Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. 7 страница

информатизации на 1999-2002 гг.". В этом документе определены основные направления стандартизации:

обеспечение работы в сетях и соответствующих соединений, сбор данных и системы идентификации,

сервисы управления данными, обеспечение программной инженерии и языков программирования,

обеспечение представления информации, геоинформационные технологии, текстовые и учрежденческие

системы, безопасность информационных технологий и др. Стандарты общего назначения содержат

нормативную базу, обеспечивающую поддержку работы по отдельным направлениям, а также унифицируют

терминологию. Технический комитет, действующий в настоящее время при Министерстве связи и

информатизации РФ, принимает активное участие в разработке международных стандартов, создаваемых на

основе, как правило, европейских стандартов (CEN), национальных стандартов США (ANSI) и

международных технических спецификаций (ITS) Ассоциации производителей средств автоматической идентификации. Большая работа проводится в области обеспечения информационной безопасности.

3.2. История развития российского законодательства в информационной сфере

При издании Свода законов СССР в 1970-х годах насчитывалось 29 тыс. действующих законов, подлежащих систематизации, и более 1 млн подзаконных нормативных правовых актов, при этом 120 союзных министерств и ведомств ежегодно издавали до 300 таких актов. За последние 10 лет в России принято более 1000 законов, что намного превосходит прежние темпы законотворчества.

Российское законодательство существенно обновилось. Особенно это коснулось тех сфер правового регулирования, где приняты кодифицированные акты, в том числе Гражданский (вторая часть), Налоговый, Бюджетный, Семейный, Уголовный, Водный и Лесной кодексы. Близится к завершению подготовка третьей части ГК, а также Земельного, Трудового, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса об административных правонарушениях. С их принятием появятся реальные условия для проведения полноценной систематизации законодательства и издания Свода законов России.

В то же время, по оценке Ю. А. Тихомирова,- действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, субъектов РФ. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Возникают коллизии между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Множество противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Среди общетеоретических проблем здесь ученые выделяют, прежде всего, соотношение права и законодательства, определение понятия и структуры законодательства.

Во-первых, по-прежнему допускается смешение права и закона, хотя, казалось бы, данная проблема получила глубокую и всестороннюю разработку в истории и современной научной литературе. Право отражает и правовые теории, и концепции, и правосознание, и правовые нормы, и акты. Система права служит основой для построения системы законодательства как его структурной формы. Однако, по оценке Ю. А. Тихомирова, даже в действующем "Общеправовом классификаторе отраслей законодательства" есть смешение этих понятий, причем отсутствуют четкие критерии отраслевого построения законодательства. А. Б. Венгеров- считает соотношение системы права и системы законодательства одной из трудных научных и практических проблем теории права и различает два основных подхода в решении этого вопроса: с позиций обоснованного нормативизма (закон - всего лишь одна из форм права) законодательство (совокупность законов) также оказывается одной из форм выражения права, одним из источников права (позитивного, положительного, объективного); с позиций естественно-правовой концепции (под правом содержательно понимаются нравственные начала, некие рассудочные построения) законодательство независимо от права.

Многие ученые справедливо обращают при этом внимание на верховенство Конституции РФ. Коллизия между правом и писаным законом в РФ должна разрешаться через Конституцию РФ. Нормы гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя" выступают

высшей формой писаного права и посредником между императивом права и писаным законом. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ.-

Во-вторых, довольно часто понятие "законодательство" трактуется как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов. В прежние годы к нему относили указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР общего характера, теперь часто и нормативные указы Президента, и постановления палат Парламента РФ. "При

нехватке законов с этим можно было мириться, - считает Ю. А. Тихомиров, - при их изобилии - нет". Он предлагает понимать, что законодательство в узком, точном смысле слова - это структурированная, упорядоченная система законов, которая характеризуется

рядом свойств:-

а) представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами,
принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью
правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в п. 4 ст. 15
Конституции РФ);

б) установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой,
процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;

в) определены субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее
субъектов;

г) регламентирован законодательный процесс;

д) проводится структуризация законодательного массива на отрасли, подотрасли,
институты, нормативные массивы;

е) российское законодательство является действующим и применяемым.

По мнению же А. Б. Венгерова,- система законодательства - это "упорядоченное по различным объективным критериям, обусловленным потребностями социального управления, жизнедеятельности общества, определенное множество самих нормативных актов (и их более дробных элементов - разделов, глав, статей, параграфов, абзацев и т. д.)", которая формируется (складывается) как для упорядоченности, стабильности самого законодательства, так и для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении (чтобы соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот прагматический, информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства).

На наш взгляд, справедливо выделять здесь законодательство в узком (система законов) и широком смысле, относя в последнем случае к законодательству все нормативные правовые акты.

Исходя из двух основных функций информации в любой системе (степень организованности и средство организации), следует отметить, что внутрисистемные отношения и зависимости в российском законодательстве выражаются как в установлении связей между нормами одной отрасли или разных отраслей (путем отбора нормативных

актов (и (или) их составных частей) и их объединения по определенным критериям (функции, цели, структура социального управления и система его органов) в соответствующие группы (классы, массивы, подотрасли, отрасли), так и предполагают сочетание отраслей, подотраслей и институтов, а также общих и специальных методов регулирования (соотношение методов публично-правового и частноправового регулирования, диспозитивных и императивных, объединение по источникам права и т. п.). Кроме того, в обязательном и систематическом осмыслении в интересах эффективности законодательства, чтобы оно не было "хранилищем законов", нуждается обратная связь между правоотношением и нормой права, то, что ранее называли "критикой законодательства".

При систематизации законодательства выделяют также отрасли, которые не соотносятся с конкретными отраслями права, а имеют комплексный характер (например чрезвычайное законодательство).

В-третьих, по мнению Ю. А. Тихомирова, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования, так как характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона - кодекс, основы, общие принципы и т. д. Неадекватная форма, по его мнению, мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия. В перспективе, по его оценке, развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, какг

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов,
подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ ипрограмм по важнейшим
направлениям экономического и социально-культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы
и отраслей права и основных правовых институтов;

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и
самоуправления;

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами
и договорами (соглашениями);

е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных
правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит
фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.

Для правильного определения предмета законодательного регулирования, концепции будущего закона, формы законодательного акта необходимы навыки подготовки законопроектов, которыми, по оценке Института законодательства и сравнительного правоведения, пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты. Для решения этого вопроса разработаны Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, ежегодно проводится учеба депутатов и сотрудников аппарата палат Парламента РФ. Основываясь на актуальности данной проблематики, на историческом наследии, в том числе на таком фундаментальном научном труде русского юриста К. А. Неволина, как "Энциклопедия

П

законоведения",- современных научных знаниях, Ю. А. Тихомиров предложил формировать теорию законоведения в рамках теории права.

Применяя изложенное к особенностям информационного права и их отражению в законодательстве, можно, на наш взгляд, прийти к выводу, что информационное право не находит своего отражения в какой-то одной отрасли законодательства, а закреплено в нормах различных отраслей российского законодательства, что предопределяет известные трудности объединения этих норм в рамках одной отрасли- информационного законодательства. На это указывали еще А. Б. Венгеров, Ю. М. Батурин и некоторые другие ученые. Так, А. Б. Венгеров писал:^- "Появление сейчас таких новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного

(в том числе права информации), биоэтического (в том числе генетического) и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом, вокруг проблем, порожденных социализмом. Так, идут дискуссии по поводу информационного права. И некоторые ученые утверждают, что это право как новая отрасль права имеет подотрасли компьютерного права, информационных прав граждан, права массовой информации, правовой институт свободы массовой информации и т. д.".

Законодательство в информационной сфере включает в себя: информационно-правовые нормы Конституции РФ; законодательство об интеллектуальной собственности; законодательство о средствах массовой информации; законодательство о связи и телекоммуникациях; законодательство о формировании информационных ресурсов, предоставлении информационных услуг; законодательство о реализации права на доступ к информации; законодательство о создании и применении информационных систем и средств их обеспечения; законодательство в сфере обеспечения информационной безопасности. Многие исследователи истории права указывают на особые проблемы, которые возникают при принятии так называемых комплексных актов, (содержащих нормы разных отраслей права - государственного (конституционного) права, административного права, гражданского права, финансового права и т. д.) и приводят в этой связи примеры существования теоретических представлений о комплексной отрасли хозяйственного права, закреплявшей и развивавшей плановые начала в управлении народным хозяйством, которые так и остались нереализованными. На наш взгляд, из этого исторического опыта должны быть извлечены уроки, чтобы не повторять прежних ошибок.

Может быть, с этим и связано то обстоятельство, что Ю. А. Тихомиров, выступивший в поддержку информационного права как самостоятельной отрасли права (1995), сейчас в Общей концепции развития российского законодательства (1998) обошел этот вопрос молчанием. Так, с одной стороны, он признает, что общественные потребности ставят новые задачи перед правовой наукой, обусловливают необходимость пересмотра и корректировки механизма правового регулирования, особенно в сферах экономики и социального развития, а устойчивое развитие отраслей законодательства и нормативных комплексов и противоречивые тенденции их специализации и комплексности со всей остротой выдвигают вопрос об их

внутренней структуризации. В то же время, в "Концепции развития российского законодательства" он вообще оставил без внимания вопросы регулирования отношений в информационной сфере и необходимость структуризации права и законодательства по этим вопросам, лишь констатировав, что при рассмотрении вопроса о реализации прав граждан в политической сфере остаются неурегулированными вопросы обращений и петиций, права граждан на информацию.- Соглашаясь с И. Н. Синюковым, что "вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации

отраслей и подотраслей, поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде",— Ю. Н. Тихомиров замечает, что "не следует скороспелым законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права. Авторские амбиции разработчиков, ученых и депутатов не могут служить для этого серьезным основанием", и делает вывод: "К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов".— Отраслевая структура законодательства, по его оценке, может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство, затем отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательство о судоустройстве.

Процесс формирования законодательства в информационной сфере в самостоятельную отрасль российского законодательства продолжается.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М, 1998. С. 5-7.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 381.

3 Энциклопедический юридический словарь. М., 1998. С. 365; Общая теория права и государства / Под общ.

ред. В. В. Лазарева М, 1994.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 11.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385-386.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития Российского законодательства. С. 16.

7 Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб., 1997.

О

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7.

Синюков И. Н. Специализация и спецификация российского законодательства. Саратов, 1993.

"Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7-11.

3.3. Структура законодательства в информационной сфере и его место в системе российского законодательства

До сих пор ни в одном учебнике по праву не выделался вопрос об общей оценке отраслевого законодательства в связи с вопросом

об источниках права. Проблема источников сводилась к рассмотрению норм и актов, формирующих отраслевую базу нормативного материала. Считаем, что, несмотря на неоднократное обращение к отдельным актам законодательства при рассмотрении конкретных тем курса информационного права, состояние законодательства в целом заслуживает самостоятельного исследования.

За последние годы в Российской Федерации сформирован большой массив законодательства в области регулирования отношений, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов, развитием информационных технологий и средств коммуникаций.

В процессе разработки Концепции развития законодательства в сфере информации и информатизации в системе Министерства Российской Федерации по связи и информатизации проведен анализ состава действующего законодательства в данной сфере. К системообразующим федеральным законам отнесены: ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (1995), ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (1996), ФЗ "Об авторском праве и смежных правах" (1995), ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" (1994), ФЗ "О государственной тайне" (в ред. 1997 г.), Федеральный Конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997). К этой же категории относятся Патентный закон Российской Федерации (1992), Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации", ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (1997).

Естественно, что высшим нормативным правовым актом является Конституция Российской Федерации. В ней определены конституционные основы права на информацию и ряд других важных позиций для развития законодательства в данной области. Большую роль в регулировании информационной деятельности играет Федеральный Конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997).

В структуре российского законодательства немало законов, специально посвященных отдельным видам информации и органам государственной власти, ответственным за ее сбор, хранение и использование. В качестве примера можно назвать такие законы, как "О государственном земельном кадастре" (2000), "О стандартизации" (1996), "О средствах массовой информации" (1991), "О госу­дарственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (1998) и др. Действует множество законов, в которых отдельные главы или статьи посвящены вопросам информационных ресурсов. Например, ФЗ "О недрах" (1992, в ред. 2000). Всего по конкретным видам информации таких законов, которые содержат отдельные нормы об информации, в настоящее время насчитывается почти 120. Кроме того, в данной сфере отношений действует до ста законов субъектов Российской Федерации. Все 18 кодексов Российской Федерации в большей или меньшей степени касаются проблемы сбора, хранения, обмена, предоставления информации, включения информационных ресурсов в экономический оборот и систему государственного и муниципального управления.

Процесс исполнения и применения закона требует множества более конкретных нормативных правовых актов. Регулирование деятельности государственных органов и специализированных организаций в области информационной деятельности, оформления отдельных направлений

государственной политики осуществляется через акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты министерств и ведомств, в компетенцию которых входят проблемы информации и информатизации. Массив законов Российской Федерации дополняется в этом процессе большим числом указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства и ведомственных актов. Например, в 1993-1999 гг. было издано более десяти специальных актов по проблеме правовой информатизации в Российской Федерации, в результате реализации которых были решены многие вопросы организации правовой информации и ее распространения через специализированные системы "Консультант плюс", "Кодекс", "Гарант", "Система" и др.¹

Классификация информационного законодательства. Полноценность отрасли права должна учитывать и оценку состояния законодательства, его состав, полноту, адекватность потребностям общества в нормативном регулировании соответствующих отношений, доступность и эффективность действующих правовых актов и норм. Это особенно актуально для таких быстро развивающихся сфер социальных отношений, как информационные, что обязывает поддерживать и законодательство в этой области в адекватном состоянии.

Различные параметры оценки состояния законодательства могут определять и различные оценочные признаки. Наиболее устойчивым индикатором оценки состояния нормативно-правовой основы той или иной сферы социальных отношений является структуризация действующего законодательства по предметным областям реальных отношений в конкретной сфере. Ж.-Л. Бержель, со ссылкой на Г. Риперта, подчеркивает: "Юридическое правило зависит от природы предмета". Решая вопрос о выделении функционально структурированных отношений по предметному признаку, специалисты стремятся выявить как можно более полный перечень таких реально возникающих и реализуемых юридических фактов, которые нуждаются в правовом регулировании.

Любая классификация правового материала не может быть абсолютно чистой и ориентированной на какой-либо один признак. Однако необходимость упорядочения действующей нормативно-правовой системы вынуждает искать и применять те или иные критерии и основания для классификации массивов правовой информации.

"У информатики право заимствовало ценные разработки для того, чтобы улучшить качество юридической техники как таковой и качество собственных изысканий, по-прежнему используя индивидуальные свободы как знамя в борьбе с опасностями, которые может таить в себе та же информатика". Так констатирует связь права традиционного и новой его предметной отрасли -информатики - Ж.-Л. Бержель. В поисках критериев для классификации и даже простой инвентаризации актов и норм по проблематике информационного законодательства необходимо искать сочетания

предметно-функциональных характеристик источников права и способов их систематизации по иерархической зависимости в системе нормативного материала.

В качестве примера приведем классификацию предметных областей нормативно-правового регулирования в сфере информационного права, предложенную сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук. Данная классификация не является адекватной учебному курсу этой отрасли права, но создает основу для формирования перечня проблем, которые уже получили большее или меньшее отражение в нормативно-правовой основе этой отрасли. При построении учебных курсов полезно учесть этот уже накопленный опыт.

Приводим перечень десяти условно выделенных блоков проблем информационного законодательства и их содержательную характеристику.

Классификатор предметных областей правового регулирования отношений в информационной сфере.

1. Решение общих организационных проблем. Они включают следующий перечень вопросов:
государственная политика в области информации и информатизации, концепции и программы
развития законодательства, номенклатура научных специальностей по информатике; органы
государственного управления в области информации, информатизации; решение проблем языка;
виды нормативных правовых актов по проблемам информатики.

2. Информация. Информационные ресурсы. Здесь четыре предметных подблока.

Общие проблемы информации (организационные формы информации, информационные ресурсы, носители информации).

Правовой режим информационного ресурса (документирование, документооборот; право собственности на ИР, интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное достояние; категории информации по доступу - открытая информация, информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация ограниченного доступа: государственная тайна, категории конфиденциальной информации).

Виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды; библиотечные фонды, музейные фонды; учетно-регистрационные

информационные ресурсы: реестры, кадастры, классификаторы; социально значимые функционально направленные массивы информации: научно-техническая информация, правовая информация, экологическая, демографическая, служебная информация, официальная, массовая информация, деловая информация и т. д.).

Регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация, регистрация, бухгалтерский учет).

3. Право на информацию. Здесь внимание сосредоточено на таких участках, как производство информации, сбор и хранение, поиск, доступ к информации, получение информации, передача (обмен) информации, распространение информации, использование информации в том числе в личных, служебных, коммерческих целях; использование информации через глобальные сети, включая Интернет; субъекты права на информацию и специфика реализации их прав и обязанностей.

4. Международный обмен информацией. Нормативное установление правил ввоза и вывоза (в современном понимании форм реализации этой функции), правил взаимодействия участников международного обмена при обеспечении безопасности информационного ресурса и прав собственника и его контрагентов, правовые формы обмена информационными ресурсами и услугами при соблюдении интересов личности, юридических лиц, государства, общества.

5. Информатизация. В этом блоке регулирования сосредоточены отношения по проектированию, разработке информационных технологий и их применению к локальным, корпоративным, региональным, местным, федеральным информационным системам в процессе формирования всей инфраструктуры информатизации: развития и использования различных функциональных автоматизированных систем, решение проблем коммуникационных технологийи связи.

6. СМИ. Телерадиовещание. Это один из сложнейших блоков информационной деятельности, объединяющий все направления информатизации в области массовой

информации. Здесь решение проблем открытости, прозрачности различных институтов общества и государства, с одной стороны, открытости и контроля за деятельностью СМИ со стороны общества без функций предварительной цензуры. Здесь и проблемы обеспечения безопасности журналиста и

безопасности общества и личности от вмешательства в сферу государственной и личной тайны.

7. Информационная безопасность аккумулирует проблемы защиты открытой информации,
охраны государственной тайны, обеспечения защиты конфиденциальной информации,
страхование информации, ИР; реализует все направления правового регулирования в
соответствии с доктриной информационной безопасности личности, государства,
общества.

8. Информационная деятельность. Информационные отношения. Формирование и использование ИР, ИС для собственных потребностей субъекта, формирование и использование ИР, ИС, ИКС для систем государственного и муниципального управления, формирование и использование федеральных ИР, ИС, сетей, информационные отношения субъектов в процессе их деятельности. В данном блоке размещаются такие предметные области деятельности, как специализация организаций на информационной деятельности; деятельность по обеспечению информационных потребностей граждан, населения; информационное обеспечение местного самоуправления; деятельность по информационному обеспечению юридических лиц и общественных организаций; информационные услуги. Здесь же сосредоточены нормы по регулированию рынка информации и услуг; информационное обеспечение в условиях чрезвычайных ситуаций; информационное обеспечение выборов, референдумов; правопреемственность по ИР, ИС при реорганизации органов власти и организаций; оформление договоров, соглашений, контрактов и иных правовых актов и т. д.

9. Управление в области информации и информатизации. Программы и координация деятельности в области информатизации; стандартизация и сертификация в области информатизации и связи, лицензирование деятельности в области информатизации и связи, организация регистрации и учета ИР, ИС, программной продукции, государственный контроль и надзор в области информатизации, связи; экспертиза в области информатизации; финансирование информатизации; подготовка, повышение квалификации кадров в области информатизации; обеспечение условий формирования информационного общества.

10. Ответственность за правонарушения в области информации и информатизации. Этот блок проблем связан с фиксацией

правонарушений, выявлением преступлений в области информации и информатизации, преступлений в области нарушения режима государственной тайны, пресечения и установления ответственности за компьютерные преступления, административно-правовые нарушения (проступки); дисциплинарные нарушения при работе с информацией; с реализацией материальной ответственности при нанесении ущерба при нарушении правил работы в информационной сфере, нарушении прав участников отношений в области информационной деятельности и отношений различных субъектов в информационной сфере в целом.