Правовое регулирование финансирования расходов на социально-культурные мероприятия и программы

Социально-культурная сфера включает в себя образование, здравоох­ранение, культуру, физическую культуру и спорт, средства массовой ин­формации, мероприятия ъ области молодежной политики и социальное обеспечение. Советская система финансирования расходов на социаль­но-культурные мероприятия основывалась на присущем ей остаточном принципе финансирования таких расходов. Отсюда и значительная от­сталость бывшего СССР в области здравоохранения, социального обес­печения, медицины.

С переходом к рынку финансирование расходов на социально-куль­турные мероприятия претерпевает значительные изменения. Конститу­ция Республики Беларусь, провозгласив человека высшей ценностью, оп­ределила и пути реализации этого конституционного принципа. Они на­шли отражение в законах об образовании, здравоохранении, других за­конодательных актах, касающихся создания благоприятной среды для развития личности. Реализация любой программы социально-культур­ной направленности обусловлена финансовыми возможностями государ­ства. О социальной направленности государственных финансов в Бела­руси свидетельствует тот факт, что по всей бюджетной системе белорус­ского государства, включающей республиканский, местные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, расходы на социальные программы и мероприятия составляют 70 процентов всех государственных расхо­дов

Согласно определению Международной организации труда (МОТ), понятие социальная защита означает защиту, которую общество обеспе­чивает своим членам с помощью системы экономических и социальных

мер в случае наступления причин, вызывающих значительные измене­ния в размерах доходов. Юридически под системой социальной защиты обычно понимают конституционно установленные и законодательно за­щищенные обязательства государства обеспечить, исходя из экономичес­ких возможностей, обоснованный минимальный уровень благосостоя­ния его жителей. Политика социальной защиты реализуется в гаранти­рованных благах, получаемых в виде пенсий, стипендий, пособий, а так­же в виде снижения налогов, предоставления льгот и т.д.

С финансовой точки зрения система социальной защиты получает ре­сурсы из бюджета, из внебюджетных фондов, личных накоплений граж­дан, из общественных гуманитарных фондов, в том числе в виде помо­щи от иностранных государств.

Подробнее остановимся на вопросах правового регулирования фи­нансирования расходов на образование и здравоохранение.

Правовое регулирование финансирования расходов на указанные от­расли непроизводственной сферы осуществляется на нескольких уровнях. Первый уровень- конституционный. Статья 49 гарантирует всеобщее право на образование, доступность и бесплатность общего среднего и професси­онально-технического образования. Каждый может на конкурсной основе бесплатно получить соответствующее образование в государственных учеб­ных заведениях. Статья 45 устанавливает, что гражданам Республики Бе­ларусь гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лече­ние в государственных учреждениях здравоохранения. Из смысла приве­денных статей следует, что государство берет на себя финансирование рас­ходов в области образования и здравоохранения, так как образование и медицинские услуги бесплатны для тех, кто их получает, но не для госу­дарства, поскольку и те и другие услуги имеют стоимость.

Второй уровень, представленный специальными законами, раскрыва­ет заложенную в Конституции Республики Беларусь обязанность государ­ства обеспечить бесплатность услуг в сфере образования и здравоохране­ния через установление источников финансирования указанных расходов. Таким источников назван государственный бюджет. Однако из этого не следует, что абсолютно все образовательные и услуги здравоохранения являются бесплатными. Уже упоминалось, что в законах об образовании и здравоохранении была сделана попытка придать уровню расходов на эти цели нормативный характер. В частности, в Законе Республики Беларусь «Об образовании в Республике Беларусь» от 29 октября 1991 г. говорится о том, что государственное финансирование этой сферы должно составлять не менее 10 процентов национального дохода республики. Аналогичная норма содержится и в Законе Республики Беларусь «О здравоохранении» от 18 июня 1993 г. Позже в законе о бюджете было установлено, что дей­ствие норм указанных законов в части доли расходов на образование и здравоохранение временно приостановлены. Действительно, в США доля расходов на здравоохранение в ВВП составляет 13,3 процента. Очевидно,

что белорусский законодатель, формулируя в законе ранее указанную нор­му, ориентировался на развитые страны. Однако при этом не учитывалось то обстоятельство, что расходы на здравоохранение в США в равных до­лях распределяются между государством и населением.

Несложные расчеты показывают, что если бы действительно расходы на эти цели выдерживались в заданных законами размерах, то все остальные получатели бюджетных ассигнований остались бы практически ни с чем.

Третий уровень законодательства, регулирующего финансирование расходов на социально-культурные мероприятия, составляют законы о ежегодных бюджетах, в которых в расходной части в соответствии с фун­кциональной бюджетной классификацией установлены конкретные раз­меры бюджетных ассигнований на образование и здравоохранение. В частности, в законе о бюджете на 2003 г. на образование было предус­мотрено 2,297 млрд. рублей (7 % к ВВП). Причем эта сумма разбита в соответствующих частях на дошкольное образование, общее образова­ние, учебно-воспитательные учреждения специального назначения, про­фессионально-техническое образование, высшее образование, прочие расходы в области образования. На здравоохранение в консолидирован­ном бюджете выделено 1,703 млрд. рублей (5,2 % к ВВП).

На уровне областей, городов и регионов указанные расходы устанав­ливаются в местных бюджетах, утверждаемых решениями местных ор­ганов представительной власти.

Четвертый уровень составляют ведомственные акты, придающие рас­ходам на указанные цели детализированный и адресный характер.

Однако образовательные услуги и услуги в сфере здравоохранения финансируются не только за счет государственных средств. Здесь можно выделить платные услуги, оказываемые государственными образователь­ными и медицинскими учреждениями и аналогичными учреждениями, основанными не на государственной форме собственности, деятельность которых исключительно основана на покрытии всех затрат за счет лиц, которые пользуются их услугами. Имеются в виду негосударственные высшие и средние специальные заведения, медицинские центры, стома­тологические поликлиники и т.п.

Деятельность таких учреждений подлежит обязательному лицензи­рованию, их производственная и финансовая деятельность-это деятель­ность предпринимательская. На них распределяются нормы, регулирую­щие хозяйственные, налоговые и другие финансовые и денежные отно­шения. В принципе их отличает от государственных учреждений лишь одно обстоятельство - источник финансирования их расходов.

Закон не устанавливает, что выпускники государственных учебных заве­дений (вузов, техникумов) должны работать только в государственном секторе экономики, равно как и у выпускников негосударственных вузов нет обязан­ности работать только в негосударственном секторе. Вместе с тем вполне обо­снована постановка вопроса о возмещении расходов на обучение в госвузах

при определенных обстоятельствах. Установление таких обстоятельств выхо­дит за рамки финансового права, хотя последнего они касаются непосред­ственно, так как возмещаемые средства должны поступать в доходы соответ­ствующих бюджетов. Министерство образования своим приказом утвердило в марте 1999 г. согласованный с Министерством финансов, Министерством экономики и Министерством труда Порядок расчета расходов на обучение в государственных высших и средних специальных учебных заведениях Рес­публики Беларусь, подлежащих возмещению в бюджет, из которого осуще­ствлялось финансирование обучения. Этим актом основаниями для возмеще­ния расходов на обучение признаются: прием на работу выпускников вузов и средних специальных учебных заведений в течение двух лет после окончания учебного заведения без удостоверения о направлении на работу; отказ от на­правления на работу согласно заключенному контракту. Данный норматив­ный акт не вызывает возражений с точки зрения методики определения сум­мы, подлежащей возмещению, но в части соответствия законодательству, име­ющему большую юридическую силу, представляется коллизионным.

Планирование и финансирование расходов на социально-культурные мероприятия осуществляется в общем правовом режиме, описанном в первом параграфе данной главы. Однако в каждой из отраслей, относя­щихся к социально-культурной сфере, есть свои особенности. Вопросы порядка распределения средств между выше- и нижестоящими органами отраслевых министерств, права и обязанности, участвующих в этом субъектов регулируются ведомственными нормативными актами, кото­рые не должны противоречить законодательству.

Определение размеров расходов и их направления зависит от четкого разграничения бюджетных учреждений, их отраслевой принадлежнос­ти. Закон Республики Беларусь «О бюджетной классификации Республи­ки Беларусь» от 27 декабря 1999 г. приводит градацию указанных учреж­дений в соответствие с международной статистикой государственных финансов. Поскольку такая детализация заняла бы очень много места, ограничимся раскрытием функциональной классификации расходов в сфере образования. Сфера образования охватывает очень широкий круг учреждений, оказывающих образовательные услуги. В настоящее время в ведении Министерства образования находятся образовательные учреж­дения, начиная с детских яслей и кончая академическими институтами.

К расходам дошкольного образования относятся расходы на Содержа­ние детских дошкольных учреждений всех типов и наименований. Одна­ко в этой сфере сегодня работают не только государственные учрежде­ния. К сожалению, доступной информации о размерах и особенностях финансов негосударственных дошкольных учреждений нет.

К расходам на содержание всех типов общеобразовательных школ -начальных, базовых, средних, в том числе школ (классов) для детей с особенностями умственного и физического развития и классов интегри­рованного обучения, и их структурных подразделений, включая дефекто-

логические, вечерних общеобразовательных, школ для детей, нуждаю­щихся в особых условиях воспитания, школ - детских садов, гимназий, лицеев, комплексов на базе общеобразовательных школ.

К расходам на учебно-воспитательные учреждения специального на­значения относятся расходы на содержание общеобразовательных школ-интернатов все типов (для детей-сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей; для детей с отклонениями в поведении и детей, в семьях которых неблагоприятные условия жизни; для способных и талантливых детей; санаторных общеобразовательных школ-интернатов); специаль­ных образовательных школ-интернатов для детей с особенностями ум­ственного и физического развития.

Когда речь идет о финансировании расходов на начальное професси­ональное образование, имеются в виду расходы на содержание высших технических училищ, высших профессиональных училищ, профессио­нально-технических училищ системы Министерства образования, а так­же профессионально-технических училищ, созданных на базе исправи­тельно-трудовых учреждений МВД.

Расходы на среднее специальное образование включают затраты на содержание всех типов специальных учебных заведений, высших кол­леджей, колледжей.

Высшее образование включает в себя вузы, аспирантуру, докторанту­ру, ординатуру, магистратуру вузов. Эти расходы финансируются за счет средств республиканского бюджета.

К расходам на повышение квалификации и переподготовку кадров относятся расходы на содержание соответствующих учебных заведений при Академии управления при Президенте, межотраслевых факультетов повышения квалификации.

Внешкольное и дополнительное образование включает перечень вне­школьных учреждений всех типов, финансирование которых осуществ­ляется за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, правовое регулирование финансирования расходов на социально-культурные мероприятия включает в себя широкий круг зако­нодательных и нормативных актов; механизм реализации содержащихся в них норм; четкое определение объектов, подлежащих финансированию, а также источников, за счет которых осуществляется финансирование рас­ходов, преимущественно направленных на воспроизводство рабочей силы.

§ 4. Правовой режим общегосударственных расходов

В составе СССР Белоруссия участвовала в финансировании общего­сударственных расходов через механизм перераспределения финансовых ресурсов, образовывавшихся на ее территории, определенная доля кото­рых поступала в союзный бюджет. Как полноправный член международ­ного сообщества суверенное государство Республика Беларусь несет весь

комплекс расходов, обусловленных национальной государственностью.

К ним относятся расходы, связанные с внешнеполитической и внешне­экономической деятельностью; на содержание правоохранительных орга­нов и подразделений органов внутренних дел, исправительно-трудовых учреждений, судов и прокуратуры, таможенных органов; на оборону, в том числе с выделением ассигнований на содержание пограничных войск; по закладке государственных резервов; на содержание органов государствен­ной власти и государственного управления; по обслуживанию государствен­ного внутреннего и внешнего долга и выданных ссуд под гарантию прави­тельства, по выпуску национальной валюты и государственных ценных бумаг; по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы; по фи­нансированию прочих мероприятий общегосударственного характера.

Если размер расходов бюджета на социально-культурные программы и мероприятия обусловлен законами и определен в процентах к нацио­нальному доходу или к расходной части бюджета, то объем общегосудар­ственных расходов законодательно не нормирован.

К внешнеэкономическим расходам относятся средства, предназначен­ные в основном на возмещение рублевого покрытия за обязательную про­дажу предприятиями иностранной валюты. За счет средств республиканс­кого бюджета содержатся посольства, консульства, агентства и другие под­разделения. Их финансирование осуществляется в основном в твердо кон­вертируемой валюте. По мере изыскания дополнительных возможностей увеличиваются ассигнования на содержание дипломатического корпуса.

До 1991 г. расходы по содержанию правоохранительных органов и внут­ренних войск финансировались в основном за счет средств союзного бюд­жета. В настоящее время эти расходы производятся из бюджета республи­ки. Их размер увеличился как в абсолютной сумме, так и по удельному весу в общих расходах бюджета. Это вызвано реализацией Закона Респуб­лики Беларусь «О милиции» от 26 февраля 1991 г., постановлений Прави­тельства. Обострение криминогенной ситуации обусловливает создание новых подразделений, обеспечение органов внутренних дел оперативно-криминалистической техникой и оборудованием. В целях сохранения про­фессионального состава милицейских подразделений значительно повы­шена заработная плата работников органов внутренних дел.

В структуру расходов на оборону входят ассигнования на выплату де­нежного довольствия военнослужащим и заработной платы рабочим и служащим, на закупку вооружений и военной техники, горюче-смазоч­ных материалов, продовольствия, вещевого и другого имущества, на стро­ительство жилья для военнослужащих.

Законами «О статусе военнослужащих», «О всеобщей воинской обя­занности и военной службе» предусмотрен ряд мер по социальной защи­те военнослужащих. В частности, определено, что денежное довольствие военнослужащих срочной службы должно составлять половину мини­мальной заработной платы. При увольнении в запас офицеры и прапор-

щики получают пособие в размере шести должностных окладов. Для офицеров белорусской национальности, прибывших в республику после окончания военных заведений и переводимых из других республик быв­шего СССР, предусмотрено их содержание сверх планируемой числен­ности Вооруженных сил с выплатой им в период до одного года денежно­го довольствия по последней должности. Начиная с 1993 г. расходы, свя­занные с призывом граждан на военную службу и учебные сборы, ранее производимые за счет предприятий и организаций, осуществляются за счет сметы Министерства обороны. В настоящее время совершенствует­ся организационная структура Вооруженных сил Республики Беларусь. Численность армии должна составлять 0,5-0,6 процента от численности населения. В качестве дополнительного источника финансирования обо­ронных расходов выступают поступления от реализации военной техни­ки и имущества, продажи и сдачи в аренду военных городков и других объектов военного назначения. В общей сумме расходов на оборону вы­деляются ассигнования на содержание пограничных войск. Их контин­гент расширяется в связи с обустройством и инженерным оборудовани­ем северо-западной и южной границ. Республика вынуждена развернуть два пограничных отряда на границах с Литвой и Латвией.

К числу общегосударственных расходов относятся ассигнования по закладке государственных резервов, их замене и разбронированию. Эти расходы осуществляются Главным управлением по государственным ма­териальным резервам исходя из принятых норм, имеющихся материаль­ных и финансовых возможностей в целях обеспечения потребностей го­сударства на случай непредвиденных обстоятельств.

Ни одно государство не может существовать без аппарата управления. Сложившаяся структура центральных и местных органов государственной власти и государственного управления требует для обеспечения их функци­онирования соответствующих финансовых средств. Расходы на содержание управленческого аппарата состоят из заработной платы и начислений на нее, канцелярских и других хозяйственных расходов, расходов на командиров­ки, пользование телефонной связью, на содержание транспорта. Специаль­ными решениями Правительства регулируются численность и предельный уровень ассигнований на содержание управленческого аппарата по каждому из его структурных подразделений. Регламентируется весь комплекс расхо­дов, в том числе на служебные командировки, представительские расходы. В соответствии с утвержденной численностью управленческого аппарата составляются штаты учреждений и организаций. Все вопросы регламента­ции численности и размер расходов на содержание управленческого аппара­та на государственных и негосударственных предприятиях и в организаци­ях, занимающихся хозяйственной или иной деятельностью, относятся к ком­петенции самих хозяйствующих субъектов.

Разбалансированность государственных финансов характерна прак­тически для всех государств, ставших на путь перехода от плановой к

рыночной экономике. Дефицит бюджета — главная причина образования государственного внутреннего долга.

Общепринятой нормой управления государственным долгом являют­ся расходы по его обслуживанию. Под управлением внутренним государ­ственным долгом понимается определение условий выпуска, размеще­ния, обращения и погашения государственных долговых обязательств. Обслуживание государственных долговых обязательств производится за счет средств республиканского бюджета, либо имущества и других акти­вов, находящихся в республиканской собственности. Это вынужденные непроизводительные расходы, отвлекающие финансовые ресурсы из сфер их более целесообразного использования.

С 1986 г. в республике осуществляются мероприятия по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы. Для покрытия расходов на эти цели с 1992 г. введен Чрезвычайный налог. Однако собираемые за счет этого налога средства позволяют профинансировать менее 213 расходов, определяемых Государственной программой по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Недостающие суммы выделяются из рес­публиканского бюджета. Возможно их получение посредством привлече­ния средств от выпуска обязательного долгосрочного займа, размещае­мого среди юридических лиц. Правительство принимает меры к тому, чтобы привлечь на эти цели средства других государств СНГ и междуна­родного сообщества. Определенный вклад в оказание главным образом медицинской помощи пострадавшему от аварии населению вносят мно­гие страны по линии гуманитарной помощи.

На случай различного рода непредвиденных обстоятельств Совет Ми­нистров и местные Советы образуют резервные фонды, которые в насто­ящее время составляют один процент к расходам бюджета.

Все перечисленные виды расходов относятся к категории общегосудар­ственных. Государство через соответствующие контролирующие органы (Ми­нистерство финансов) осуществляет контроль за правильностью составления заявок на получение бюджетных ассигнований, эффективностью и целевым использованием средств, выделяемых на общегосударственные потребности.

Использованные не по целевому назначению бюджетные ассигнова­ния подлежат восстановлению в бюджет в бесспорном порядке. Кроме того, на руководителей бюджетных учреждений, виновных в нецелевом исполь­зовании государственных средств, может быть наложен штраф в размере до трех месячных должностных окладов. Право на наложение штрафа принадлежит руководителю соответствующего финансового органа.

Вопросы для самоконтроля:

1.Понятие государственных расходов.

2. Принципы осуществления государственных расходов.

3. Функциональная структура расходной части республиканского бюджета.

4. Понятие сметно-бюджетного финансирования.

5. Классификация смет.

6. Нормирование расходов.

7. Новый хозяйственный механизм в непроизводственной сфере.

8. Понятие и содержание секвестра.

9. Общегосударственные расходы.

10. Структура расходов на оборону.

11.Расходы на социально-культурные мероприятия.

Тест:

1.Государственные расходы можно сгруппировать:
1.В два

2. В три

3. В пять

4. В семь

5. В десять

II. От чего зависит размер государственных расходов:

1.От Указов Президента.

2. От решений Правительства.

3. От потребностей экономики в финансировании ее расширенного
воспроизводства.

4. От доходов.

III. Сводная смета составляется:

1.Министерством.

2. Областным органом управления.

3. Бюджетным учреждением.

IV. Расчетной единицей при определении расходов на больницу является:

1.Отделение.

2. Палата.

3. Койка.

4. Блок.

V. Расходы на образование по консолидированному бюджету составляют:

1.3%

2. 5 %

3. 7 %

4. 10%

VI. В каком законе определен размер расходов на здравоохранение:
1. Конституции:

2. Законе о бюджетной системе.

3. Законе о здравоохранении.

4. Законе о бюджете на новый год.

VII. Расходы, связанные с призывом граждан на воинские сборы, по­крываются за счет:

1.Предприятия, где работает военнообязанный.

2. Министерства обороны.

3. Военкомата.

Дидактический практикум:

I. Вместо планируемых трех первых классов в СШ № 1 собралось
учащихся только на два первых класса. Райфинотдел в этой связи умень­
шил ассигнования СШ № 1. Правильно ли поступил райфинотдел?

II.Шефы помогли отремонтировать здание школы. Но в смете школы
были предусмотрены средства на эти цели. Произошла экономия, в свя­
зи с чем райфинотдел по окончании года потребовал от школы сэконом­
ленные средства возвратить в бюджет. Должна ли школа перечислить
экономию в бюджет?