Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. 8 страница

Данный пример классификации следует рассматривать как одну из первых попыток обозначить наиболее крупные предметные области правового регулирования отношений в

информационной сфере. Характеристика содержания каждого из десяти названных блоков позволяет выстроить двух-четырехуровневое дерево целей и в соответствии с этим анализировать состояние правовой основы, и следовательно, выбирать пути для восполнения пробелов, находить способы гармонизации и унификации нормативной основы национального законодательства. Учитывая, что отдельные нормы создавались в разное время и в различных обстоятельствах, преимущественно под влиянием ведомственных интересов, решение этой задачи представляется наиболее важным.

По каждому из названных блоков путем выявления действующих нормативных правовых актов и ранжировки их по юридической силе в вертикали системы законодательства: Конституция, как Основной закон, другие законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты ведомств, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации возможно выявить состояние правового обеспечения соответствующей группы отношений и определить дальнейшие направления законотворческой работы.

Обобщение наблюдений специалистами в области информатики к настоящему времени позволяет выделить несколько основных направлений законопроектной деятельности и ускорения принятия уже имеющихся проектов законов.

Во-первых, упорядочение регистрации и учета информационных ресурсов в целом и по их основным социально значимым видам. Речь, прежде всего, идет о таких формах представления

информационного ресурса, как базы и банки данных, фонды ресурсов различных видов собственников и различных сфер потребления информации: массовой (библиотеки, архивы); официальной информации (статистическая; по выборам и референдумам и т. д.).

Во-вторых, в связи с развитием информационно-коммуникационных систем, введением в обиход электронного документа первостепенное значение имеют вопросы регулирования документирования и документооборота в разных системах общественных отношений, но в первую очередь в деловой и управленческой сферах. Не случайно во всех развитых странах принимаются законодательные акты об электронной коммерции или торговле, а также нормативные акты или правительственные программы по электронизации управления. С точки зрения теории законодательства и юридической техники, в которых одним из главных требований является экономичность законотворческой деятельности и системность актов нормативно-правового характера, законодатель должен стремиться к созданию наиболее емких по содержанию законов.

В-третьих, в связи с формированием вида научной и производственной деятельности, связанной с созданием, использованием и рыночным оборотом такой продукции, как информационные технологии и программное обеспечение ЭВМ, информационных систем, необходимо правовое регулирование и в этой области. Здесь предстоит взвесить достаточность гражданско-правовых актов для регулирования этих отношений, разработать процессуальные нормы применения действующего законодательства в данной специфической сфере договорных, обязательственных и неизбежных публично-правовых отношений, связанных с информационными отношениями.

Необходим и проект Закона, в котором следует уделить внимание вопросу об исключительных правах создателя информационного продукта, который содержит признаки результата интеллектуального творчества и требует двойной защиты: и как информационного ресурса и как объекта интеллектуальной собственности определенного

субъекта. Встают вопросы и о регулировании режима таких объектов, как именной сайт, сервер, доменное имя в сравнении с уже урегулированным режимом фирменного знака, товарного знака.

Большая группа вопросов может быть разрешена законом "О праве на информацию", проект которого ждет своего

рассмотрения. Об этих вопросах по существу было сказано в главе о праве на информацию.

Самостоятельный массив информационного законодательства представляет законодательство в области СМИ и телерадиовещания. Это подотрасль информационного законодательства.

Сказанное убеждает в том, что состояние законодательства в информационной сфере нуждается в особом внимании. Уже в настоящее время все чаще звучат предложения о создании кодекса информационного законодательства - Информационного кодекса. В структуру такого кодекса как консолидирующего акта можно было бы включить в соответствующей последовательности законы РФ по всему спектру отношений в сфере информатики, комплекс договоров и иных международных актов, ратифицированных Российской Федерацией в данной сфере отношений, а также законы субъектов Российской Федерации, принятые в области информации и информатизации.

Молодость отрасли информационного права определяет и отношение к ней в системе законодательства России в целом. Очевидно, что законодательство развивается, если судить по числу законов и иных нормативных актов в данной сфере отношений. Однако официальная статистика пока это направление не выделила. В Аналитическом обзоре Федерального и регионального законодательства России за 1992-1998 гг., подготовленном Правовым управлением государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2001 г., законодательство структурировано по следующим направлениям (тематическим группам):

1. Основы конституционного строя.

2. Гражданское законодательство.

3. Законодательство о труде.

4. Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности.

5. Законодательство о культуре.

6. Законодательство об охране здоровья.

7. Законодательство о земле.

8. Законодательство об обороне.

9. Уголовное законодательство.

10. Законодательство об административной ответственности.

По каким направлениям классифицируют информационное законодательство? Как явствует из этого перечня, места для информационного законодательства пока не нашлось, да и сама классификация демонстрирует далеко не полный охват важнейших направлений общественных отношений. Представляется, что такие области, как наука, образование, государственное управление, экономика (включая финансы, налоги, рынок и т. д.), не должны выпадать из поля зрения законодателя.

Что касается информационного законодательства, то поиск актов информационного характера должен пока идти по предложенным направлениям, ибо каждое из них в той или иной мере включает нормы и акты, связанные с информационными отношениями. Приведем показатели приоритетов (в %) законотворческой деятельности по выделенным десяти тематическим группам в приведенной ниже таблице по федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ за 1992-1998 гг. (Показатели взяты из Аналитического обзора Правового управления Государственной Думы).

Тематические группы	Федеральные акты	Акты субъектов РФ
		15,7
		29,9
		20,9
		8,6
		4,4
		6,7
		0,6
Всего:	100%	100%

Наиболее "информационно" активными группами законодательства по представленной шкале являются: 1) конституционное (в части конституционного законодательства о праве на информацию); 2) гражданское (в части установления информации как объекта гражданских прав, определения коммерческой информации, определения информационных услуг и признания юридической силы электронной подписи); 8) законодательство об обороне (в части законодательства о государственной тайне); 9) уголовное законодательство. Однако большое число законодательных актов,

касающихся информатики, очевидно, включены и в такие мало активные группы законодательства, как законодательство о культуре (библиотечное, архивное) и о предпринимательстве. Данная классификация и представленный анализ показывают, что вопросов о выявлении состава информационного законодательства, о его внутриотраслевой структуризации и анализу по существу более чем достаточно.

В заключение отметим, что для выявления тенденций развития информационного законодательства важное значение имеет общая характеристика законодательства России в

разрезе соотношения различных его источников. Как показывает цитированный Аналитический обзор Государственной Думы, конституционные акты федерального законодательства занимают около 2%, а субъектов РФ - 3,7%; акты Президента и глав администрации соответственно - 14,4 и 14,4%; акты правительства: 24 и 12,7%; прочие -59,3 и 70,2%. Это достаточно непривлекательная характеристика нормативной основы законодательства в целом и, безусловно, нормативных источников для информационного права. Вывод из приведенных данных один - необходимо повышать роль закона и пресекать регулирование отношений через огромное количество "прочих" актов законодательства.

"Одним из последних актов Президента Российской Федерации по вопросам упорядочения правовой информации является Указ от 10 августа 2000 г. "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации". Этим Указом в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации предусмотрено создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской Федерации возложено ведение этого регистра и предусмотрены порядок и сроки представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в упомянутый регистр.

Контрольные вопросы

1.Какие виды источников информационного права вы знаете?

2. Какое место занимают правовые акты субъектов Российской Федерации в структуре источников информационного права?

3. Дайте характеристику конституционных основ информационногоправа.

4. В чем заключается специфика правовых дефиниций в информационном праве? Какие определения вы помните?

5. В чем выражается информационная функция законодательства?

6. Какие законы Российской Федерации формируют основы информационного
законодательства?

7. В каком направлении должно развиваться информационное законодательство?

8. Какова роль стандартов для регулирования отношений в информационной сфере?

Литература

Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия. М., 2000. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. сфр., М., 2000.

Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М., 2000.

Пъявченко А. И. Стандартизация в сфере информационных технологий- проблемы и приоритеты // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 27-34.

Соколов И. А. Роль стандартов в обеспечении информационной безопасности // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 22-27.

Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М., 1998.

Федеральное и региональное законодательство России: Объем, структура, тенденции развития. Аналитический обзор. М., 2001.

Глава 4

ИНФОРМАЦИОННАЯ СФЕРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА

4.1. Понятие и структура информационной сферы. Объективные законы ее развития

При определении понятия "информационная сфера" следует учитывать, что в настоящее время не существует такого устоявшегося единого правового понятия. Если рассмотреть понятие "информационная сфера" (среда), под которой в законодательстве понимается "сфера деятельности субъектов, связанная с созданием, преобразованием и потреблением информации" (Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене"), то оно носит, на наш взгляд, слишком общий характер. Кроме того, в Законе, например, отсутствует признак хранения информации, названный одним из основных для документа; вместо признаков, указанных в Конституции РФ (ст. 29, п. 4), предложены другие: вместо "производство" - "создание и преобразование", вместо "поиск, получение, передача, распространение" - "потребление", хотя это признаки не одного порядка. Ниже приведено определение, данное в привязке к объектам и их основным признакам.

Информационная сфера - это среда оборота информации (производство - распространение -потребление), при котором субъекты реализуют свои потребности и возможности по отношению к информации.

Основными объектами информационной сферы являются:

1. Информация, в том числе информационные ресурсы - массивы документов, базы и банки
данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и пр., содержащие данные,
сведения и

знания, зафиксированные на соответствующих носителях информации.

2. Информационная инфраструктура, включающая в себя совокупность информационных
систем:

а) организационные структуры, обеспечивающие функционирование и развитие
информационной сферы, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и
передачу информации.

б) информационно-телекоммуникационные структуры - территориально распределенные
государственные и корпоративные компьютерные сети, телекоммуникационные сети и
системы специального назначения и общего пользования, сети и каналы передачи данных,
средства коммутации и управления информационными потоками;

в) информационные, компьютерные и телекоммуникационные технологии;

г) системы средств массовой информации.-

Структуру общественных отношений и производных от них правоотношений следует определять исходя из стандартного цикла обращения информации, который можно представить в виде простейшей формулы: производство - распространение - потребление -производство, и основных правомочий субъектов в информационной сфере, установленных, прежде всего, в Конституции РФ: свободно искать, получать, передавать,

производить, распространять информацию, а также иметь право на неприкосновенность частной жизни, на тайну и защиту от так называемой "вредной информации".

При этом необходимо учитывать три основных случая перехода общественных отношений в правоотношения: 1) по воле субъекта, 2) помимо воли и желания субъекта, 3) регулируемые моралью, обычаями, обыкновениями, этическими нормами, где право лишь

гарантирует свободу поведения. Для эффективного регулирования общественных отношений нормами права следует учитывать объективные законы, действующие как в целом в информационной сфере, так и в отдельных ее областях, которые можно выделить на основе общих законов развития природы, общества, мышления применительно к информационной сфере.

Объективные законы развития информационной сферы и информационных отношений

К общим законам для информационной сферы можно отнести объективный закон организации и ограничения информации в социальных системах: чем выше уровень организованности системы (где информация выступает одновременно и средством организации системы, и качественной характеристикой степени ее организованности), тем выше должен быть уровень регуляции и ограничений. В условиях многократно возрастающего объема потребляемой информации, формирования информационного общества, при отсутствии гражданского общества, ответственность за социальное регулирование этих процессов лежит, прежде всего, на государстве. Это положение нашло отражение в Доктрине информационной безопасности РФ, где сделан вывод: "совершенствование правовых механизмов регулирования общественных отношений, возникающих в информационной сфере, является приоритетным направлением государственной политики в области обеспечения информационной безопасности РФ".-

Другим объективным законом развития информационной сферы, что находит свое отражение и в переходном периоде к информационному обществу, является закон информационного опережения: решение проблем информационного взаимодействия должно опережать по времени каждый очередной шаг в других сферах социальной деятельности, что дает возможность полнее координировать реформы, создавать благоприятные условия для функционирования рынков товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, обеспечивать равное право на приобретение в собственность имущества, владение, пользование и распоряжение им, проводить согласованную политику в различных сферах. Единое информационное пространство должно предшествовать созданию единого экономического и правового пространства, равно как информационное обеспечение должно опережать каждый очередной шаг в принятии решения в разных социальных сферах. Из этого следует и обратное - нерешение проблем информационного взаимодействия или запаздывание здесь обязательно приведет к серьезному отставанию и в других сферах социальной деятельности, что сегодня и происходит. По-видимому, и этим продиктован призыв руководителей "восьмерки" в Окинавской Хартии Глобального Информационного Общества (2000) ликвидировать международный разрыв в области информации и знаний, а также обусловлен вывод о том, что "солидная основа политики и действий в сфере ИТ может изменить методы нашего взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире".

К общим законам информационного взаимодействия следует отнести и группу законов, касающихся организации и деятельности сложных систем, которые открыл еще в начале XX в. А. А. Богданов в своей "Тектологии"-. Суть этих законов (законы аддитивности, (от лат. addere - добавлять) заключается в том, что суммарный потенциал системы

определяется характером взаимодействия ее подсистем. Так, если подсистемы индифферентны (равнодушны) к друг другу, то суммарный потенциал системы эквивалентен потенциалу одной из подсистем. Если же подсистемы находятся в состоянии войны каждой с каждой, то потенциал системы меньше потенциала

самой слабой из подсистем. И в случае, если взаимодействие всех подсистем носит целенаправленный характер, то потенциал системы много больше суммы потенциалов всех подсистем. Это закон сверхаддитивности, когда целое больше суммы его частей.

В области производства информации действует объективный закон неполного использования информации, в том числе при принятии решений в управленческой деятельности, что определяется как парадоксом избыточности информации, так и неспособностью (недобросовестностью) субъектов к ее полному использованию. В действующем законодательстве в этой области выделяют "производство", "создание", "преобразование" информации. Правовое регулирование присутствует здесь в виде регулятивных норм, способствующих созданию организационных и экономических предпосылок развития и совершенствования информационного производства; в виде гарантий свободы творчества, поведения, образования и т. п.; в виде охраны и защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, а также в виде запретов на производство "вредной" информации.

В области распространения информации действует объективный закон искажения информации по мере ее движения, что связано с различной способностью и готовностью субъектов к ее восприятию. Законодатели здесь едины, выделяя только "распространение" информации. В то же время отношения, связанные с передачей информации, что закреплено в ст. 29 Конституции РФ и также относится к распространению информации, не нашли должного отражения в законодательстве. По способу распространения можно выделить непосредственное и опосредованное распространение.

При непосредственном распространении создатель информационного продукта воздействует на потребителя непосредственно (собственно общение, передача идей в воспитательно-образовательной среде, (лекции, конференции, семинары, митинги, театрализованные представления и другие культмассовые мероприятия). Правовое регулирование предусматривает здесь установление запретов на распространение конфиденциальной и "вредной" информации, включая недостоверные сведения и клевету, и ответственности за это, а также правовую охрану и защиту авторских и смежных прав.

Рис. 1. Информационная сфера как объект права ИБОД - информация без ограничения доступа, ИОД - информация с ограничением доступа, ОИС - интеллектуальная собственность, ВрИ - вредная информация, ОДИ - общедоступная информация

При опосредованном распространении между создателем информации и потребителем стоит посредник - средство фиксации и передачи информации, наличие которых предопределяет массовость таких информационных отношений. По мере исторического развития средств и технологий распространения информации росли массовость информационного обмена и значимость информации в обществе, что предопределило высокую степень правового урегулирования в этой сфере, в том числе охрану и защиту прав на целостность и конфиденциальность распространяемой информации, на объекты интеллектуальной собственности, на информационные системы, на защиту от распространения "вредной информации".

В области информационного потребления действует объективный закон принудительного отчуждения и обобществления информации, что связано, как с нежеланием субъектов добровольно отдавать свою информацию, так и необходимостью обобществления информации в интересах реализации информационных прав граждан, построения информационного общества и сохранения и развития единого информационного пространства страны. В действующем законодательстве в этой области выделяют ряд понятий: "потребление", "поиск", "сбор", "получение", "накопление", "хранение". Правовое регулирование должно предусматривать здесь охрану и защиту прав на доступ к информации, прав на неприкосновенность частной жизни, на тайну и на объекты интеллектуальной собственности, прав на защиту от воздействия "вредной" информации, прав на информационные системы и интересов государства по сохранению единого информационного пространства страны.

"Некоторые авторы предлагают в составе информационной сферы рассматривать также и другие компоненты: рынок информационных технологий, средств связи, информатизации и телекоммуникаций, информационных продуктов и услуг; систему взаимодействия информационного пространства России с мировыми открытыми сетями; систему обеспечения информационной защиты (безопасности); систему информационного законодательства. С таким подходом, на наш взгляд, нельзя согласиться, поскольку перечисленные компоненты скорее являются качественными характеристиками, условиями, признаками, при наличии которых совокупность объектов системы образует единое информационное пространство.

2 Реализация этого положения предполагает: оценку состояния и эффективности применения действующих

законодательных и иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку программы их

совершенствования; создание организационно-правовых механизмов обеспечения информационной

безопасности; определение правового статуса всех субъектов отношений в информационной сфере, включая

пользователей информационных и телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за

соблюдение законодательства Российской Федерации в данной сфере; создание системы сбора и анализа

данных об источниках угроз информационной безопасности Российской Федерации, а также о последствиях

их осуществления; разработку нормативных правовых актов, определяющих организацию следствия и

процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в информационной сфере, а

также порядок ликвидации последствий этих противоправных действий; разработку составов

правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной

ответственности и включение соответствующих правовых норм в уголовный, гражданский,

административный и трудовой кодексы, в законодательство Российской Федерации о государственной

службе. 3 Богданов А. А. Тектология. (Всеобщая организационная наука). В 2-х кн. М, 1989. С. 304, 351; Бодякин В.

И. Куда идешь, Человек? Основы эволюциологии (информационный подход). М., 1998. С. 332.

4.2.Информация как объект права

В современных условиях информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависят перспективы развития экономики, формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан.

Информация как феномен социальной среды относится к области естественного права. Пользование информацией и средствами ее передачи первоначально складывалось произвольно и лишь постепенно стало обычаем, предметом обычного права, привычек,

традиций общения членов общества и соответствующих институтов власти. Однако даже в середине 1980-х гг. специалисты отмечали, что информация не имеет единого определения, в том числе в праве.

ГК РФ в ст. 128 определяет информацию как один из видов объектов гражданских прав, наряду с другими видами объектов. В действующем федеральном законодательстве используется целый ряд терминов и понятий применительно к одному и тому же объекту информации: "информация", "документ", "массив документов", "официальная информация", "массовая информация", "данные", "банки данных", "информационный ресурс", "компьютерная информация", "файл", "сайт", "страница", "электронно-цифровая подпись"; "общероссийское достояние", "правовая информация" и т. д. Это множество терминов, по мнению И. Л. Бачшкг, можно рассматривать как основание для теории системы объектов информации, выступающей в качестве специального объекта правового регулирования, предусмотрев там новую категорию, которая означена как "организационная форма информации". В настоящее время такая система еще не сложилась из-за различий в толковании этих терминов и невозможности установить их системную зависимость и связь, их содержательное и генетическое единство. Соглашаясь с таким выводом, мы, прежде всего, руководствуемся тем, что система права и система законодательства должны отражать основные общественные отношения, их объекты и признаки. В данном случае правовая информация должна сама обладать одним из таких признаков, как системность. Проиллюстрируем актуальность данной проблемы на примерах из действующего законодательства, где приняты следующие общие понятия информации (анализ категориального аппарата информации с ограниченным доступом приведен нами ниже): информация, документированная информация (документ), информационные ресурсы, информационные продукты (продукция), информационные процессы, информационная сфера (среда).

В ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" под информацией понимаются - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

Данное понятие, на наш взгляд, обладает теми же недостатками, что и общенаучное понятие информации - в том числе в нем отсутствует признак активности информации, что мы наблюдаем, прежде всего, при энергоинформационном обмене, где объектами защиты от воздействия "вредной информации" выступают общество и человек.

В четырех федеральных законах дается понятие документированной информации, которая, по общей оценке, является главным объектом правового регулирования, но эти понятия существенно разнятся между собой. В одном случае документированная информация (документ) - это "зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами,

позволяющими ее идентифицировать" (ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", ст. 2; ФЗ от 4 июля 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене", ст. 2). В другом случае под документом понимается "материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования" (ФЗ от 29 декабря 1994 г. "Об обязательном экземпляре документов", ст. 1; ФЗ от 29 декабря 1994 г. "О библиотечном деле"). Если в первом случае к признакам документа отнесены фиксация информации на материальном носителе и наличие реквизитов, то во втором случае среди критериев охраноспособности документа установлены ограничения по знаковой системе (только текст, звукозапись или изображение) и по целям использования, где не предусмотрены возможность использования в личных целях, а также возможность производить информацию. Учитывая также, что в законодательстве нет понятия "общественное использование", но в русском языке "общественный" понимается как "принадлежащий обществу, не частный, коллективный", а "использовать" означает "воспользоваться кем-, чем-нибудь, употребить с пользой" -, то можно утверждать, что в данном случае установлено ограничение на владение и распоряжение информацией. Общим недостатком этих понятий, на наш взгляд, является введение такого признака документа, как фиксация на материальном носителе (объекте). В действующем законодательстве отсутствует понятие "материальный объект", а понятие "материальный носитель" введено