Общая часть 7 страница

Многообразие точек зрения по поводу сущности и содержания финансового контроля привело к тому, что последний, как правило, рассматривается в двух аспектах (правовом и финансово-экономическом):

- строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов {правовой аспект);

- неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций (финансово-экономический аспект).

Оба данных аспекта финансового контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами, субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором - акцент ставится на аналитическую сторону финансового контроля.

Вышеуказанные экономико-правовые аспекты финансового контроля в интерпретации некоторых авторов сводятся к пониманию финансового контроля в широком и узком смысле. Так, по мнению Ю.А. Крохиной, в широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль - это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую

¹ Воронин ЮМ. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005. - С. 44.

безопасность страны и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности. В узком аспекте государственный и муниципальный контроль - это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны»'.

В финансово-правовой литературе финансовый контроль, как правило, рассматривается в качестве комплексного института финансового права, обусловленного включением в него норм различных институтов и подотраслей финансового права в контексте специфики осуществления финансового контроля, например, в сфере бюджетных и налоговых отношений. Как отмечает М.В. Карасева, институт государственного и муниципального контроля является комплексным институтом финансового права, поскольку он включает нормы, являющиеся одновременно составляющими других финансово-правовых институтов. В частности, правовые нормы, регулирующие бюджетный контроль, являются составной частью бюджетного права как подотрасли финансового права, а нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения, использования средств государственных внебюджетных фондов, валютного регулирования и т.д., являются, соответственно, составными частями налогового права как подотрасли финансового права, института расходов государственных внебюджетных фондов, финансово-правового института валютного регулирования и т.д.².

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. - М., 2004. -С. 123.

" Карасева М.В. Понятие государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М., 2002. - С. 158.

10»

Однако существует точка зрения, согласно которой финансовый контроль является подотраслью финансового права. Данную точку зрения наиболее последовательно отстаивает в своих учебно-методических и монографических работах, посвященных исследованию различных нормативно-правовых и организационно-экономических аспектов финансового контроля, Е.Ю. Грачева, которая в частности констатирует: «Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, следует выделить особую роль финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Именно важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено формирование из названных финансово-правовых норм подотрасли финансового права»¹.

В мировой практике сложились две основные модели финансового контроля: англосаксонская и французская. Если в англосаксонской модели контролирующие финансовые органы лишь осуществляют различные виды контроля и подготавливают по ним отчет, а вопрос о санкциях является прерогативой административных и судебных органов власти, то французская модель предусматривает возможность предоставления отдельным контрольным органам некоторых судебных функций в определении виновности лиц в финансовых нарушениях, в требовании возмещения ущерба и т.д.

Как показывает зарубежный опыт, финансовый контроль в условиях рыночных отношений и экономической свободы хозяйствующих субъектов отличают многоплановость целей и многогранность задач.

¹ Грачева Е.Ю. Понятие и принципы государственного и муниципального финансового контроля как подотрасли финансового права // Грачева Е.Ю., Толстопятенко ГЛ., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. - М., 2004.-С. 126.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Междут народной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что государственный финансовый контроль следует рассматривать не как самоцель контрольного мероприятия, а как неотъемлемую часть системы регулирования общественных финансовых ресурсов. Будучи обязательным элементом этого процесса, он призван вскрыть отклонения от принятых стандартов, выявлять нарушения установленных принципов, законности, обеспечивать эффективное расходование государственных средств на как можно более ранней стадии с тем, чтобы получить возможность своевременного принятия корректирующих мер.

В Лимской декларации также особо подчеркивается, что достижение контрольных целей необходимо для стабильности и дальнейшего развития государств с учетом постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Любая контрольная деятельность в сфере управления начинается с постановки цели. Главной целью финансового контроля в исследованиях различного уровня как в правовой, так и в экономической литературе признается обеспечение эффективного и целевого использования финансовых ресурсов государства во всех сферах и звеньях экономики. В то же время первичной целью финансового контроля должно стать оказание со стороны контролирующих органов системно-устойчивой организационно-аналитической и преференциально-практической помощи в контексте совершенствования экономической деятельности субъектов хозяйствования, а не контроль за исполнением ими финансовых обязательств перед государством, т.к. преобладание фискальной и карательной составляющей в деятельности контролирующих органов может привести не только к количественно-качественным аспектам изменения деятельности субъектов хозяйствования, но и вообще к ликвидации объектов контроля, что, в свою очередь, приведет к лишению государства значительных финансовых ресурсов, а также к возникновению многочисленных социально-экономических проблем в обществе (падение доходов

ПО

граждан, безработица и др.). Таким образом, финансовый контроль, в первую очередь, должен стимулировать финансово-хозяйственную деятельность различных хозяйствующих субъектов. Как справедливо отмечает А.С. Емельянов, финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы¹.

Основными задачани финансового контроля являются:

- обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом и внебюджетными фондами всеми субъектами финансовых правоотношений;

- содействие эффективному и целевому использованию средств централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также рациональному расходованию материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях;

- обеспечение правильности ведения бухгалтерского
учета и достоверности отчетности;

- выявление резервов роста финансовых ресурсов, прибыли и рентабельности предприятий и организаций всех форм собственности;

- пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере.

Задачи финансового контроля постоянно уточняются и видоизменяются вместе с изменением финансового законодательства.

Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало и активно использует основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых на практике должно стремиться каж-

¹ Емельянов А.С. Финансовое право России. - М, 2004. - С. 90.

дое государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации руководящих принципов ИНТОСАИ.

1. Законность (неуклонное и точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими финансовый контроль, и их должностными лицами).

2. Независимость (органы финансового контроля независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти).

3. Объективность (осуществление финансового кон
троля высококвалифицированными и компетентными спе
циалистами с использованием фактических документаль
ных данных в установленном законодательством порядке,
путем применения методов, обеспечивающих получение
полной и достоверной информации).

4. Ответственность (к правонарушителям финансового законодательства применяются соответствующие меры юридической ответственности. При этом данный принцип рассматривается в трех аспектах: ответственность контролируемых; ответственность контролеров; ответственность третьих лиц).

5. Гласность (открытость и доступность для общества, средств массовой информации, граждан сведений о результатах контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках финансового контроля, за исключением случаев, когда данные сведения являются предметом государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны).

6. Системность (единство правовых основ контрольно-ревизионной документации и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках финансового контроля, нормативно закрепленная организация взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, нормативно установленная периодичность его осуществления).

Вышеуказанные принципы воспроизводятся практически во всех учебно-монографических исследованиях право-

вого и финансово-экономического характера, посвященных данному вопросу¹.

Отдельные авторы предпринимают попытку классифицировать достаточно широкую гамму принципов финансового контроля. СО. Шохин в отношении государственного финансового контроля выделяет две группы принципов, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов:

1. Принципы организации государственного финансового контроля (разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти; разграничение функций и полномочий между органами финансового контроля на государственном и местном уровнях; координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти; функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля).

2. Принципы осуществления государственного финансового контроля (законность; объективность; гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными ме-

Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М., 2000. - С. 56-68; Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005. - С. 51-52; Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М, 2006. - С. 38-39; Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 155-180; Финансы: Учебник / Под ред. В.В. Ковалева - М., 2001. - С. 48; Теория финансов: Учеб. пособие / Под. ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко. - Мн., 2005. - С. 130.

ИЗ

роприятиями всех направлений финансовой деятельности государства).

Из базовых принципов, которые изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ, вытекают и другие, носящие более прикладной характер принципы государственного финансового контроля: результативность; четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; пре-вентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений); презумпция невиновности (до суда) подозреваемых; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Некоторые авторы, помимо принципов, уделяют повышенное внимание требованиям финансового контроля. Так, В.В. Бурцев считает, что организация государственного финансового контроля должна отвечать следующим требованиям: информационной обеспеченности; соответствию контролирующей и контролируемой систем; постоянству и комплексности; подконтрольности каждого субъекта финансового контроля; компетентности, добросовестности и честности государственных контролеров; приемлемости (пригодности) методологии финансового контроля; непрерывности развития и совершенствования; приоритетности; исключению ненужных этапов, процедур в проведении контроля; оптимальной централизации (или адекватной оргструктуре); единичной ответственности (или четкому разграничению функций органов); регламентации; взаимодействию и координации; своевременному сообщению об отклонениях; конфиденциальности планов контроля; обеспечению сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечения единства их

Шохин СО. Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля // Финансовое право: Учебник / Под ред. СО. Шохина. - М., 2006. - С. 63-73.

интересов в достижении конечной цели контроля; экономической эффективности.

С.А. Андрюшин, А.З. Дадашев в рамках интеграции апробированных зарубежными странами принципов финансового контроля в систему национального законодательства предлагают использовать следующие коренные начала организации системы общегосударственного финансового контроля: стандартизацию и сближение систем и механизмов финансового контроля в связи с глобализацией экономики и переходом на международные стандарты учета, отчетности и аудита; независимость контрольных органов; целостность системы контроля и непротиворечивость ее отдельных звеньев, в том числе исключение дублирования функций; введение системы встроенных механизмов перепроверки достоверных данных, получаемых контролирующими органами; прозрачность методов проведения проверок; подотчетность и ответственность государственных контролирующих органов перед обществом; некоторые принципы работы независимого частного аудита в деятельности отдельных субъектов государственного финансового контроля².

4.2. Виды финансового контроля

Поскольку финансовый контроль охватывает различные сферы финансово-экономической жизни общества, его эффективность зависит от соответствующей организации, видов, форм и методов проведения контроля. Финансовый контроль можно классифицировать по различным критериям.

Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М., 2000. - С. 68-76.

" Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. - 2002. -№4.-С. 61.

В зависимости от осуществляющих его субъектов различают следующие виды финансового контроля:

1. Государственный вневедомственный финансовый
контроль, который проводится государственными органа
ми специальной компетенции (Комитет государственного
контроля Республики Беларусь, Министерство финансов
Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам
Республики Беларусь и др.) в отношении предприятий, ор
ганизаций и учреждений независимо от их ведомственной
подчиненности.

Следует отметить, что в зарубежных странах важнейшим звеном государственного финансового контроля принято считать орган законодательной власти. При этом существуют различные специальные институты парламентского контроля, осуществляющие контроль за расходованием государственных средств: в США - Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса; в Великобритании -Национальное контрольно-ревизионное управление; в Австрии, Германии, Венгрии - Счетные палаты при бундестаге и парламенте. Кроме институтов парламентского контроля, в большинстве зарубежных стран действует система контроля по линии исполнительной власти (правительственный контроль), а также органы финансового контроля при главе государства (президентский контроль).

2. Ведомственный финансовый контроль, осуществ
ляемый контрольно-ревизионными управлениями (отдела
ми) министерств и ведомств в отношении подотчетных им
предприятий, организаций и учреждений. Преимущества
данного вида контроля проявляются в его непосредствен
ной связи с функцией управления отраслью, в специализа
ции контроля применительно к отраслевым (ведомствен
ным) особенностям финансово-хозяйственной деятельности
предприятий, организаций и учреждений.

Ведомственный финансовый контроль на территории Республики Беларусь регулируется Указом Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Бела-

русь», постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 22 «О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля».

В соответствии с п. 2 Положения о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 9 января 2003 г. № 22, ведомственный контроль - составная часть государственного контроля, осуществляемого республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами в целях обеспечения соблюдения подчиненными или входящими в их состав организациями государственной формы собственности требований законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, сохранности, целевого и эффективного использования государственного имущества, своевременного выявления, пресечения и предотвращения экономических правонарушений, выявления неиспользуемых резервов повышения эффективности экономической деятельности организаций.

Для осуществления ведомственного контроля в органе государственного управления создается контрольно-ревизионная служба, которая является самостоятельным структурным подразделением данного органа. В случае если в качестве самостоятельного структурного подразделения контрольно-ревизионная служба не может быть создана, организация и осуществление ведомственного контроля возлагаются на руководителя службы бухгалтерского учета (главного бухгалтера) соответствующего органа управления.

Задачами контрольно-ревизионной службы являются:

- координация деятельности структурных подразделений органа государственного управления при осуществлении им ведомственного контроля;

- организация и проведение проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности организаций, подчинен-

ных соответствующему органу государственного управления или входящих в его состав;

- разработка проектов нормативных правовых актов,
регламентирующих организацию и осуществление ведом
ственного контроля;

- проведение работы по изучению и распространению в соответствующей отрасли более совершенных форм организации ведомственного контроля;

- внесение предложений по изменению и дополнению законодательства в сфере экономических отношений;

- ведение учета проведенных проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности, их результатов и принятых по ним мер, составление и представление отчетности о проделанной контрольно-ревизионной работе.

При Министерстве финансов Республики Беларусь создан Методологический совет по ведомственному контролю, который осуществляет свою деятельность на основании Положения о Методологическом совете по ведомственному контролю при Министерстве финансов Республики Беларусь (утв. приказом Министерства финансов Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 186). Методологический совет является совещательно-консультативным органом по методологическим вопросам организации и осуществления ведомственного контроля в Республике Беларусь республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами.

Основными задачами Методологического совета являются:

- определение основных направлений совершенствования контрольно-ревизионной работы;

- рассмотрение и обсуждение проектов нормативных актов, регламентирующих деятельность ведомственного контроля;

- подготовка предложений для внесения изменений в действующие нормативные и законодательные акты с це-

лью предотвращения нарушений государственной финансовой дисциплины;

- изучение, обобщение и распространение положительного опыта организации и осуществления ведомственного и внутрихозяйственного контроля;

- методологическое обеспечение ведомственного контроля.

3. Внутрихозяйственный финансовый контроль, проводимый финансово-экономическими службами субъектов хозяйствования (бухгалтерия, финансовый отдел и т.д.) и направленный на непрерывное наблюдение за эффективностью финансовой, экономической, производственной, снабженческой и сбытовой деятельности, выявление внутренних резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищение и бесхозяйственность. Внутрихозяйственный контроль способствует своевременному выявлению и устранению факторов, причин и условий, которые не способствуют эффективному ведению производства и достижению поставленной цели. В настоящее время внутрихозяйственный контроль, как правило, осуществляется бухгалтерией как органом, обладающим оперативной информацией о состоянии и направлениях развития предприятия.

Правовой базой данного вида финансового контроля является Закон Республики Беларусь от 18 октября 1994 г. (в ред. Закона от 25 июня 2001 г.) «О бухгалтерском учете и отчетности».

Основными задачами ведения бухгалтерского учета и отчетности на предприятии являются:

- формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, полученных доходах и понесенных расходах;

- обеспечение при совершении организацией хозяйственных операций внутренних и внешних пользователей своевременной информацией о наличии и движении имущества и денежных средств, а также об использовании ма-

термальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;

- предотвращение отрицательных результатов хозяйст
венной деятельности организации и выявление резервов ее
финансовой устойчивости.

Внутрихозяйственный контроль во многом зависит от главного бухгалтера, в компетенцию которого входят:

- постановка и ведение бухгалтерского учета в организации;

- формирование учетной политики организации;

- составление и своевременное предоставление полной и достоверной бухгалтерской и налоговой отчетности.

При осуществлении своих функций бухгалтер подчинен непосредственно руководителю предприятия (учреждения), чьим приказом он назначается и освобождается от должности. Документы, которыми оформляются хозяйственные операции с денежными средствами, подписываются руководителем предприятия (организации) и главным бухгалтером или уполномоченными ими на то лицами. Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера (лица, им уполномоченного) считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению. В случае возникновения разногласий между руководителем организации и главным бухгалтером по вопросам совершения отдельных хозяйственных операций документы по ним должны быть приняты к исполнению главным бухгалтером по письменному распоряжению руководителя этой организации, который несет всю полноту ответственности за последствия таких операций.

В зависимости от волеизъявления субъектов финансовых правоотношений и требований законодательства выделяют обязательный и инициативный финансовый контроль.

Обязательный контроль проводится в силу требований законодательства в.установленные сроки. К нему относится, в частности, обязательный аудит годовой финансовой отчетности отдельных организаций.

Инициативный контроль самостоятельно определяется соответствующими органами хозяйствующего субъекта и выступает в качестве неотъемлемой составляющей оптимального управления его финансами.

В зависимости от сферы финансовой деятельности финансовый контроль подразделяется на бюджетный, налоговый, валютный, страховой и др.

4.3. Формы и методы финансового контроля

Финансовый контроль имеет определенную сферу применения и целевую направленность деятельности, является совокупностью мероприятий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности экономических субъектов с применением определенных форм и методов его организации.

Под формой финансового контроля понимаются отдельные стороны проявления его содержания в зависимости от времени совершения контрольных действий. В контексте данного определения выделяют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Предварительный контроль проводится до совершения каких-либо финансовых операций (например, проверка правильности и законности документов, служащих основанием для получения или расходования денежных средств). Он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению нецелевого, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению резервов роста доходов и прибыли.

Текущий (оперативный) контроль проводится непосредственно в процессе операций по расходованию и поступлению денежных средств. Текущий финансовый контроль опирается на первичные документы оперативного бухгалтерского учета и отчетности, предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления резервов рентабельности и прибыли, снижения себестоимости продукции (работ, услуг),

просроченной дебиторской и кредиторской задолженности, полноты и своевременности расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами.

Последующий контроль проводится после совершения денежных операций с целью дополнительной проверки их законности и обоснованности. В ходе его проверяется количественное и качественное выполнение намеченных показателей по каждому виду доходов и расходов, по налоговым и неналоговым поступлениям в бюджеты различных уровней и расходованию бюджетных средств, исполнение внебюджетных фондов и финансовых планов предприятий, организаций, смет бюджетных учреждений. При этом путем анализа отчетных бухгалтерских документов выявляются причины отклонения фактических данных от плановых, резервы повышения доходной базы бюджетов, рентабельности предприятий и организаций.

В литературе и на страницах научно-практических журналов в последние годы уделяется повышенное внимание такой форме государственного финансового контроля, как аудит эффективности, в процессе которого осуществляется проверка деятельности органов государственной власти в области эффективного и рационального (экономного) использования бюджетных средств¹. Внедрение аудита эффективности позволяет не только более эффективно контролировать целевой характер использования государственных ресурсов, но и оценить их результативность. Некоторые авторы предлагают рассматривать аудит эффективности в более широком смысле — не только как аудит эф-

¹ Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности // Финансы. - 2005. - № 2. - С. 65-68; Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. - 2003. - N« 4. - С. 54-56; Саванин А.Е. Аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов - современный механизм финансового контроля // Финансы и кредит. - 2006. - № 10. - С. 30-36; Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. - 2004. - № 9. -С. 54—55; Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. - СПб., 2004. - С. 114.