Как источники избирательного права. К данным актам относятся Конституции (уставы) субъектов Федерации, их законы, направленные на регулирование выборов органов государственной власти субъектов

К данным актам относятся Конституции (уставы) субъектов Федерации, их законы, направленные на регулирование выборов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) субъектов РФ служат нормативной основой для развития текущего законодательства соответствующих субъектов России. В большинстве региональных Основных законах существуют отдельные главы, посвященные избирательной системе субъекта. Их нормы закрепляют основные принципы формирования представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и повышают регулятивный потенциал конституций (уставов).

Как и на федеральном уровне в субъектах Федерации в регламентировании региональных выборов большое значение придается законам, которые можно разделить на три группы. К первой группе относя законы, регулирующие отдельные виды выборов. Например, Закон Новосибирской области «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов»[57], закон Брянской области «О выборах депутатов брянской области»[58], Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе»[59]. Данный способ регулирования избирательных отношений характерен для большинства субъектов РФ. Другую группу составляют законы, предметом регулирования которых является регламентация различных избирательных процессов. К подобным актам относится Закон Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области»[60]. Третью группу составляют избирательные кодексы.

Кодекс представляет собой единый законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений. Расположение правовых норм в кодексе производится в порядке, отражающем систему соответствующей отрасли права. Основными критериями кодексов являются высокая юридическая целостность и внутренняя согласованность, стабильность и устойчивость содержащихся в них норм, а также широкий круг регулируемых отношений. Кодекс делает возможным установление связи между его содержанием и регулируемыми им отношениями, что обеспечивает ему высокую юридическую силу. Создание единого кодифицированного акта облегчает процесс внесения поправок. Изменения вносят не в несколько законов, регулирующих различные виды выборов, а в Кодекс, их заменивший. Например, Избирательный кодекс Свердловской области, вступивший в силу с 1 декабря 19997 г., отменил 13 областных законов, регламентирующих соответствующие избирательные отношения на территории региона[61].

Избирательные кодексы были приняты в Тюменской[62], Белгородской[63], Свердловской[64] областях и в других субъектах РФ. Выработано два подхода структурной организации кодексов. В соответствии с первым подходом кодекс делится на две части Общую и Особенную. В Общей части прописываются основы региональной избирательной системы. Особенная часть регламентирует отдельные виды выборов. Данный подход получил применение в законотворчестве Алтайского края[65], Владимирской[66] и Воронежской[67] областях.

В Свердловской области Избирательный кодекс структурно представляет собой самостоятельные фрагменты текста в зависимости от отдельных стадий избирательного процесса, регулируя их реализацию применительно ко всем видам выборов. Такой подход позволяет избегать повторения одинаковых положений при регламентации различных выборов, в то же время делает акцент на особенностях правового регулирования отдельных из них. Данная модель избирательного законодательства получила развитие в Приморском крае[68], в г. Москве[69].

К избирательным кодексам сложилось неоднозначное отношение в отечественной правовой науке. Существует точка зрения, что создание отдельных кодифицированных актов, регулирующих отношения, связанные с выборами только усложняет правоприменительную деятельность. Возможна и внутренняя противоречивость норм таких актов, которая отмечается в научной литературе. Например, Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 5 ноября 1999 г. устанавливал что предвыборная агитация начинается со дня регистрации. При проведении повторных выборов вновь баллотирующийся кандидат, без повторного сбора подписей, вправе начать предвыборную агитацию со дня, следующего за днём, установленным для завершения сбора подписей, либо со дня регистрации первого из вновь зарегистрированных кандидатов, а при проведении повторного голосования агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования. Остаётся неясным вопрос, как соотносятся законодателем понятия «повторные выборы» и «повторное голосование». Если они считаются тождественными, то в чем смысл такого повтора? Если они тождественны, то, очевидно, речь идёт о голосовании граждан в ходе референдума, плебисцита или отзыва депутата либо должностного лица. Но это нелогично. Тем более, что в части 2 статьи 52 указано: «Агитация по вопросам референдума, плебисцита, отзыва начинается со дня официального опубликования (обнародования) уполномоченным на то органом решения о назначении референдума, плебисцит, голосования об отзыве»[70].

Не отрицая позитивного влияния кодификации на развитие регионального избирательного законодательства, в научной литературе отмечается ряд трудностей, которые можно выделить на современном этапе кодификационных работ. Любая кодификация не достигает всеобъемлющего охвата правового регулирования общественных отношений определённого вида. Отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям права. В частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства предусматривается административным и уголовным законодательством[71]. В англо-американской литературе противники кодификации выдвигают следующие аргументы:

- кодекс препятствует естественному развитию права и «замораживает» его;

- кодекс не может предвидеть и охватить все возможные случаи, которые возникнут в реальной жизни;

- он построен на логике и требует бездумного подчинения её, но естественное развитие права зависит от жизненного опыта, а не от логики;

- кодекс преувеличивает роль законодательного органа в законодательстве[72].