Понятие и принципы бюджетного процесса

Бюджет действует в течение года. В республике Беларусь, как и во многих других странах, бюджетный (финансовый) год совпадает с ка­лендарным, т.е. начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Но срок действия бюджета не совпадает с бюджетным циклом, под которым по­нимается время от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс состоит из четырех стадий: составление, рассмот­рение, утверждение и исполнение бюджета. В литературе нет однознач­ного мнения относительно составления и утверждения отчета об испол­нении бюджета. Мы солидарны с мнением тех, кто относит это к заклю­чительному этапу стадии - исполнению бюджета.

Регулирование бюджетного процесса осуществляется посредством

применения норм бюджетного права, закрепленных в законе о бюджет­ной системе, ежегодно принимаемых законах о бюджете на предстоящий год. Однако в силу того, что бюджетная деятельность регламентируется также нормами государственного права, субъекты бюджетного процесса руководствуются нормативами регламентного характера, содержащими­ся в законах о Национальном собрании, Президенте, Совете Министров, а также подзаконными актами. Особо в этой связи следует выделить нор­мативные акты, издаваемые Министерством финансов, в функции кото­рого входит организация бюджетного процесса в Республике Беларусь. Органы местного самоуправления в пределах предоставленных им пол­номочий разрабатывают свою нормативную базу, регламентирующую осу­ществление бюджетного процесса в регионах.

По времени стадии бюджетного процесса приходятся: составление -до 1 октября года, предшествующего началу нового бюджетного года; рассмотрение и утверждение - до 1 января нового года; исполнение - в течение года действия закона о бюджете; составление и утверждение от­чета - до 1 июня года, следующего за отчетным. Таким образом, бюд­жетный цикл, в течение которого реализуются все стадии бюджетного процесса, составляет более чем двухгодичный период.

Бюджетному процессу присущи принципы, лежащие в основе бюд­жетного устройства Республики Беларусь: единства, полноты, реальнос­ти, самостоятельности, гласности, сбалансированности. Но бюджетный процесс, как самостоятельная категория, обладает присущими только ему родовыми принципами.

Распределение полномочий в бюджетном процессе основано на прин­ципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Составление и исполнение бюджета относится к компетенции исполнительной власти, рассмотрение и утверждение - пред­ставительной власти, контроль за исполнением бюджета - совместной компетенции той и другой ветвей власти.

Сквозным, охватывающим все стадии бюджетного процесса, являет­ся принцип специализации бюджетных показателей. Это выражается в части доходов в единых источниках, расходов - целевых направлениях. Принцип специализации бюджетных показателей воплощен в единой бюджетной классификации, систематизированной группировке доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Бюджетная классифика­ция является также важным юридическим актом, регулирующим отно­шения на всех стадиях бюджетного процесса. Ежегодное повторение всех стадий позволяет выделить еще один принцип - ежегодное™.

Таким образом, бюджетный процесс -это регламентированная за­коном деятельность государственных органов по составлению, рас­смотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.

§ 2. Порядок составления бюджета

Самостоятельность всех звеньев бюджетной системы не исключает единства в подходах к составлению проектов бюджетов. Они закрепле­ны в процессуальных юридических нормах, содержащихся в государствен­ном и бюджетном законодательстве.

Составление проекта республиканского бюджета имеет целью опреде­лить сумму денежных средств, которая должна быть сосредоточена в рес­публиканском бюджете, в бюджетах областей и города Минска и в целом в консолидированном бюджете республики для направления на финансиро­вание расходов и мероприятий общегосударственного и местного значения.

Составление проекта бюджета происходит в несколько этапов. Пер­вый состоит в доведении Минфином по поручению Совета Министров до всех заинтересованных инстанций указаний о сроках составления рес­публиканского и местных бюджетов. Далее организуется работа по опре­делению общего объема доходов и расходов региона в целом и каждого бюджета, суммы отдельных видов доходов и расходов, размера собствен­ных доходов бюджета каждого уровня, потребности в суммах отчисле­ний от общереспубликанских и других налогов и доходов.

Составление проектов бюджетов осуществляется на основании про­гноза социально-экономического развития республики, основных направ­лений денежно-кредитной политики. Министерство экономики, Мини­стерство финансов и Национальный банк ежегодно до 1 августа года, предшествующего планируемому финансовому году, разрабатывают па­раметры прогноза социально-экономического развития республики, ос­новные направления бюджетно-финансовой и денежно-кредитной поли­тики, которые представляются на рассмотрение Правительства и после их одобрения на рассмотрение Президента.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка соответствующих организационных мероприятий: определяются основные этапы и виды работ; ожидаемое исполнение доходов и расходов консолидированного бюджета рес­публики и его составных частей за текущий финансовый год; производится анализ статистических отчетных данных о развитии экономики республики в целом и отдельных административно-территориальных единиц; системати­зируются для учета в проекте бюджета принятые законодательные и норма­тивные акты об изменении налогового и другого законодательства, поручения Президента, постановления Правительства о приоритетном финансировании отдельных отраслей экономики и социальной сферы.

На основании этого делаются прогнозные оценки поступлений в бюд­жет. Планирование расходов осуществляется исходя из расчетов, пред­ставляемых министерствами, ведомствами и другими органами управ­ления, которые находятся на бюджетном финансировании. Исходя из этого Министерство финансов и местные финансовые органы определяют до­ходы и расходы бюджетов. Причем расходы бюджетов формируются с

учетом прогнозируемых доходов.

Прогнозные показатели по доходам и расходам республиканского бюдже­та и местных бюджетов на предстоящий год и предложения по сбалансирова­нию бюджетов Министерством финансов представляются Совету Министров, а финансовыми органами - исполкомам местных Советов депутатов.

Если на местах не представляется возможным сформировать сбалан­сированные по доходам и расходам проекты бюджетов, исполнительные комитеты представляют в вышестоящий исполнительный орган в уста­новленные сроки расчеты, на основании которых определяются норма­тивы отчислений от регулирующих доходов, а также предложения об из­менении состава объектов, финансируемых из данного бюджета. Эти пред­ложения рассматриваются исполкомом вышестоящего Совета депутатов с участием представителей нижестоящих исполкомов, инициировавших эти предложения. Полное или частичное отклонение предложений долж­но быть оформлено протоколом разногласий. Для разрешения спора выше-и нижестоящие органы представительной власти создают согласитель­ную комиссию, решение которой доводится до обеих сторон.

Такой порядок создает правовую базу для обеспечения подготовки проектов всех бюджетов в установленные сроки, четкость в прохожде­нии всех этапов составления проекта бюджета.

Разработанные проекты республиканского и местных бюджетов вно­сятся соответственно на рассмотрение Совета Министров и соответству­ющих исполкомов местных Советов депутатов. Последние после деталь­ного обсуждения принимают решения о представлении бюджетов соот­ветственно Президенту и в местные Советы депутатов.

Представленный Правительством на рассмотрение Президента про­ект бюджета является перечнем документов, указанных в законе о бюд­жетной системе. К ним относятся: пояснительная записка к проекту бюд­жета; основные направления бюджетной и налоговой политики на оче­редной финансовый год; проект консолидированного бюджета Республи­ки Беларусь; основные показатели взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами; оценка ожидаемого пополнения рес­публиканского и консолидированных бюджетов; прогнозные расчеты по доходам и расходам республиканского бюджета; проект закона о бюдже­те Республики Беларусь на очередной финансовый год.

В процессе подготовительных мероприятий Министерство финансов ус­танавливает министерствам, другим республиканским органам государствен­ного управления, облисполкомам и Минскому горисполкому, иным юриди­ческим лицам порядок и сроки представления необходимых данных и про­гнозных показателей по доходам и расходам для разработки проектов респуб­ликанского бюджета и нормативов отчислений от республиканских налогов, других обязательных платежей в бюджеты областей и города Минска.

С момента представления материалов по проекту бюджета прекраща­ются определенные права и обязанности у участников составления про-

екта бюджета, однако они возобновляются в связи с составлением бюд­жета следующего года.

Составление бюджета относится к компетенции исполнительной вла­сти. Однако в октябре 2003 г. группа депутатов палаты представителей представила Правительству и Президенту проект альтернативного под­готовленному Советом Министерств проекту бюджета Республики Бела­русь на 2004 г. Этот факт сам по себе примечателен тем, что впервые в истории современной Беларуси создан прецедент, позволяющий придать принципу гласности новое звучание. Вместе с тем с юридической точки зрения проект альтернативного бюджета не может стать предметом рас­смотрения и утверждения белорусским парламентом. Бюджетная иници­атива отечественных парламентариев ограничена, они могут вносить предложения по изменению отдельных статей доходов и расходов рес­публиканского бюджета. Любой вариант бюджета, подготовленный не органами исполнительной ветви власти, может быть предметом обсуж­дения общественностью, приемлемые его принципы и положения могут быть заимствованы органами, которым по закону надлежит разрабаты­вать основной финансовый план государства на предстоящий год.

§ 3. Рассмотрение и утверждение бюджета

Рассмотрение и утверждение бюджета, как уже было отмечено, относится к компетенции представительной власти. Однако элементы рассмотрения при­сутствуют и на стадии составления проекта бюджета. Так, Совет Министров рассматривает на своем заседании представленный Министерством финан­сов проект республиканского бюджета и консолидированного бюджета рес­публики, а также предложения о размерах нормативов отчислений от обще­республиканских налогов в местные бюджеты областей и города Минска.

По действующему в настоящее время порядку представленный Прези­дентом проект республиканского бюджета до внесения его на утверждение сессии Парламента рассматривается в постоянных комиссиях. Аналогич­ный порядок существует и на уровне местного самоуправления. К рассмот­рению представленных материалов по проекту бюджета постоянные ко­миссии имеют право привлекать представителей Правительства и Мини­стерства финансов. По результатам рассмотрения постоянные комиссии вносят предложения о принятии проекта бюджета или его отклонении.

В процедурном отношении сегодня более отработан механизм про­хождения республиканского бюджета. Поэтому особо остановимся на нем.

С докладом о проекте бюджета выступает представитель Правитель­ства. Содоклад по этому вопросу делает председатель комиссии по бюдже­ту и финансам. Затем начинаются прения по сделанным докладам. На го­лосование выносятся основные показатели доходной и расходной частей республиканского бюджета, нормативы отчислений от общереспубликанс­ких налогов и доходов, предельный размер дефицита бюджета. Решение

по поставленным на голосование бюджетным показателям считается при­нятым, если за него проголосовало большинство избранных депутатов.

При обсуждении вносимых поправок в представленный проект бюд­жета первоначально обсуждаются и утверждаются поправки, предусмат­ривающие сокращение расходов, затем поправки, предусматривающие увеличение доходов.

Принятый Национальным собранием республиканский бюджет офор­мляется законом, в котором отражаются:

- превышение доходов над расходами бюджета или расходов над дохода­
ми (бюджетный дефицит), предельный размер дефицита по республиканс­
кому бюджету, бюджетам областей и города Минска, внутренние и внешние
источники финансирования дефицита республиканского бюджета;

- распределение доходов между республиканским и местными бюд­
жетами и нормативы отчислений от республиканских налогов и других
обязательных платежей в бюджет областей и города Минска;

- доходы республиканского бюджета в общей сумме, по разделам и
подразделам функциональной бюджетной классификации и по ведом­
ственной бюджетной классификации;

- перечень республиканских целевых программ, финансирование ко­
торых предусмотрено из средств республиканского бюджета;

- объем ассигнований на государственные капитальные вложения в
отраслевом разрезе, финансирование которых предусмотрено из средств
республиканского бюджета;

- перечень защищенных статей; размер оборотной кассовой налично­
сти по республиканскому бюджету.

В законе о бюджете устанавливается также размер прироста внутренне­го и лимит внешнего государственного долга, лимит участия Национально­го банка в кредитовании республиканского бюджета, размер платы за обслу­живание Национальным банком внутреннего государственного долга.

В случае отклонения Парламентом представленного проекта бюджета постоянные комиссии должны внести предложения об увеличении дохо­дов, сокращении расходов или внесении изменений в налоговое законода­тельство. Проект бюджета возвращается Правительству на доработку.

При несогласии с решением Парламента глава государства вправе в со­ответствии с Законом о Президенте, не позднее, чем в 10-дневный срок, возвратить его со своими возражениями в Парламент для повторного об­суждения и голосования. Если Парламент большинством (не менее двух тре­тей от избранных депутатов) подтвердит ранее принятое решение, Прези­дент обязан в трехдневный срок подписать закон. Если по истечении указан­ного срока закон о бюджете не возвращается в Парламент, он считается под­писанным в той редакции, в которой был направлен главе государства.

Закон о бюджете должен быть опубликован в республиканских газе­тах для всеобщего сведения.

Как на республиканском, так и на местном уровнях бюджеты должны

быть приняты до 1 января очередного финансового года. Каждый ниже­стоящий бюджет утверждается после утверждения соответствующих вы­шестоящих бюджетов.

Последние десять лет скорее правилом, чем исключением, становится принятие бюджетов после наступления нового финансового года. В этой связи не возникает проблем с формированием доходной части бюджетов, так как налоги не привязываются к годовому периоду, в то время как расходы осу­ществляются в соответствии с годовыми бюджетными назначениями.

Поэтому закон должен урегулировать этот вопрос, придав расходам особый режим их осуществления. В случае утверждения республиканско­го и местных бюджетов после начала финансового года Правительство и местные исполнительные и распределительные органы имеют право в те­чение каждого месяца до утверждения соответствующих бюджетов расхо­довать средства в размере одной трети плановых ассигнований четвертого квартала предыдущего финансового года. Однако такое право обременено дополнительным обстоятельством, а именно - поступающими доходами. Из смысла статьи следует, что если поступающих доходов недостаточно, чтобы финансировать расходы на уровне прошлого года, то в действие дол­жны быть приведены механизмы секвестрования или блокирования, по усмотрению соответственно Правительства либо местных органов.

Закон о бюджете не является единственным правоустанавливающим актом. Правительство после принятия закона о бюджете принимает по­становление, в котором определяются меры по реализации принятого закона, в частности, в нем содержатся поручения Министерству финан­сов, министерствам и республиканским органам государственного управ­ления по обеспечению полного поступления расходов, своевременному финансированию расходов и другим вопросам, связанным с исполнени­ем республиканского бюджета.

После принятия закона о бюджете у Министерства финансов возни­кают дополнительные обязанности, в частности, оно должно сообщать министерствам и другим получателям бюджетных средств показатели по ассигнованиям из республиканского бюджета. Областным и Минскому городскому Советам депутатов Министерство финансов доводит норма­тивы отчислений от республиканских налогов и других обязательных пла­тежей в бюджеты областей и города Минска.

До начала фактического финансирования расходов Министерство фи­нансов по согласованию с министерствами, другими органами государ­ственного управления устанавливает поквартальное распределение до­ходов и расходов республиканского бюджета. Это является основанием для разработки и утверждения Министерством финансов специального документа: Росписи доходов и расходов бюджета, источников покрытия дефицита республиканского бюджета.

Таким образом, стадия утверждения бюджета оканчивается утверж­дением закона о бюджете. После этого акта Советом Министров, Мини-

стерством финансов и местными финансовыми органами производятся действия и принимаются документы, конкретизирующие и детализиру­ющие отдельные положения и статьи закона.