Тема 3: Місцеві бюджети як основа фінансової бази місцевих органів влади

1. Сутність місцевих бюджетів

2. Складові та принципи побудови місцевих бюджетів

3. Місцеві позики та їх розвиток в Україні

4. Зарубіжний досвід функціонування місцевих бюджетів та можливість його імплантації у вітчизняну практику

5. Зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів в умовах бюджетної реформи

1. Сутність місцевих бюджетів

Місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витраченні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в еконо­мічній системі кожної держави, в них зосереджується значна части­на державних фінансових ресурсів. Місцеві бюджети є також най­більш чисельною ланкою бюджетної системи країни, вони відігра­ють важливу роль у перерозподілі валового національного продукту, фінансуванні державних видатків, перш за все, соціальної спрямованості.

Місцеві бюджети здійснюють безпосередній вплив на задово­лення різноманітних потреб населення, стан та якість надання дер­жавних послуг. Видатки місцевих бюджетів найбільш яскраво від­дзеркалюють їх значення у функціонуванні місцевого господарства, утриманні об'єктів соціально-культурного призначення, проведенні інвестиційної політики, здійсненні соціального захисту населення, охороні навколишнього природного середовища.

Виникнення місцевих бюджетів на теренах сучасної України пов'язано із становленням інституту місцевого самоврядування, яке остаточно організаційно сформувалося наприкінці XIX століття. У процесі еволюції місцевих бюджетів України від другої половини XIX до початку XXI століття можна виділити наступні етапи.

На першому етапі (від земської реформи 1864 р. до 1917 р.) відбувалося становлення позицій перших органів місцевого само­врядування - земств, і, відповідно, організаційне оформлення земсь­ких бюджетів. Другий етап розпочався в 1918 р. і тривав до 1930 р. В цей час відбулося відновлення інституту місцевих фінансів і місце­вих бюджетів, ліквідованих у процесі соціалістичного перевороту. Третій етап (1930-1950 рр.) проходив під впливом зміцнення адмі­ністративно-командних методів управління, що закономірно відзна­чилося і на бюджетних відносинах. Четвертий етап охоплює 1960-1990 роки, які характеризувалися деяким послабленням централізо­ваного управління країною, поступовим зміцненням демократичних засад. П'ятий етап у розвитку місцевих бюджетів України розпоча­вся в 1990 р. і триває до цього часу.

Таблиця 3.1.

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

Період	Соціально-економічпі передумови	Характеристика явищ
1864-1917 роки	Організаційне оформлення перших органів місцевого са­моврядування — земств, окре­слення кола їх повноважень	Визначення напрямків витрачання коштів земських бюджетів, доходних джерел, формування та вдосконалення місцевого оподаткування
1918-1930 роки	Відновлення інституту міс­цевих фінансів і місцевих бюджетів	Законодавче оформлення місцевих бюджетів, засад їх функціонування, впорядкування місцевого оподатку­вання, процедур бюджетного процесу, механізму надання субсидій, вдос­коналення структури доходів і ви­датків місцевих бюджетів, забезпе­чення їх бездефіцитності, визначення засад бюджетного регулювання
1930-1959 роки	Зміцнення адміністративно-командних методів управ­ління, централізація бюджет­ної системи, обмеження прав місцевих рад у використанні коштів місцевих бюджетів, пошуку додаткових доходних джерел, справлянні місцевих податків і зборів тощо	Зростання обсягів місцевих бюджетів, збільшення їх залежності від дер­жавного бюджету, включення місце­вих бюджетів до держбюджету, зміни у доходній базі після податкової ре­форми, переважне використа ння у бюджетному регулюванні методу від­соткових відрахувань від загально­державних доходів, скорочення пере­ліку місцевих податків і зборів
1960-1990 роки	Послаблення централізова­ного управління, зміцнення демократичних засад, еконо­мічна реформа, розширення прав місцевих рад, вдоскона­лення їх взаємодії з підпри­ємствами, що діяли на їх те­риторії	Вдосконалення бюджетного права, зміни в структурі доходів місцевих бюджетів, піднесення ролі платежів з прибутку, зміни в бюджетному про­цесі, бюджетних взаємовідносинах, використання госпрозрахунку та нор­мативних методів у бюджетному пла­нуванні
3 1990 року і дотепер	Здобуття Україною незалеж­ності, відновлення місцевого самоврядування, зміцнення позицій місцевих рад	Законодавча регламентація бюджет­них відносин, системи оподаткуван­ня, бюджетного регулювання, фор­мування зацікавленості місцевої вла­ди у збільшенні доходів державного і місцевих бюджетів. Ухвалення Бю­джетного кодексу України

Згідно Бюджетного кодексу України (ст. 5):

Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Рес­публіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань (див. рис.1).

Рис. 3.1. Склад бюджетної системи України

Можна виділити чотири форми регулювання бюджетів (рис.3.2.)

Рис.3. 2. Форми регулювання бюджетів

3.2. Складові та принципи побудови місцевих бюджетів

Розмежування повноважень між рівнями влади визначає особ­ливості формування доходної частини державного і місцевих бю­джетів. Найважливіші завдання, які вирішує центральний уряд, такі як макроекономічне регулювання, державне управління, національ­на оборона, міжнародне співробітництво та інші, вимагають акуму­ляції в державному бюджеті значної частини національного доходу країни.

У Бюджетному кодексі особлива увага приділяється висвітленню прин­ципів побудови бюджетної системи, і це не випадково, адже принципи бюджетного устрою завжди відображають найважливіші характеристи­ки й вимоги, яким повинен відповідати кожен бюджет. Недотримання цих вимог є порушенням чинного бюджетного законодавства.

У Бюджетному кодексі України визначені така структура побудови бюджетної системи України (рис.3.3.)

Рис.3.3. Структура бюджетної системи України

Принципи побудови бюджетів, які входять до складу бю­джетної системи України, їх взаємозв'язок з державним бюджетом та іншими видами бюджетів визначаються бюджетним устроєм, який, у свою чергу, залежить від державного устрою країни та враховує її адміністра­тивно-територіальний поділ. В основу бюджетного устрою Бюджетним кодексом України покладені принципи (рис.3.4.)

Рис.3.4.Принципи побудови бюджетної системи України

Характерною ознакою сучасної побудови бюджетної системи Украї­ни є самостійність усіх бюджетів. Місцеві бюджети одного рівня не мо­жуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня. Закон України "Про місцеве самоврядування в країні" визначає, що самостійність міс­цевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів.

Визначення місця і ролі місцевих бюджетів у бюджетній системі краї­ни потребує проведення аналізу багатьох параметрів, які характеризу­ють кількість місцевих бюджетів за їх окремими видами, обсяги акуму­льованих у бюджетах ресурсів, структуру дохідних джерел і напрямки витрачання коштів.

У кожній країні місцеві бюджети є найбільш чисельною ланкою бю­джетної системи. В Україні сьогодні нараховується більше 12 тисяч міс­цевих бюджетів (табл. 3.2).

Таблиця3.2.

Кількісний склад місцевих бюджетів

Види місцевих бюджетів	Кількість
Місцеві бюджети, усього	12 213
В т. ч.: бюджет Автономної Республіки Крим
бюджети міст Києва і Севастополя, що мають статус міст державного значення
обласні бюджети
міські бюджети
районні у містах бюджети
районні бюджети
селищні бюджети
сільські бюджети	10 275

У місцевих бюджетах України зосереджена значна частина бюджетних ресурсів. У таблиці 3.3. відображена динаміка розподілу бюджетних ресурсів у зведеному бюджеті України. Протягом останніх років спостерігається стійка негативна тенденція до зменшення частки доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету – від 47,6% у 1992 р. до 21,1% у 2009 р., тобто більш ніж у двічі.

Таблиця 3.3.

Розподіл бюджетних ресурсів у зведеному

бюджеті України, %

Роки	Доходи	Видатки
Державний бюджет	Місцеві бюджети	Державний бюджет	Місцеві бюджети
	52,4	47,6	62,2	37,8
	52,1	47,9	60,6	39,4
	65,5	34,5	69,7	30,3
	58,2	41,8	60,7	39,3
	63,8	36,2	65,6	34,4
	56,8	43,2	60,1	39,9
	54,3	45,7	51,9	48,1
	60,0	40,0	54,6	45,4
	70,9	29,1	64,7	35,3
	67,7	32,3	59,7	40,3
	68,6	31,4	58,9	41,1
	70,0	30,0	58,6	41,4
	74,9	25,1	62,1	37,9
	77,4	22,6	66,6	33,4
	76,8	23,2	67,9	32,1
	75,4	24,6	77,1	22,9
	77,8	22,2	78,1	21.9
	78,1	21,9	78,9	21,1

.

Понад 70% бюджетних ресурсів протягом останніх років акумулюється у державному бюджеті України, що свідчить про високий ступінь централізації бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення залишаються фінансово слабкими, отримуючи незначну частку доходів зведеного бюджету, що зумовлює необхідність здійснення фінансової децентралізації бюджетної системи з одночасним підвищенням відповідальності місцевих органів влади за ухвалені рішення.

Бюджетний кодекс передбачає можливість поділу бюджетів на за­гальний і спеціальний фонди, що, в свою чергу, має обумовлюватися за­коном про державний бюджет України (рис.3.5.)

Рис.3.5.Складові загального і спеціального фондів державного бюджету

Місцеві бюджети займають не лише важливе місце у бюджетній си­стемі, але й одне з центральних місць в економічній системі кожної дер­жави, їх роль і значення безпосередньо зумовлені типом економічної си­стеми, обраними цілями та пріоритетами суспільного розвитку (рис.3.6.).

Рис.3.6. Суспільна роль місцевих бюджетів

Основними складовими багатопланової ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: важливим чинником економічного розвитку і фі­нансової стабільності; інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільчих процесів; фінансовою базою міс­цевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональ­ної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем фінансового вирівнюван­ня; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з їх допомогою ре­алізуються перспективні цілі національного розвитку і загальнодержавних програм, проводиться фінансування державних видатків; місцевим бюджетам належить важлива роль у забезпеченні конституційних га­рантій, вирішенні соціальних проблем, піднесенні рівня добробуту насе­лення.

Особливе призначення місцевих бюджетів закономірно пов'язують з тим, що вони є одним з вагомих чинників соціально-економічного роз­витку. За останні роки до 60 % видатків бюджетів України на соціаль­но-культурні заходи фінансувалося саме з місцевих бюджетів; за раху­нок цих бюджетів майже повністю утримуються об'єкти житлово-кому­нального господарства; приблизно */₅ бюджетних видатків на охорону навколишнього природного середовища та ядерну безпеку, а також на державне управління фінансується з місцевих бюджетів.

Постійно зростають видатки місцевих бюджетів на освіту, охорону здо­ров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення населення, утриман­ня об'єктів культури, фізичної культури і спорту, засобів масової інфор­мації, земельних ресурсів, водне, лісове і рибне господарство, мислив­ство, благоустрій міст.

За допомогою місцевих бюджетів реалізуються загальнодержавні про­грами, пов'язані з розвитком галузей народного господарства, здійсню­ється підтримка вітчизняних виробників, фінансуються заходи з підви­щення життєвого рівня населення, створення нових робочих місць, реабілітації та працевлаштування інвалідів, виплачуються допомоги не­законно депортованим особам, біженцям, реабілітованим. За кошти місце­вих бюджетів проводяться превентивні, оздоровчі, спортивні та культурні заходи.

Розмежування повноважень між рівнями влади визначає особ­ливості формування доходної частини державного і місцевих бю­джетів. Найважливіші завдання, які вирішує центральний уряд, такі як макроекономічне регулювання, державне управління, національ­на оборона, міжнародне співробітництво та інші, вимагають акуму­ляції в державному бюджеті значної частини національного доходу країни..

Останніми роками приблизно 60-70% бюджетних ресурсів зо­середжується саме у Державному бюджеті України, відповідно у мі­сцевих бюджетах акумулюється від 30 до 40%. Спрямування доста­тньо значних коштів у місцевих бюджетах відповідає їх місцю в складі бюджетної системи і завданням, які покладені на місцеві бю­джети, у фінансуванні державних видатків і забезпеченні функціо­нування органів місцевого самоврядування.

3.3. Місцеві позики та їх розвиток в Україні

Одним з основних місцевих фінансових інститутів є комунальний кредит. Це складна система економічних відносин, що виникають між місцевою владою, з одного боку, та фізичними і юридичними особами — з іншого. При цьому органи місцевого самоврядування часто виступають позичальниками коштів, іноді — кредиторами.

Причина існування комунального кредиту, як і державного, полягає в постійній суперечності між потребами органів влади і реальними мож­ливостями їх задоволення. Власне, таке протиріччя є рушійною силою будь-якого розвитку чи країни загалом, чи окремих територій, населених пунктів, суб'єктів господарювання.

Проте комунальний і державний кредити мають одну істотну відмін­ність, яка полягає у продуктивному характері комунального кредиту на відміну від державного. Державні позики випускаються, як правило, з метою покриття бюджетного дефіциту, а місцеві позики — для здій­снення інвестиційних, переважно прибуткових, проектів.

Комунальний кредит — це сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізич­ними і юридичними особами — з іншого, за яких місцеве самов­рядування часто виступає як позичальник, рідше — як кредитор.

Акумулюючи фінансові ресурси для виконання своїх повноважень, органи місцевого самоврядування стають перед вибором джерел форму­вання ресурсної бази. При цьому постає дилема: обмежитися доходами, отриманими до бюджету на безповоротній основі, або ж залучити пози­кові надходження. Вибір на користь одного чи іншого рішен­ня має переваги та недоліки.

У більшості розвинутих країн за останні роки відбулося стрімке зро­стання обсягів як державних, так і місцевих запозичень. На це мали вплив кілька факторів:

· населення психологічно легше сприймає збільшення державного боргу, тим більше скорочення обсягу видатків, ніж підвищення рівня оподат­кування;

· поширилися теоретичні обґрунтування доцільності запозичень у фіс­кальній політиці держав;

· стрімко зростають обсяги фінансових ринків.

Як альтернатива фінансування суспільних благ запозичення мають, по­рівняно з податковими надходженнями бюджету, деякі переваги. Як правило, джерелом сплати обов'язкових платежів до бюджету є фінан­сові ресурси суб'єктів господарювання, розташовані на території, підпо­рядкованій відповідному органу місцевого самоврядування. Отже, від­бувається переміщення грошових ресурсів зі сфери приватних фінансів до державних, що негативно впливає на потенційні можливості підпри­ємницьких структур. Кредиторами у місцевих запозиченнях дуже ча­сто, особливо за сучасних умов розвитку фінансових ринків, виступа­ють юридичні та фізичні особи з інших територій. У такому випадку від­бувається надходження капіталів ззовні, при цьому загальний потен­ціал регіону зростає.

За суттєвої обмеженості бюджетних ресурсів це має особливо велике зна­чення. Для сфери кредиту, зокрема місцевого, характерні певні ризики, пов'язані зі зміною законодавства, яке визначає податкові правовідно­сини. У момент отримання позики органи місцевого самоврядування можуть не врахувати зміни, які вноситимуться в майбутньому і вплива­тимуть на отримання доходів місцевими бюджетами. Також зміни в за­конодавстві можуть стосуватися видаткових зобов'язань бюджетів, що безпосередньо впливатиме на спроможність обслуговувати борг. У ви­падку отримання кредитів у іноземній валюті виникають валютні ризи­ки. У цьому разі у практиці місцевих запозичень багатьох зарубіжних країн є норма, яка передбачає обов'язкове хеджування ризику.

Основні позитивні та негативні ознаки місцевих запозичень наведено у табл. 3.4

Таблиця 3.4

Порівняння характерних ознак місцевих запозичень

Позитивні властивості	Негативні властивості
Додаткове джерело фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування. Є можливість забезпечення від­повідно до часу сплати податків й отримання суспільних послуг. Сприяють ощадливішому став­ленню органів влади до коштів бюджету	Бюджет має додаткові зобов'язання щодо обслуговування боргу. Є ризики пов'язані з фіскальною, бюджет­ною, монетарною, валютною політиками держави. Запозичення коштів до бюджету не сприяє відшукуванню резервів розширення дохід­ної частини

Важлива відмінність між податковим і кредитним способами форму­вання ресурсної бази відповідного бюджету полягає у різному ставленні до обов'язковості їх сплати. Як зазначав Артур Пігу: "З двох однаково багатих людей, з яких один будує фабрику, а другий не знаходить засто­сування для свого доходу, другий охочіше візьме участь у позиці. По­датки ставлять їх в однакове становище". При цьому можна зробити висновок, що відбувається загальне підвищення ефективності викори­стання фінансових ресурсів двох осіб.

Розвиваючи сферу запозичень, органи місцевого самоврядування спри­яють формуванню груп осіб з кредиторів, які будуть найбільше зацікав­лені в ефективності господарювання місцевої влади. Платники подат­ків, знаючи, що в результаті тягар зі сплати боргу нестимуть саме вони, також більше цікавитимуться якістю здійснення владних повноважень вибраних осіб. Це забезпечує загальне покращання менеджменту місце­вих бюджетів.

Сьогодні, здійснюючи місцеві запозичення, органи місцевої влади спри­яють підвищенню рівня споживання суспільних послуг населенням за рахунок майбутніх поколінь, які пізніше сплачуватимуть борги. З ін­шого боку, несправедливим щодо сучасного покоління є навантаження при фінансуванні довготермінових проектів, адже в такому разі користь від цих об'єктів будуть отримувати майбутні покоління. Дж. Е. Стігліц зро­бив висновок: "Питання про доцільність такої політики (запозичень) є питанням тимчасового розподілу доходу, питанням про те, як слід роз­поділяти дохід — у напрямку до сьогоднішнього покоління чи в на­прямку від нього"3. Як наслідок, у сучасній науці про місцеві фінанси для забезпечення соціальної справедливості вважається доцільним за рахунок отриманих з позичкових джерел коштів фінансувати довго­термінові проекти, користь від яких отримуватимуть майбутні поколін­ня, які й нестимуть підвищений податковий тягар, пов'язаний з потре­бою здійснювати видатки на обслуговування та повернення позик.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формуєть­ся з середини 90-х років минулого століття. У 1995 р. почав функціону­вати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за ви­пуском місцевих облігаційних позик було покладено на Державну ко­місію з цінних паперів та фондового ринку. Перші в Україні місцеві об­лігаційні позики з'явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Хар­кові та Донецьку, а до середини 1998 р. вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму майже 200 млн грн. Запозичені кошти викори­стовувалися здебільшого для вирішення питань комунального госпо­дарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфра­структури. Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих по­зик припав на 1996—1997 рр. У цей самий час було сформовано норма­тивно-правове забезпечення системи місцевих запозичень.

У 1997 р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку розробила перші правила і процедури здійснення облігацій місцевої по­зики, а в наступному році Президент України ухвалив Указ "Про впо­рядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться орга­нами місцевого самоврядування" від 18 червня 1998 р. Активізація сфе­ри місцевих запозичень у цей період була об'єктивним явищем і відпо­відала тенденціям, які спостерігалися у більшості розвинутих країн сві­ту, зокрема в європейських державах, де поштовхом до розвитку місце­вих запозичень стало прийняте на початку 1970-х років рішення Ради Європи про потребу доступу органів місцевої влади до ринку капіталів для здійснення запозичень.

Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень розпочав­ся у 1998 р. Причиною цього, насамперед, вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищила 91 млн грн. Однак набагато глибший негативний вплив мала непослідовна політи­ка держави щодо розвитку системи місцевих запозичень та місцевих фі­нансів загалом. Право здійснювати запозичення, яке було надане орга­нам місцевого самоврядування Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не могло належним чином реалізуватися у тогочасних умо­вах. Суттєвого вдосконалення потребувало як правове, так і організа­ційно-технічне забезпечення ринку місцевих запозичень.

Запозичення — операції, пов'язані з отриманням бюджетом кош­тів на умовах повернення, платності та строковості, у результаті яких виникають зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування перед кредиторами. Отже, на початкових етапах механізм місцевих запозичень в Україні мав певні недоліки внаслідок невідпрацьованості нормативної бази, а також допущених помилок у процесі випуску, розміщення і погашення місцевих позик, тому:

· первинне розміщення було надто тривалим і неповним за обсягом;

· були окремі неточності й помилки в підготовці документації;

· спостерігалося слабке кадрове і матеріально-технічне забезпечення;

· було недостатньо інформації про емісію;

· не було чітко визначених гарантій забезпечення позики, відпові­дальності емітентів, механізму стягнення боргів за облігаціями;

· відсутні стимули і пільги для покупців облігацій;

· не передбачався механізм дострокового погашення позики.

Новий етап розвитку муніципальних позик розпочався в Україні піс­ля ухвалення Бюджетного кодексу. Крім цього нормативного акта, ос­нову правової бази вітчизняної системи місцевих запозичень нині ста­новлять також Закони України "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", "Про цінні папери і фондову біржу" та "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", Постанова Кабінету Міністрів Украї­ни "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бю­джетів" від 24 лютого 2003 р. і Положення про порядок випуску обліга­цій внутрішніх місцевих позик, ухвалене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 р.

У 2003 р. лише два міста в Україні розмістили місцеві позики — Київ (150 млн дол. США і 120 млн грн) і Південне (1,2 млн грн).

Протягом 2004-2005 років з метою фінансування капіталомістких муніципальних проектів соціально-економічного розвитку, зокрема й будівництва Подільського мостового переходу, сміттєпереробного заводу та кардіологічного центру, Київська міська рада здійснила ще два зовнішні запозичення за тією ж схемою, що й дебютний випуск.

Механізм залучення був таким: кошти до бюджету розвитку міста були залучені шляхом укладання кредитних угод з іноземними банками, кредит за якими фінансується за рахунок коштів, що надійдуть від випуску іноземним кредитором від імені позичальника цінних паперів на міжнародних ринках капіталу (єврооблігацій). При цьому щороку збільшувався обсяг коштів, що залучаються, за одночасного зниження відсоткової ставки за користування залученими коштами. У 2004 році здійснено випуск зовнішніх боргових зобов’язань обсягом 200,0 млн. дол. США з терміном обігу 7 років та ставкою купона 8,625% річних (андеррайтери Deutsche Bank та Morgan Stanley), у 2005 році - 250,0 млн. дол. США з терміном обігу 10 років під 8,0 річних (андеррайтери Citigroup та Credit Suisse First Boston). До переваг цих двох випусків єврооблігацій Києва, крім зменшення вартості залучених коштів, слід віднести й розширення бази інвесторів шляхом забезпечення безпосереднього продажу боргових зобов’язань міста Києва американським та азійським інвесторам.

Відповідно до ст. 16 Бюджетного кодексу запозичення до бюджету розвитку мають право здійснювати виключно Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим та міські ради. Більшість органів місцевого само­врядування, насамперед сільські та селищні ради, позбавлені такої мож­ливості — чи не єдиного нині дієвого засобу, що міг би стати каталізато­ром розвитку їх матеріально-фінансової бази.

Чинна система передбачає також низку інших обмежень щодо місце­вих запозичень. Наприклад, зовнішні запозичення дозволено здійсню­вати лише міським радам міст із населенням понад 800 тис. До таких на­селених пунктів, згідно з офіційними статистичними даними, належать нині лише шість міст — Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк і Запоріжжя.

Рис.3.7. Основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень

Обов'язковою умовою здійснення запозичення до бюджету розвитку органу місцевого самоврядування є одержання висновку Міністерства фінансів про відповідність такого запозичення вимогам бюджетного за­конодавства. Крім того, орган місцевого самоврядування повинен мати рейтинг, визначений рейтинговою агенцією, статус якої підтверджено експертним висновком Світового банку, Міжнародного валютного фон­ду або Європейського банку реконструкції та розвитку.

Витрати на обслуговування боргу за місцевими запозиченнями не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків загального фонду відпо­відного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в якому планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення ос­новної суми боргу та платежів з його обслуговування трапляється пору­шення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада протя­гом п'яти наступних років позбавляється права здійснювати нові запо­зичення.

Сьогодні характерною ознакою вітчизняної системи місцевих запози­чень є наявність двох основних груп муніципальних позик, що викону­ють різні функції, але доповнюють одна одну:

до першої групи належать позики, призначені для покриття тим­часових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів;

до другої групи належать запозичення до бюджетів розвитку ор­ганів місцевого самоврядування.

Із запровадженням касового обслуговування бюджетів усіх рівнів ор­ганами казначейства набула поширення практика надання місцевим бю­джетам позик для покриття тимчасових касових розривів, що вини­кають під час їх виконання, за рахунок ресурсів єдиного казначей­ського рахунку. Такі позики надають регіональні управління держав­ного казначейства органам місцевої влади на безоплатній основі. Про­цедури цих запозичень не відзначаються складністю, а їх умови є доступ­ними для місцевих бюджетів усіх рівнів. Позики для покриття тимча­сових касових розривів дають змогу забезпечувати своєчасне здійснен­ня основних видів поточних видатків із загального фонду місцевих бю­джетів, насамперед видатків соціального спрямування.

Запозичення до бюджету розвитку, як правило, дають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінан­сову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних питань, що дають змогу досяг­нути якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування. Такі запозичення можуть здійснюватися або шляхом випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, або на основі укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах (рис.3.8.). Досить популярна згідно зі світовою практикою форма місцевих запозичень — грошово-речові лотереї, в Україні нині не вико­ристовується; така діяльність є монополією держави.

Рис.3.8. Форми місцевих запозичень до бюджету розвитку

Життєвий цикл облігацій внутрішніх місцевих позик, як і державних цінних паперів, включає такі стадії: визначення мети й умов випуску, безпосереднє виготовлення — друкування цінних паперів, їх первинне розміщення, обіг на вторинному ринку (купівля, продаж), погашення вартості цінних паперів у встановлені згідно з умовами випуску термі­ни (рис. 3.9.).

Рис.3.9. Життєвий цикл облігацій місцевих позик

Механізм здійснення місцевих запозичень має будуватися так, щоб забезпечити успішну реалізацію поставленої мети. Тому до цього меха­нізму висуваються певні вимоги:

1. прозорість і гласність діяльності, пов'язаної з випуском і погашен­ням місцевої позики, яка може бути забезпечена, зокрема, за допомогою засобів масової інформації;

2. неупередженість під час вибору виконавців проектів; усім претен­дентам на виконання замовлення мають забезпечуватися рівні умови для участі в конкурсі;

3. дієвість позики, яка передбачає акумулювання усієї запланованої суми коштів;

4. ефективність позики, тобто порівняно невеликий обсяг додаткових витрат;

5. кошти, одержані від випуску місцевої позики, мають вкладатися лише у прибуткові проекти;

6. джерела погашення боргу мають бути чітко визначеними і реаль­ними;

7. порівняно незначна тривалість позики — не більше, ніж період активного використання об'єкта, який споруджується.

Одним з відповідальних етапів у випуску облігацій внутрішніх міс­цевих позик є початковий етап, що передбачає визначення мети позики — конкретного проекту, який буде профінансований за рахунок залучених коштів; проведення ретельного аналізу проекту; визначення потенційних джерел погашення позики; прогнозування впливу реалізації проекту на соціально-економічний стан території тощо.

Зміст підготовчої роботи для здійснення місцевої позики такий:

· визначається мета випуску місцевої позики;

· проводиться економічний і фінансовий аналізи проекту;

· визначаються джерела погашення позики;

· прогнозується очікуваний вплив місцевої позики на доходи і ви­датки відповідного місцевого бюджету;

· здійснюється аналіз стану фінансового ринку;

· розробляється дизайн облігацій, визначаються умови їх випуску;

· визначаються агенти з продажу облігацій, реєстратори, агенти зі здійснення виплат;

· формується механізм адміністрування продажу та виплат за міс­цевою позикою;

· визначаються юридичні аспекти випуску місцевої позики.

Місцеві позики можуть бути таких видів: загальні, прибуткові та проектні (рис. 3.10).

Рис. 3.10. Види місцевих позик

Загальні позики випускаються з метою обслуговування загальних або поточних потреб органів місцевого самоврядування, для фінансу­вання проектів, які не приносять прибутків. Це — спорудження об'єк­тів у сферах науки, освіти, охорони здоров'я, офісних приміщень для органів місцевого самоврядування, благоустрій територій тощо. При­буткові позики здійснюються під конкретний проект, реалізація якого матиме відповідну грошову вигоду — прибуток. Проектні позики при­значені для фінансування капіталомістких проектів, їх погашення про­водиться за рахунок місцевих надходжень і коштів державного бюдже­ту. Для вітчизняної практики випуску місцевих позик найбільш харак­терними є загальні та проектні позики.

Умови випуску та обігу місцевих позик визначено Положенням про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик, затвердженому рі­шенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 р. Основні вимоги щодо місцевих позик представлено на рис.3.11.

Рис.3.11. Основні вимоги щодо випуску та обігу облігацій місцевої позики

Функціонування місцевих запозичень зумовлює формування відпо­відного місцевого боргу Автономної Республіки Крим та територіаль­них громад міст, які здійснюють запозичення. Місцевий борг — це су­купна заборгованість, яка утворюється з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань з урахуванням наданих гарантій за кредитами і зобо­в'язань, які виникають на підставі законодавства або договору.

Місцевий борг — загальна сума заборгованості Автономної Республіки Крим або територіальної громади міста, що склада­ється з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань Авто­номної Республіки Крим або територіальної громади міста, з ураху­ванням боргових зобов'язань, що вступають у дію в результаті на­даних гарантій за кредитами чи зобов'язань, які виникають на під­ставі законодавства або договору.

Загальна економічна і політична ситуація в країні, проблеми у сфері державних та місцевих фінансів зумовлюють недостатній рівень роз­витку вітчизняного ринку місцевих позик. Основні фактори, що перешко­джають успішному функціонуванню системи муніципальних запози­чень в Україні, такі:

· нестабільність умов господарювання;

· нерозвиненість вітчизняного фондового ринку, зокрема вторинно­го, відсутність потрібної інфраструктури;

· нестабільність законодавчої бази, недосконале нормативно-право­ве забезпечення системи місцевих запозичень, невизначеність

Емітенти випуску: Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює контроль за випуском та обігом облігацій місцевої позики

Значно поліпшити ситуацію у сфері місцевих запозичень можна тіль­ки за умови комплексного вирішення визначених проблем. Необхідною передумовою розвитку місцевих запозичень в Україні є істотне підви­щення рівня фінансової самодостатності місцевих бюджетів. Останнє можливе завдяки значному збільшенню частки власних надходжень у структурі доходів місцевих бюджетів, розширенню переліку місцевих податків і зборів, наданню органам місцевого самоврядування більшої самостійності у запровадженні фіскальних інструментів у межах від­повідних адміністративно-територіальних одиниць.

Одна з важливих передумов успішного функціонування вітчизняної системи місцевих запозичень — прискорення розвитку фінансового рин­ку. З одного боку, є певна пропозиція фінансових ресурсів, які з успі­хом могли б застосуватися в місцевих бюджетах, з іншого, — через ви­сокі ризики та відсутність стабільної позитивної практики погашення місцевих запозичень обсяг ресурсів, спрямованих у цінні папери ор­ганів місцевого самоврядування, є незначним. У такому разі доцільно було б вжити деякі стимулювання, спрямовані на зменшення вартості витрат, пов'язаних із виходом цінних паперів на фінансові ринки.

Для нормального функціонування ринку місцевих запозичень особ­ливо важливе значення має добре розвинута ринкова інфраструктура. Необхідними учасниками взаємовідносин під час розміщення запозичень мають бути незалежні консалтингові фірми та рейтингові агентства.

Разом з тим слід зазначити, що обов'язкова вимога присвоєння пози­чальникам позицій у кредитних рейтингах в окремих випадках є суттє­вою перепоною для успішного функціонування ринку місцевих запози­чень. На нашу думку, обов'язкове присвоєння таких позицій доцільно здійснювати лише в разі випуску облігаційних позик, обсяг яких пере­вищує певну суму, наприклад, 1 млн грн. Позитивно вплинути на роз­виток системи місцевих запозичень могло б скасування процедури по­годження здійснення місцевих позик Міністерством фінансів. Натомість для проведення якісного моніторингу в цій сфері достатньо забезпечити належну реєстрацію таких операцій. Необхідною умовою позитивних зрушень у сфері муніципального кредиту є прийняття Закону України "Про місцеві запозичення і гарантії в Україні".

Більш об'єктивні та логічні обмеження обсягу місцевих запозичень можна буде запровадити під час переходу обліку виконання бюджету з касового методу на метод нарахувань. Це пов'язано з тим, що метод на­рахувань надає повну інформацію про обсяг не тільки фінансових, але й нефінансових ресурсів, загальний обсяг зобов'язань як перед місцевим бюджетом, так і місцевого бюджету. Ці дані мають вирішальне значен­ня для оцінювання ризику місцевих запозичень.

Певний вплив на розвиток вітчизняної системи місцевих запозичень матиме запровадження програмно-цільового методу планування та ви­конання місцевих бюджетів. Привабливість цього методу полягає в то­му, що він дає можливість порівняти ефективність здійснених видатків з реальною вартістю запозичень, а отже, дає змогу обґрунтувати доціль­ність їх здійснення.

Зважаючи на тісний зв'язок місцевих запозичень та коштів, які спря­мовуються на інвестиційні цілі, набуває актуальності проблема серед-ньотермінового бюджетного планування. Без складання середньотермінових бюджетів (на 3—5 років) складніше забезпечити менеджмент ін­вестиційних проектів, які потребують багаторічного фінансування, а от­же, і здійснювати управління місцевим боргом.

Одним із найперспективніших напрямів розвитку сфери місцевих по­зик є ширше використання проектних запозичень. Коли кошти залуча­ються не на загальні потреби місцевого самоврядування, а для реаліза­ції певного проекту, тоді члени територіальної громади усвідомлюють доцільність позики, а для кредиторів створюються кращі передумови її повернення.

На відміну від приватної сфери, коли у разі неспроможності погаси­ти кредит позичальник може стати банкрутом і його можуть позбавити усіх наявних ресурсів, орган місцевого самоврядування в будь-якому випадку буде існувати і завжди повинен виконувати свої функції. Тому важливо нормативно обумовити можливість настання неспроможності здійснювати розрахунки за запозиченнями та наслідки, спричинені та­кою неспроможністю. Законодавець повинен вирішити дилему: з одно­го боку, слід надати гарантії кредиторам, з іншого, — повинен бути га­рантований певний набір суспільних послуг для членів територіальної громади. Напевно, доцільно буде обумовити зменшення самостійності органів місцевого самоврядування, а також певне зниження рівня за­безпеченості суспільних потреб населення у разі настання дефолту. Тому важливо передбачити умови виплати боргу, можливість його рефінан­сування через нові запозичення та надання допомоги з боку центрально­го уряду. Крім того, слід обґрунтувати засади формування бюджету над­звичайного стану в разі неспроможності здійснювати розрахунки за міс­цевими запозиченнями. Його завданням має стати максимальне забез­печення виконання взятих муніципалітетом зобов'язань за умов обов'яз­кового фінансування обмеженого набору потрібних суспільних послуг.

Одним з перспективних способів удосконалення інструментарію міс­цевих запозичень може бути кредит, за якого позичальником виступає об'єднання, створене за участю органу місцевого самоврядування та ко­мерційної структури. Як свідчить зарубіжний досвід, таке об'єднання має низку переваг: на якісно вищому рівні здійснюється оцінювання до­цільності інвестицій і можливих ризиків, забезпечується більша ефек­тивність використання фінансових ресурсів. Менеджмент проекту на ста­дії його експлуатації в такому разі перебуває на якісно вищому рівні, що сприяє отриманню коштів для повернення боргу.

Отже, вітчизняна система місцевих запозичень сьогодні перебуває на стадії становлення, її подальший розвиток можливий за умови вирі­шення багатьох питань стосовно функціонування фінансового ринку за­галом, зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самовря­дування, а також удосконалення чинного механізму здійснення запози­чень. З цією метою доцільно:

· надати можливість здійснювати запозичення до бюджету розвит­ку органам місцевого самоврядування усіх рівнів, у тому числі сіль­ським і селищним радам, за умови одночасного удосконалення системи обмежень і запровадження сучасної практики експертизи інвестицій­них проектів;

· оптимізувати чинну систему обмежень обсягу місцевих запози­чень, встановивши ліміт щорічної величини сплати основної суми боргу на рівні 5—10 % доходів загального фонду місцевого бюджету без ура­хування міжбюджетних трансфертів;

· замінити процедуру погодження місцевих запозичень Міністер­ством фінансів процедурою їх реєстрації;

· скасувати обов'язковість вимоги щодо присвоєння позицій у кре­дитних рейтингах для всіх позичальників;

· активно стимулювати здійснення проектних запозичень та інших перспективних видів муніципальних позик;

· чітко регламентувати процедуру дефолту органів місцевого само­врядування;

· передбачити можливість використання власних доходів місцевих бюджетів, насамперед доходів бюджету розвитку, як забезпечення муніципальних позик;

· реформувати систему обліку виконання бюджету, замінивши ка­совий метод обліку методом нарахувань.

Удосконалення практики місцевих запозичень в Україні має стати невід'ємним чинником зміцнення матеріально-фінансової бази органів місцевого самоврядування та дасть їм змогу вийти на новий, якісно ви­щий рівень розвитку відповідно до кращих світових стандартів.

Отже, обґрунтовуючи перспективи розвитку місцевих позик, варто взяти до уваги макро- та мікроекономічні умови формування дохідної частини місцевих бюджетів. Макроекономічні умови – це комплекс умов, які склалися у цілому в економіці України, та на її фінансовому ринку. Макроекономічним умовам, незважаючи на деякі стабілізаційні ознаки властиві ознаки суттєвої кризи, серед яких можна виокремити адміністративний характер економічної політики; зволікання з прийняттям нормативних актів щодо фінансової діяльності; пріоритет короткострокових фінансових операцій над довгостроковими інвестиціями; відсутність чітких правових умов і гарантій для інвестицій в економіку; підвищений ризик операцій на кредитному ринку; низький рівень довіри приватних інвесторів до фінансових ініціатив держави (в економічно розвинених країнах державні та місцеві цінні папери є найпривабливішими для інвесторів з погляду забезпечення гарантій).

Мікроекономічні умови проведення місцевої облігаційної позики залежать від фінансово-економічної ситуації в регіоні, що склалася на початок розробки та реалізації певного фінансового проекту. Мікроекономічні умови також мають певні ознаки, які ускладнюють проведення місцевих позик. Це, зокрема, напруженість у виконанні місцевих бюджетів, у тому числі внаслідок невиконання завдань зі збору податків; невідповідність розміру трансфертів потребам органів місцевого самоврядування; відсутність у достатній кількості у місцевих бюджетах коштів для виконання інвестиційних програм і проектів; труднощі та тривалість відкриття кредитних ліній і реалізації інших способів залучення інвестицій.

До місцевих запозичень належать позики і кредити, залучені від юридичних та фізичних осіб, за якими виникають боргові зобов’язання органів місцевого самоврядування як позичальника грошових коштів чи гаранта погашення позики іншими позичальниками. Місцеві запозичення здійснюються шляхом емісії цінних паперів, залучення кредитів комерційних банків, надання місцевих гарантій, ці запозичення формую місцевий борг.

Розглядаючи ще на початку ХХ ст. проблеми місцевих запозичень, І. Озеров, Л. Веліхов виокремили головні риси муніципальних запозичень, які не втратили своєї актуальності і сьогодні. (рис.3.12)

Рис.3.12. Головні риси муніципальних запозичень

При вирішенні питання фінансування того чи іншого проекту важливо визначити строк використання коштів, отриманих за рахунок місцевих позик. Зокрема, визначаючи строк, варто враховувати, що запозичення повинні використовуватися для фінансування капітальних витрат місцевих органів влади. Їх метою не має бути покриття поточних витрат місцевих органів влади, адже використання запозичених коштів для фінансування поточних витрат означає перенесення тягаря їх виплат на майбутні покоління, які не зможуть скористатися благами від запозичень.

Рис.3.13. Головні цілі випуску місцевих облігацій

Доцільність здійснення місцевих запозичень місцевими органами влади є головним питанням, яке знаходиться в центрі дискусій науковців. Такі вчені, як М. Сірінов, І. Озеров, Л. Веліхов, В. Кравченко, вважають місцеві запозичення невід’ємним джерелом фінансування розвитку місцевої інфраструктури.

На противагу цим переконанням Х. Ціммерман наводить низку аргументів про те, що боргове фінансування місцевого економічного розвитку небажане з погляду економічної ефективності, адже більшість муніципалітетів, які мають слабку податкову базу, внаслідок обслуговування місцевого боргу не зможуть фінансувати обов’язкові витрати. На думку вчених доцільніше заборонити боргове фінансування місцевих органів влади з позицій соціального вирівнювання. Не можна погодитися з такою думкою, оскільки, як свідчить практика запозичень, місцеві позики є додатковим джерелом фінансових ресурсів для місцевих органів влади.

Місцеві органи влади можуть залучати кошти шляхом випуску й управління борговими інструментами у вигляді місцевих цінних паперів або через боргові інструменти шляхом прямого запозичення у фінан­сових інститутів, таких як комерційні банки, інвестиційні банки, спеціальні інститути та місцеві банки. Пряме запозичення притаманне деяким європейським країнам, яким ще властива центра­лізація процесів прийняття рішень.

В Україні не набула поширення практика дроблення вартості пакета цінних паперів, у зв’язку із чим номінальна вартість місцевих облігацій набагато нижча, ніж у розвинених країнах, і, як наслідок, набагато нижча і вартість сертифікатних випусків місцевих облігацій.

В Україні ринок місцевих цінних паперів у період розвитку виконує декілька функцій: він є за­собом фінансування рішень і реалізації програм, які розроб­ляються й втілюються на рівні місцевих органів влади, при недостатньому забезпеченні коштами; управління місцевими цінними паперами дає змогу місцевим органам влади застосовувати ринкові меха­нізми залучення коштів, вивчити й збагнути на практиці реальні процеси самоврядування з особистою відповідаль­ністю за неправильні рішення.

Недосконалість правового поля стає на заваді розвитку ринку місцевих позик. Законодавство в частині місцевих запозиченнь має застосовуватися до всіх форм місцевого запозичення, тобто до кредитів і позик, а також до випуску цінних паперів. Вимоги окремих юри­дичних документів до здійснення цих форм запозичень зу­мовлюють неминучу появу відмінностей у процесі здійснення запозичення, нормативах граничного розміру запозичень, цілях та інших істотних елементах.

Законодавство в частині місцевих запозичень має передбачати єдині вимоги для всіх форм місцевого запозичення і запобігати виникненню ситуації, за якої надається перевага одній формі місцевого запозичення перед іншою, оскільки рішення про вибір форми місцевого запозичення мають ґрунтуватися тільки на ринкових чинниках. Законодавчо-нормативні акти про цінні папери мають регламентувати лише ті питання, які є унікальними саме для процесу емісії і торгівлі цінними паперами, як, наприклад, оприлюд­нення інформації, і не висувати окремих вимог до належного здійснення, цілей, а також нормативу граничного розміру місцевого запозичення.

Одним із шляхів розв'я­зання комплексу проблем, пов'язаних із децентралізацією управління, структурною перебудовою економіки є утвердження в Україні ефективного ринку місцевих цінних паперів, що відповідає світовим стандартам з погляду фінансової інфраструктури, право­вого поля, інструментарію оцінки. Цілісність ринку місцевих запозичень забезпечується функціонуванням централізованої єдиної біржової системи, запровадженням єдиних правил функціонування ринку цінних паперів на всій тери­торії України.

З 1995 р. активно формується вітчизняна система місцевих запозичень. Місцеві облігаційні позики в Україні з'явилися в таких містах, як Дніпропетровськ, Дніпродзержинськ, Донецьк, Київ, Харків. Першим містом, де були запроваджені місцеві облі­гації, став Дніпропетровськ. Облігації були випущені в бездокументарній формі, у вигляді записів на депо-рахунках власників. Джерелом погашення були кошти, що надходили від об'єктів під час малої приватизації.

У Харкові в 1996 р. було започатковано два випуски облігацій місцевої позики. Перспективним планом передбачалося вийти на ринок єврооблігацій. Ця місцева позика була присвячена сторіччю першої харківської місцевої облігації, загальний обсяг коштів, які планувалося залучити, – 150 млрд крб, забезпеченням були об'єкти комунальної власності. Генеральним агентом і головним менеджером за позикою із розміщення облігацій за результатами тендера став муніципальний банк «Грант». Банк здійснював роз­міщення облігацій, технічне забезпечення фінансових прог­рам позики, формування страхового фонду, контролював ви­трачання й повернення коштів, спрямовував тимчасово вільні кошти на інвестування короткострокових операцій для захисту їх від інфляції. Розміщення облігацій відбувалося в межах області.

Варто зауважити, що позика, здійснена у Харкові, була однією з най­більш вдалих операцій із залучення цінних паперів місцевих органів влади; облігації були успішно погашені.

У 1996 р. Львівська міська адміністрація випустила місцеві облігації. Загальна сума позики становила 620 млрд крб, термін погашення першого траншу припадав на червень 1998 р. Розміщення облігацій прово­дилося через уповноважені банки: «Електронбанк», ЗУКБ, місцеві відділення «Промінвестбанку», банку «Україна», «Укрсоцбанку», дохідність місцевих облігацій планувалася у 90% річних із виплатою процентів щоквартально, їх гарантом був міський бюджет.

У 1997 р. Одеською міською радою було прий­нято рішення про випуск облігацій на суму 61 млн грн, передбачався термін обігу облігації в один рік, процентна ставка за одеською міською позикою становила 50% річних. Головним менеджером одеської міської позики був латвійський «Parex Bank», який розміщував облігації серед резидентів і нерезидентів, були залучені також два українських банки – одеський банк «Порто-франко», який роз­міщував облігації серед юридичних осіб, та одеське управ­ління Ощадбанку, яке залучало кошти фізичних осіб. Одеська позика була однією з невдалих спроб залучити кошти населення. Серед прорахунків цієї позики аналітики фондового ринку виокремлюють те, що випуск позик не було відображено в бюджеті міста, а також непрозорість ринку для інвесторів. Оскільки одеська адміністрація не перерахувала банку необхідних коштів, наприкінці червня 1998 р. банк-агент зупинив і виплату доходів за облігаціями. Виявилося, що лише чверть залучених коштів була використана на фінансування комунальної сфери і жодна з цільових програм не була завершена й профінансована в повному обсязі.

У 1997 р. Верховна Рада АР Крим прийняла рішення про ви­пуск облігацій республіканської позики на суму 120 млн грн. Для розвитку міського транспорту в Севастополі були випущені під заставу нерухомості місцеві облігації.

Три проекти місцевої позики були реалізовані в Запоріжжі. Розмір першої позики становив 10 млн грн, другої – 5 млн грн, третьої – 2 млн грн.. Генеральним агентом за позикою був комерційний акціонерний банк «Слов'янський», який здійснював виплату відсотків, викуп облігацій після завершення строку обігу, сплату фіксованого доходу міськвиконкому. Особливість цієї позики полягала в тому, що місто спланувало спрямувати кошти не на фінансування конкретних місцевих програм, а на створення фінансового інструменту для вторинного обігу цих облігацій, використання їх під заставу.

Пік активності українського ринку місцевих облігаційних позик припав на 1996-1997 рр. У цей період формується нормативно-правове забезпечення системи місцевих запозичень. Роз­ширення сфери діяльності органів місцевого самоврядування посилює значення правового регулю­вання таких питань, як існування місцевих банків, випуск місцевих облігацій і векселів, фінансові права й обов'язки органів влади, тощо. У Законі України «Про цінні папери та фондову біржу» від 18.06.1991 р. (№1201-XII) до переліку видів цінних паперів внесено облігації внутрішніх республіканських і місцевих позик, а також зазначається, що рішення про випуск облігацій місцевих позик приймається місцевими рада­ми народних депутатів, що використання кош­тів від реалізації облігацій є цільовим, вони спрямовуються до місцевих бюджетів і позабюджетних фондів місцевих рад народних депутатів.

Ключові ринкові засади обігу облігацій місцевої позики містяться в «Положенні про порядок випуску й обігу облігацій місцевої позики», затвердженому в листопаді 1997 р. Державною комісією з цінних папе­рів та фондового ринку. Відповідно до цього Положення рішення про випуск облігацій приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради. Максимальний розмір сумарної вартості облігацій місцевої позики не може перевищувати 30% дохідної частини бюджету емітента за попередній рік. Обсяг випуску облігацій місцевої позики узгоджу­ється з Міністерством фінансів України, якщо більшість доходів бюджету емітента становлять дотації з бюджету вищого рівня.

У 1998 р. спостерігався спад активності ринку місцевих запозичень. Причиною такого спаду вважається як оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму 91 млн грн, так і непослідовна політика держави щодо розвитку системи місцевих запозичень. Ринок місцевих позик потребував вдосконалення як правового, так і організаційно-технічного забезпечення.

Про посилення контролю за місцевими позиками з боку держави свідчить прийняття Указу Президента України «Про внутрішні та зов­нішні запозичення, що провадяться органами місцевого самовря­дування» від 18.06.1998 р. № 655198, яким було встановлено, що розмір залучення всіх позикових коштів для фінансування місцевих бю­джетів, зокрема обсяги випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, а також позик і кредитів банківських установ, підлягає обо­в'язковому узгодженню з Міністерством фінансів України, розмір випуску місцевих облігацій, кредитів і позик має визначатися при затвердженні бюджетів.

Досвід випуску і погашення місцевих облігацій в 1990-х років. засвідчив, що в багатьох випадках за­боргованість за облігаціями своєчасно не погашалася, часто основна ча­стина коштів витрачалася на ви­рішення поточних питань або фінансування сторонніх про­грам. Були допущені помилки в процесі випуску, розміщення, погашення місцевих позик: тривале та неповне за обсягом первинне розміщення; інформація про емісію позик не була вичерпною; гарантії забезпечення місцевих позик та механізм стягнення боргів за облігаціями чітко не визначалися; не передбачався механізм довгострокового погашення позики.

Зауважимо, що запровадження місцевих позик мало на меті три мо­делі їх використання: для покриття дефіциту місцевого бюджету; для залучення коштів на фінансування окремих міських програм із метою розширення обсягів інвестицій та як цільові позики.

Головні показники, що характеризуюсь обіг місцевих позик на території України, наведені в табл. 3.7.

Таблиця 3.7

Місцеві облігації, що перебували в обігу та планувалися до розміщення в 2008 р.

Місто	Обсяг емісії	Вид зобов'язань	Ставка купону	Рік розміщення	Рік погашення
Київ	250 млн дол США	Єврооблігації	8,00
Київ	250 млн дол США	Єврооблігації	8,25
Київ	150 млн грн	Облігації	14,0
Донецьк	45 млн грн	Облігації	11,75
Запоріжжя	20 млн грн	Облігації	11,5
Запоріжжя	10 млн грн	Облігації	12,0
Запоріжжя	20 млн грн	Облігації	11,0
Одеса	70 млн грн	Облігації	13,0
Одеса	30 млн грн	Облігації	14,0
Харків	100 млн грн	Облігації	10,75
Черкаси	5 млн грн	Облігації	12,0
Івано-Франківськ	5,5 млн грн	Облігації	**
Івано-Франківськ	7,5 млн грн	Облігації	**
Львів*	200 млн грн	Облігації	12,0
Бориспіль*	9 млн грн	Облігації	15,0
Запоріжжя*	60 млн грн	Облігації	**
Вінниця*	10 млн грн	Облігації	**
Луцьк*	30 млн грн	Облігації	**
Київ*	250 млн дол США	Єврооблігації	**		**

На сьогодні підґрунтям правової бази системи місцевих запозичень в Україні є такі нормативно-правові акти: Бюджетний кодекс України; Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про цінні папери і фондову біржу», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»; постанова Кабінету Міністрів України від 24.02.2003 р. «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів». Крім того Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку 7 жовтня 2003 р. затвердила Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик № 414.

Узагальнюючи досвід розвитку місцевих облігацій в Україні, зауважимо, що в цілому недолік управління місцевими цінними паперами полягає у тому, що вони випускалися на досить короткий у зв’язку з чим зростала короткострокова заборгованість місцевих органів влади й склалася несприятлива ситуація для збільшення інвестицій. Крім того, високий рівень короткострокової заборгованості підсилює кредитний, політичний та інші види ризиків, що вельми небажано для не­стабільної української економіки.

Одним із негативних чинників є відсутність в Україні вичерпної інформації про емітентів, оскільки міські владні структури майже не оприлюднюють своїх бюджетів, підви­щується ризик для інвестора.

Для запровадження ефективних місцевих позик слід кардинально змінити систему звітності, а також звітування перед громадськістю, узгодити її з міжнародними стандартами, зробити більш прозорою роботу місцевих органів влади.

Зокрема, учасники ринку майже не мають доступу до інформації про кількісні результати проведення емісій місцевих цінних паперів, до проспектів емісій. Відсутність вичерпної інформаційної забезпеченості ринку місцевих облігацій стримує його якісний розвиток і стає на заваді процесу інтеграції регіональних фондових ринків.

Інвестиційна привабливість місцевих запозичень є низькою, незважаючи на ви­соку дохідність цих інструментів. Існує і певна неузгодженість між надмірно високими ставками процента за позикою й макроекономічною нестабільністю в країні.

Як свідчить досвід ви