.

Формальным критерием отбора служат правила процедуры, согласно которым сообщение является приемлемым только в том случае, если, как показывает его рассмотрение, имеются достаточные основания полагать, с учетом всех ответов, представленных соответствующим правительством, что имеют место систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека и основных свобод. Сообщение может быть приемлемым, если оно исходит от отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют о том, что они являются жертвами нарушений прав человека. Сообщение может быть также приемлемым, если оно исходит от любого лица или группы лиц, имеющих непосредственные и достоверные данные о нарушениях. Если сообщение представляется неправительственной организацией, то необходимо, чтобы данная организация действовала добросовестно в соответствии с признанными принципами прав человека и имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает. Неприемлемыми являются как анонимные сообщения, так и сообщения, основанные исключительно на материалах, распространяемых средствами массовой информации. В сообщении должны излагаться факты и указываться права, которые были нарушены. Как правило, сообщение не рассматривается, если в нем содержатся грубые выражения или оскорбительные замечания в адрес государства, являющегося объектом жалобы. Такие сообщения могут тем не менее рассматриваться после исключения из них оскорбительных выражений, если они отвечают другим критериям приемлемости. Сообщение также считается неприемлемым, если его содержание противоречит принципам Устава ООН или если в нем содержатся политические мотивы. Кроме того, до рассмотрения какого-либо сообщения должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты (т.е. иск о нарушении прав должен быть рассмотрен национальными судами первой и второй инстанций), кроме случаев, когда может быть убедительно показано, что решения, принимаемые на национальном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществляться слишком медленно.

Случаи, отобранные Рабочей группой, рассматриваются затем на закрытом заседании Подкомиссии. 26 членов Подкомиссии обсуждают каждый случай (досье) отдельно и путем тайного голосования принимают решение (большинством голосов) о его передаче на рассмотрение Совета по правам человека.

На третьей стадии в действие вступает Рабочая группа по ситуациям, состоящая из пяти членов (официальных представителей государств - членов Совета по правам человека). Группа по ситуациям проводит свою закрытую сессию продолжительностью в одну неделю ежегодно накануне очередной сессии Совета по правам человека. Рабочая группа изучает все досье, представленные Подкомиссией по поощрению и защите прав человека, и готовит (консенсусом, т.е. общим согласием, без возражений отдельных членов) проекты решений по каждому случаю. Эти проекты передаются на рассмотрение пленарного заседания Комиссии по правам человека.

Заседания Совета по правам человека, на которых рассматриваются проекты решений по каждому случаю, являются закрытыми. Помимо представителей 47 государств - членов Совета в этих заседаниях могут участвовать (т.е. отвечать на вопросы, выдвигать возражения) представители государств, о которых идет речь в рассматриваемом досье. На практике рассматриваемые вопросы не всегда непосредственно связаны с досье и в большей степени относятся к той ситуации, которая сложилась к моменту заседания. Совет может принять решение снять вопрос с повестки дня или продолжить его рассмотрение в будущем. Другой, более "сильный" вариант решения предусматривает н