Правоотношений в России 2 страница

Методы – это особые способы, приемы воздействия на волю и сознание участников данного вида экологических отношений. При помощи методов определяется характер и содержание регулируемых экологических отношений, т.е. предмет правового регулирования. Выбор метода правового регулирования во многом зависит и от субъективных факторов – воли законодателя и тех целей, которые преследует государство в экологических отношениях.

В теории права не существует общепринятого определения понятия «метод правового регулирования». Некоторые видят его в установлении или санкционировании в правовых нормах определенных правил поведения, другие определяют метод через положение субъектов общественных отношений, содержание отношений, формы их юридического обеспечения. Однако, несмотря на различные определения все авторы, в конечном итоге, сходятся во мнении, что это способ воздействия права на участников общественных отношений, на поведение людей, который связан с реализацией норм права в экологических отношениях. Суть метода правового регулирования заключается в том, что специфический способ его воздействия обеспечивает нужное поведение людей как участников правоотношения.

Метод правового регулирования как средство воздействия на общественные отношения раскрывается в нормах права. То, что не закреплено правом, не юридический метод. Из этого следует, что метод экологического права выражается в установлении эколого-правовых норм, определенных правил поведения юридических и физических лиц в области использования, охраны окружающей среды и взаимодействия человека с природой. Нормы экологического права, также как административные, сложились в 70- 80-е годы, а значит и методы правового регулирования существовали в этот период. Здесь следует говорить об отраслевом методе экологического права, поскольку он представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия экологического права на общественные отношения, которые направлены непосредственно на формирование и выражение возможного и должного поведения субъектов экологических отношений.

Исходя из общепринятого понятия этого термина, следует опре­делить механизм правового регулирования как всю совокупность юри­дических средств, при помощи которых обеспечиваются те или иные общественные отношения.

Экологическое право, будучи комплексной отраслью, обладает своей спецификой. В этой связи следует различать методы правовой охраны окружающей среды и методы природопользования. Методы правовой охраны окружающей среды осуществляет регулятивную функцию. При его помощи осуществляется упорядочение особого вида общественных отношений – охранительных отношений. Методы правовой охраны окружающей среды могут меняться в зависимости от изменения социально-экономических или политических условий общества и государства.

Что касается методов природопользования, то необходимо отметить, что нормы права направлены на рациональное, безотходное производство природных ресурсов, сохранение их. Поэтому понятия метода «охраны» и метода «природопользования» близки по своему содержанию. Используя природные ресурсы, нельзя забывать об их охране.

Однако, в науке экологического право признаются несколько методов правового регулирования – административно-правовой, гражданско-правовой и экономический метод.

Административно-правовой метод регулирования сводится к установлению предписания, дозволения, запрета и обеспечения государственного принуждения к определенному поведению и исполнению правовых предписаний. Отличительной особенностью административно-правовых отношений, в экологическом праве, является деятельность специально уполномоченных органов государства.

Административно-правовой метод используется для обеспечения порядка управления, и поэтому положения субъектов права неравные, так как эти отношения состоят из власти и подчинения.

Административно-правовой метод выражается в установлении определенных форм воздействия на лиц, осуществляющих функции охраны окружающей среды путем предписаний. К примеру, предписания по соблюдению субъектами права природопользования определенных правил пользования, нормирования качества природной среды, определения и назначения экспертизы, лицензирования и др. Наиболее четко проявляется этот метод в правоотношениях, возникающих между государственными органами управления и отдельными природопользователями (водопользователями, землепользователями).

Стратегическое назначение этого метода состоит в том, чтобы обеспечить согласованное соотношение экономических и экологических интересов общества, сохранить прогрессивное развитие производственных отношений и улучшение окружающей среды. Характерным был период в СССР в 70-е годы, когда преобладал командно-административный метод регулирования эколого-правовых отношений.

Гражданско-правовой метод регулирования, как правило, основывается на равенстве сторон регулирования экологических отношений. Заключая договоры на право собственности, пользование, владение природными ресурсами, стороны исходят из своих интересов, определяя свои права и обязанности, закрепленные законодательством.

В экологическом праве применяются все указанные методы правового регулирования. К примеру, заключая договор на охрану водохранилища либо заповедника с вневедомственной охраной органов внутренних дел, этот договор основывается на нормах гражданского законодательства. В других случаях для предотвращения вреда окружающей среды может быть применен административно-правовой метод. Следует отметить, что природоресурсовое законодательство содержит большое количество норм административно-правового характера.

В настоящее время в стране действует экономический метод, на основе которого установлена плата за пользование природными ресурсами, за загрязнение природной среды. Стимулирование природопользования отдельных предприятий, рационально использующих природные ресурсы, также является экономическим методом воздействия.

Экологическое право пользуется такими средствами, как предписание, запрет и дозволение на равных основаниях с административным и гражданским правом. Неверно утверждение, что в экологическом праве сочетаются элементы методов только гражданского и административного права, что они являются методоформирующими отраслями.

Экологическому праву присущи свои специфические методы правового регулирования, которые выражаются в совокупности средств воздействия на экологические отношения для обеспечения рационального и комплексного использования природных ресурсов, их охраны, и взаимодействия человека, общества с природой преимущественно на началах власти и подчинения, на основе обязывающих норм.

4. Система экологического права

В юридической науке ведется дискуссия относительно системы экологического права. Большинство ученых признают понятие экологического права, подразумевая его как отрасль, включающую в себя не только природопользование, но и охрану природных объектов, взаимодействие человека и общества с окружающей средой, платность природопользования.

Некоторые авторы рассматривают экологическое право как комплексную отрасль1, другие – как самостоятельную отдельную отрасль2.

Такое разнообразие оценок места экологического права в системе Российского права объясняется недостаточной разработанностью основных понятий и институтов экологического права, отсутствием соответствующих исследований. Иначе трудно объяснить, например, признание экологического права такой же появляющейся отраслью как право окружающей среды.3 Важным является вопрос об определении места экологического права в системе Российского права и самой системы этой отрасли права. Вопрос о месте экологического права в системе Российского права - это самостоятельная проблема и она требует детального анализа. Нам важно рассмотреть вопрос о системе экологического права. Итак, что следует понимать под системой экологического права? Что лежит в основе системы образования этого права?

Во-первых, понятие системы включает в себя множество взаимосвязанных элементов, объединенных содержательным признаком, позволяющим выступать по отношению к другим системам как единое целое.

Во-вторых, для системы характерно наличие нескольких (или множества) элементов. Там, где отсутствует хотя бы часть элементов, нет и системы. Элементы не просто случайное скопление, лишенное определенных черт внутренней организации, они слабо взаимодействуют между собой. В то же время не всякое взаимодействие ведет к возникновению системы. Для ее организации необходимо наличие двух видов совместимости: совместимость однопорядковых элементов как обязательное условие взаимодействия; совместимость отдельно взятого элемента со всеми другими.

В третьих, характеристика системы - это не само количество содержащихся в ней элементов, а установление степени организованности системы.4

Таким образом, если рассматривать систему экологического права, ее следует представлять как взаимодействующие между собой элементы, образующие единое целое, обладающие организованностью, упорядоченностью нормами права, имеющие содержательный признак. Устойчивость структуры системы права (т.е. норм институтов, отраслей) создает условия для повышения ее организованности, способствует более целенаправленному регулированию экологических отношений и достигается отражением в экологическом праве наиболее существенных, часто встречающихся в жизни общественных отношений, а также формальной определенностью норм права.

Любая отрасль права в качестве структурных построений включает в себя правовые институты. Совокупность правовых институтов, взаимосвязанных и тесно переплетающихся друг с другом, составляет систему экологического права. Иначе говоря, система экологического права - это совокупность специально установленных правовых норм, призванных урегулировать особый вид общественных отношений, т.е. отношений природопользования, охраны окружающей среды и взаимодействия человека, общества с природой.

Общественные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, а также отношения человека с природой, регулируемые нормами права, составляют экологические от­ношения, которые полностью не изолированы друг от друга. Это характерно не только для сложившихся отношений, но и для их составных частей. Между указанными общественными отношениями су­ществует тесная связь, которая находит свое правовое отражение в методах регулирования и особенностях ряда норм данной отрасли пра­ва. Если при этом такие нормы по своим юридическим особенностям, характеру и содержанию довольно близки, они должны объединится одним институтом.

Отнесение норм экологического права к различным правовым институтам не только соответствует юридической природе, особенностям самих норм, но и принципиально имеет большое практическое значение. Нормы права существуют не изолировано, а как составные части определенной совокупности норм, которые объ­единяются в одну систему общей материальной основой. Дальнейшее развитие правовых норм, а также их групп невозможно без учета других норм и вне связи с ними. Поэтому для решения задач кодифи­кации действующего законодательства необходимо разграничение пра­вовых норм, составляющих содержание каждого института. Исходя из теории права, следует отметить, что правовые институты подразде­ляются на общие, простые и сложные. Общие правовые институты, своими нормами регулируют, как правило, различные виды природоресурсовых и природоохранительных отношений. Простые институты сос­тоят из норм, регулирующих небольшую однородную группу экологических отношений. Сложные состоят из нескольких простых правовых институтов, объ­единенных какой-то общей основой.

Система экологического права как отрасль права помимо правовых институтов содержит также ряд норм, не входящих в ка­кой-либо институт. Эти нормы права закрепляют определенные прин­ципы, формулируют общие для всей отрасли положения. Говоря о конкретных отношениях, складывающихся по поводу экологических отношений, следует от­метить, что они группируются в самостоятельные общественные отно­шения и выполняют определенные функции применительно к данному виду отношений экологического права.

Система экологического права как наука существенно влияет на систему соответствующей учебной дисциплины. Содержание системы права как учебной дисциплины, составляет последовательность изучения правовых институтов, логически взаимосвязанных между собой, дополняющих друг друга.

Следует отметить, что в содержание системы экологического права включаются следующие формы общественных отношений:

1) отношения собствен­ности на природные ресурсы;

2) отношения в области управления природными объектами;

3) отношения природопользования;

4) природоохранительные отношения.

В основе классификации норм права лежат обособленные общественные отно­шения в пределах той группы общественных отношений, которые сос­тавляют предмет отрасли права. Признаки и свойства регулируемых отношений являются основными критериями разграничения правовых институтов в той или иной отрасли права. Применительно к экологи­ческому праву отношения, складывающиеся по поводу рационального использования и охраны природных ресурсов, обладают определенной обособленностью и в то же время однородностью. Это предполагает, прежде всего, систематизацию норм по различным правовым институтам.

Таким образом, система учебной дисциплины «Экологическое право» состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.

В Общей части изучаются основные институты права, охватывающие своим регулированием весь комплекс экологических отношений; в Особенной рассматриваются правовые режимы использования и охраны отдельных объектов природы, природных территориальных комплексов. Вопросы международно-правовой охраны окружающей природной среды выделяются в самостоятельную часть - Специальную.

5. Значение изучения экологического права для работников органов внутренних дел

Слушатели и курсанты, обучающиеся в образовательных учреждениях МВД России, изучают курс экологического права, знания которого необходимы для работы в органах внутренних дел. Получая после окончания юридического института диплом о высшем образовании, выпускник обязан иметь представление об экологии и экологическом праве, уметь правильно применять законодательство, а также проводить воспитательную, профилактическую работу среди населения. Тем более, что большинство стран создают специальные подразделения полиции по охране окружающей среды. Важно отметить, что органам внутренних дел предоставляются большие полномочия в области управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Органы внутренних дел относятся к числу специальных органов, выполняющих контрольно-надзорные функции природопользования и ох­раны окружающей среды, а ведь такого рода цели преследуются не всеми государственными органами, выполняющими экологические функции. С этой точки зрения наиболее близки к органам внутренних дел различные природоохранные органы (инспекции по охране окружающей природной среды, рыбоохраны, водных ресурсов, санитарные и т.д.), которые решают задачи укрепления законности и правопорядка в сфере экологии.

Все сказанное подтверждает общий вывод о том, что в современных условиях природопользование и охрана окружающей среды становятся вполне самостоятельной задачей ОВД. Особая роль органов внутренних дел в области охраны окружающей среды и природопользования проявляется в неоднородности экологических функций, выполняемых входящими в их систему подразделениями, в то время как другие правоохранительные органы в целях охраны окружающей среды и управления наделены лишь одной надзорной функцией (прокуратура, суды).

К таковым функциям относятся: охранительно-контрольные, содействия природоохранным органам, охранительно-договорные. Основные функции по природопользованию и охране окружающей среды выполняют органы милиции. Самостоятельность природоохранительной деятельности милиции в принципе уже получила правовое оформление.

Практика показывает, что милиция общественной безопасности участвует в охране природных объектов. В этой связи следует подчеркнуть, что система управления природопользованием и охраной окружающей среды функционирует в основном на административном уровне. В соответствии с законом РСФСР «О милиции» от 18.04.1991 (с последующими изм. и доп. на 2001г.), Указом Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» от 12.02.1993 (с последующими изменениями)1 и Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 19.07.2004. 2 на органы милиции наряду с другими возложены обязанности по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности на территории России, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений, расследование уголовных дел, подследственных органам МВД, оказание помощи другим органам при выполнении ими возложенных на них служебных обязанностей, в частности, по наведению порядка и пресечению нарушений.

Исходя из содержания указанных документов, милиция выполняет следующие мероприятия: во-первых, предупреждение и пресечение экологических правонарушений и преступлений; во-вторых, надзор за техническим состоянием автотранспортных средств; участие в надзоре за соблюдением санитарных норм и правил; в- третьих, борьба с браконьерством и другими правонарушениями правил охоты и рыболовства; в-четвертых, расследование экологических преступлений, отнесенных к компетенции органов внутренних дел; в-пятых, охрана объектов природы или природных комплексов; в – шестых, участие в ликвидации последствий природных и техногенных аварий и катастроф;

в-седьмых, оказание помощи природоохранным органам, органам санитарно-эпидемиологического надзора и другим органам при исполнении ими возложенных на них обязанностей.

Природоохранной деятельностью занимаются многие структурные подразделения ГУВД, РУВД, ГУВДТ, в том числе подразделения ГИБДД, лицензионно-разрешительной службы, охранных служб, следственные и розыскные подразделения, специализированные подразделения экологической милиции (отделы, управления, службы) в тех регионах, где они образованы. Для выполнения возложенных на них задач органы милиции наделены соответствующими полномочиями. Особенность применения органами милиции способов административного принуждения состоит в том, что они правомочны прибегать к таким мерам, которые не вправе применять другие государственные органы и тем более общественные организации. Работникам милиции предоставлено, в частности, право применять: административное задержание, официальное предупреждение, гласный административный надзор, различные средства удержания (задержанных лиц, транспортных средств, изъятых предметов и веществ, в том числе огнестрельного оружия, а в исключительных случаях продиктованы особыми условиями – и служебное оружие).

Кроме того, органы милиции привлекаются к участию в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий. Таким образом, органы милиции наделены достаточными правами, позволяющими им успешно осуществлять природоохранительную деятельность в части их касающейся.

Следующей функцией ОВД является оказание содействия специально уполномоченным органам по природопользованию, охране окружающей среды (инспекциям по охране вод и рыбных ресурсов, лесов и т. д.).

Их задача состоит в том, чтобы совместно с указанными органами, а также органами здравоохранения, правоохранительными службами и общественными организациями обеспечить проведение мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнений, засорений, отравлений внешней среды: водоемов, почвы, воздуха. Известными формами содействия со стороны органов внутренних дел природоохранительным органам (рыбоохране, водному надзору, охотнадзору и т.д.) являются совместные разработки и подготовки планов, участие в задержании правонарушителей, организация и проведение патрулирования, рейдов и засад, изъятие у браконьеров орудий незаконной охоты и рыболовства, получение от должностных лиц и граждан объяснений по поводу нарушений ими природоохранного законодательства, составление протоколов и т.п.

Следует отметить, что в действующих нормативных актах МВД не полностью раскрыто содержание деятельности органов внутренних дел в области природопользования и охраны окружающей среды.

В частности, не указываются, какие именно подразделения ОВД должны более активно содействовать специальным государственным органам природопользования и охраны окружающей среды.

Основные усилия должны быть сосредоточены на раскрытии преступлений с посягательством на ресурсы природы, находящиеся в собственности различных лиц. Важной формой борьбы с экологическими правонарушениями является договорно-охранительная форма.

Заключение договоров об охране отдельных природных объектов (водохранилищ, лесов, памятников природы) с вневедомственной охраной при ОВД способствует их сохранению, а также предупреждает экологические правонарушения.

Немаловажным направлением деятельности органов внутренних дел в сфере охраны окружающей среды и природопользования является профилактика экологических правонарушений. Органы внутренних дел обязаны выявлять и устранять причины и условия, способствующие совершению экологических правонарушений, а также вправе вносить представления в соответствующие органы по фактам правонарушений - это одна из действенных форм профилактики. В представлении необходимо конкретно и доходчиво указывать причины и условия, способствующие нарушению природоохранительного законодательства и пути их устранения. В свою очередь, ОВД должны получать информацию от специальных органов природопользования и охраны окружающей среды об экологических правонарушениях. В случае неисполнения представления необходимо ставить в известность вышестоящие органы для принятия решения. В целях наведения порядка в сфере охраны окружающей среды следует готовить специализированные кадры в вузах МВД России. Для этого должна быть разработана специальная программа обучения курсантов и слушателей, а также практика их подготовки.

Выпускников таких вузов после окончания необходимо распределять так, чтобы они могли работать только по специальности. В первую очередь, их нужно закреплять за объектами природы, которые нуждаются в особой охране (водохранилища, природные комплексы, лесные зоны и т.д.). В городах должна быть определенная специфика деятельности работников милиции в области природопользования: в лесопарковых зонах и на особо охраняемых объектах. Все работники экологической милиции должны быть наделены правами административного воздействия на нарушителей экологического законодательства. Важное значение должно придаваться работе участкового инспектора, которому необходимо обладать знаниями в области экологии и экологического права.

Деятельность работников милиции не должна подменять деятельность работников органов специальной компетенции (инспекторов рыбоохраны, лесной охраны, охраны атмосферного воздуха).

Все сказанное подтверждает необходимость изучения работниками органов внутренних дел экологического права, так как значимость их работы в области охраны окружающей среды и природопользования возрастает во много раз.

Глава 3. Источники экологического права

1. Понятие и виды источников экологического права

Под источником позитивного (исходящего от государства) права принято понимать форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания1.

Воля, выраженная органами государственной власти в нормах права, становится государственной и имеет общеобязательный характер.

Разновидностями источников позитивного права являются: правовой обычай, т.е. правило поведения, которое сложилось исторически в силу повторяемости, и признано государством в качестве обязательного; правовой прецедент – решение по конкретному делу, которому государство придает силу обязательного в последующих спорах; договор – акт волеизъявления самих участников общественных отношений, который получает поддержку государства2.

Источниками права являются лишь такие акты государства, которые содержат нормы права. Отсюда название нормативных актов.

Основную массу источников права в современном государстве составляют законы и иные государственные акты нормативного характера.

Таким образом, под источниками экологического права понимаются нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие природоресурсовые, природоохранительные отношения, а также отношения взаимодействия человека, общества и природы.

Нормативные правовые акты, изданные представительными и исполнительными органами государственной власти, а также органами местного самоупраления могут содержать в себе нормы не только одной отрасли законодательства, их может быть множество.

К нормативным правовым актам, регулирующим экологические отношения, следует причислить отраслевые акты (земельные, водные, лесные, о недрах, фаунистического законодательства, об охране атмосферного воздуха и т. д.).

Ко второму виду нормативно-правовых актов нужно отнести такие, которые посвящены регулированию отношений по охране природных ресурсов и регулированию отношений общества и природы. К таковым относятся акты, изданные, как правило, высшими законодательными органами власти Российской Федерации и субъектами РФ.

Совокупность таких нормативных правовых актов образует законодательство – это внешнее выражение права3.

Исследование свойств и признаков нормативных правовых актов выражения нормотворческой деятельности Российского государства дает основания определить их как акты: а) изданные в установленном порядке и с соблюдением установленных государством требований; б) имеющие заранее очерченную сферу действия в области экологических отношений; в) выражающие в определенной форме волю государства, направленную на установление, изменение или отмену правовых норм.

В науке экологического права высказывается мнение о том, что на современном этапе следует обратить внимание не на развитие законодательства, а на обеспечение реализации уже принятых законов. В Российской Федерации устанавливающими или санкционирующими экологические нормы права являются Конституция РФ 1993г., Конституции республик Российской Федерации, Уставы субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные приказы, положения, правила, инструкции. Местные органы власти, координируя и контролируя на своей территории всю деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды, принимают в пределах предоставленных им законом правомочий соответствующие правовые и нормативные акты обязательные для выполнения лицами, занимающимися хозяйственной деятельностью.

По характеру нормативные правовые акты в качестве источников подразделяются на кодифицированные и не относящиеся к таковым.

Кодифицированными считаются нормативные правовые акты, сводящие к единству их содержание (Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.). При кодификации отбрасывается часть устаревшего нормативно-правового материала и формируется структура этого акта со специфическим содержанием. Большинство эколого-нормативных правовых актов относится к числу не кодифицированных, которые регулируют отдельные стороны экологопользования. Система источников экологического права представляет собой систему экологического законодательства, которая находится в постоянном развитии и совершенствовании.

Для более четкого понятия источников экологического права необходимо остановиться на их классификации. В литературе классификация источников экологического права дается по различным основаниям. Так, О.Л. Дубовик определяет систему экологического законодательства по нескольким критериям:

а) по юридической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы Президента, акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ведомственные нормативные акты);

б) по территориальному действию актов (распространяющиеся на все страны, группы стран, территорию отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные);

в) по предмету регулирования – общеэкологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (к примеру, Закон «Об охране окружающей среды», Закон «О животном мире», УК РФ);

г) по объекту регулирования – устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (вод, воздуха, животного мира и т.п.) либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, клиотрансплантологии, мелиорации);

функции планирования отдельных групп объектов или отраслей хозяйства (примеры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»); требования к обороту отдельных видов материалов, веществ (Федеральные законы: «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РФ) и т.д.

Возможно построение системы экологического законодательства и по другим основаниям, к примеру, по юридической силе, предмету и объекту регулирования экологических отношений.

Б.В. Ерофеев в основание классификации источников вкладывает понятие степень значимости регулирования экологических отношений, подразделяя эти источники на основные нормативные правовые акты и вспомогательные2.