НА 2016 - 2020 ГОДЫ 2 страница

В результате реализации мероприятия по разработке и внедрению программ модернизации систем профессионального образования субъектов Российской Федерации направления деятельности региональных образовательных организаций профессионального образования стали соответствовать таким приоритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики России, как энергоэффективность, совершенствование ядерных технологий, стратегических компьютерных технологий и программного обеспечения, модернизация медицинской техники и фармацевтики, развитие космических программ и сельского хозяйства. В рамках указанного мероприятия будут поддержаны региональные комплексные программы развития профессионального образования, предусматривающие:

стимулирование взаимодействия организаций науки, высшего образования и среднего профессионального образования, российских и зарубежных компаний в рамках общих проектов и программ развития;

повышение приоритетности образовательных программ, обеспечивающих подготовку кадров в целях реализации приоритетных направлений модернизации и технологического развития экономики России;

оптимизацию программ профессионального образования и укрепление материально-технической базы образовательных организаций;

проведение комплекса мероприятий, способствующих повышению престижа рабочих специальностей, включая использование возможностей социальной рекламы, ознакомление учащихся образовательных организаций с перспективами трудоустройства по выбираемой специальности и условиями работы на предприятиях и в организациях.

При выполнении мероприятия по поддержке развития объединений образовательных организаций профессионального образования (кластерного типа) на базе вузов будут обеспечены:

организация подготовки специалистов в области информационно-телекоммуникационных технологий, повышения квалификации преподавателей образовательных организаций профессионального образования в области использования информационно-телекоммуникационных технологий;

организация подготовки специалистов по суперкомпьютерным технологиям;

создание и поддержка сетевых сообществ специалистов сферы профессионального образования.

В результате реализации мероприятия по распространению во всех субъектах Российской Федерации современных проектов энергосбережения в образовательных организациях на всей территории России будут распространены современные проекты энергосбережения в образовательных организациях, обеспечивающие экономию энергетических ресурсов в натуральном и денежном выражении.

С этой целью была создана сеть центров обучения и консультирования работников сферы образования по вопросам энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В рамках мероприятия по улучшению материально-технической базы сферы профессионального образования будут обеспечены реконструкция и строительство объектов федеральных образовательных организаций профессионального образования, учебных и учебно-лабораторных корпусов, зданий библиотек, а также объектов социальной направленности.

В рамках мероприятий по обеспечению условий для развития и внедрения независимой системы оценки результатов образования на всех уровнях системы образования будут:

разработаны модели оценки качества дошкольного, среднего профессионального, высшего и дополнительного образования, технологии и методики подготовки и проведения процедур контроля и оценки качества образования;

созданы механизмы комплексной оценки академических достижений обучающегося, его компетенций и способностей.

В рамках мероприятия по развитию системы оценки качества профессионального образования на основе создания и внедрения механизмов сертификации квалификаций специалистов и выпускников образовательных организаций с учетом интеграции требований федеральных государственных образовательных стандартов и профессиональных стандартов:

созданы сети экспертно-аналитических и сертификационных центров оценки и сертификации профессиональных квалификаций;

обеспечены центры необходимыми технологиями и инструментарием;

проведены обучение персонала центров, апробация технологий и инструментария, мониторинг деятельности и аккредитация центров.

В рамках мероприятия по созданию единой информационной системы сферы образования будет создана единая информационная система, агрегирующая данные о сфере образования, начиная с уровня обучающегося, обеспечено создание и развитие информационных систем, обеспечивающих процессы управления по отдельным направлениям деятельности в сфере контроля, надзора и оценки качества образования на федеральном и региональном уровнях, оказание соответствующей поддержки развитию таких информационных систем на уровне органов местного самоуправления, а также на уровне образовательных организаций.

В рамках мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных организаций, профессионально-общественной аккредитации образовательных программ будет оказана на конкурсной основе поддержка общественно-профессиональным организациям (объединениям):

разрабатывающим и внедряющим механизмы (методики) внешних экспертных оценок, профессионально-общественной аккредитации образовательных программ;

внедряющим модели и условия для развития и интеграции результатов государственной и общественной оценки качества деятельности образовательных организаций.

Таким образом, в настоящее время (на конец 2014 года) в целом имеются все необходимые предпосылки для того, чтобы основные задачи Программы на 2011 - 2015 годы были решены. Вместе с тем по состоянию на конец 2014 года после вступления в силу с 1 сентября 2013 г. Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" наблюдаются достаточно динамичные процессы принятия и введения в действие подзаконных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение правового механизма реализации указанного Федерального закона. В связи с произошедшим и продолжающимся кардинальным изменением законодательства в сфере образования, а также с отсутствием на сегодняшний день достаточно сложившейся для возможного анализа правоприменительной практики следует учитывать необходимость корректировки внедряемых (внедренных) по итогам завершения Программы на 2011 - 2015 годы моделей и механизмов, их изменения и дальнейшего развития с последующей опытной реализацией и широким распространением на федеральном, региональном, муниципальном и институциональном уровнях. Программа позволяет в полной мере учесть сложившуюся ситуацию, обеспечить преемственность с программными мероприятиями Программы на 2011 - 2015 годы и в то же время соответствует новым требованиям и вызовам.

В случае отсутствия после 2015 года Программы как программно-целевого инструмента решения проблемы к началу 2018 года отсутствие новых исследований и разработок, ориентации на развитие новых подходов и методов в образовании, ориентированных на формирование эффективного человеческого потенциала, невозможность предоставления качественного образования и эффективной образовательной среды приведут (в среднесрочной перспективе) к устойчивому снижению качества образования, а также будет наблюдаться дефицит современных технологий и методик обучения на всех уровнях образования. Уже в 2018 году Российская Федерация начнет резко отставать от ведущих мировых держав в части подготовки эффективных и востребованных кадров для экономики страны.

IV. Характеристика и прогноз развития сложившейся

проблемной ситуации в сфере образования без использования

программно-целевого метода

Демографическая ситуация продолжает оставаться серьезным фактором, влияющим на развитие российского образования.

Одновременно устойчивый характер в последние годы приобретают тенденции повышения рождаемости и увеличения численности детей дошкольного и младшего школьного возраста и повышения потребности различных групп населения в качественных и доступных образовательных услугах на уровне дошкольного и начального общего образования.

При этом в настоящее время продолжается снижение численности контингента учителей в общем образовании и преподавателей вузов. Сохраняется большое количество учителей и преподавателей пенсионного возраста, притом что лишь 40 процентов выпускников педагогических вузов приходят работать в школы. В отдельных субъектах Российской Федерации после первых 3 лет педагогической деятельности только одна шестая часть молодых педагогов остается работать в системе образования.

Высшая школа и система общего образования в таких условиях не смогут в полной мере противостоять последствиям сложившейся демографической ситуации, а в перспективе будут не готовы к ее позитивным изменениям, связанным с резким ростом численности выпускников образовательных организаций общего образования с учетом реальных потребностей.

В связи со значительной численностью высвобождаемых работников высшего образования возникает необходимость создания механизмов социальной адаптации и профессиональной переподготовки указанной категории работников в целях своевременной ориентации их на современном рынке труда.

Минобрнауки России предпринимаются меры по анализу деятельности и модернизации сети образовательных организаций высшего образования, в связи с чем будет существенным образом обновлена сеть вузов, не вошедших в число федеральных и национальных исследовательских университетов.

Предполагается скорректировать типологию и структуру вузовской сети в целом с оптимизацией количества филиалов вузов в сторону их сокращения (сокращение филиалов до 80 процентов). Будет сокращено общее число вузов (до 40 процентов) при условии увеличения численности студентов, получающих качественное высшее образование с использованием современного лабораторного оборудования в федеральных и национальных исследовательских университетах.

Формируемое государственное задание на получение высшего образования в том числе будет учитывать потребности инновационной экономики и необходимость обучения в полнокомплектных студенческих группах за счет средств соответствующих бюджетов. В этих условиях необходимы меры по изменению сети образовательных организаций на всех уровнях системы образования, развитию межвузовской кооперации, обмену ресурсами, созданию необходимой инфраструктуры для инклюзивного обучения. Реализовать указанные меры в рамках планово-нормативного финансирования невозможно из-за отсутствия должной проектной разработки, анализа возможных вариантов модернизации и их последствий, отсутствия необходимых новых моделей и инструментов реализации указанных мер. Получить необходимые изменения возможно только в результате выполнения комплексных системных проектов, реализуемых в рамках Программы, целенаправленно ориентированных на формирование и внедрение указанных новых моделей вузов, новых образовательных программ, новых условий и технологий их реализации.

В противном случае не будут в полной мере реализованы такие важные изменения последних лет, как повышение конкурентоспособности (в том числе международной) организаций высшего образования и расширение спектра оказываемых вузами услуг дополнительного образования.

Требует решения сохраняющаяся в профессиональном образовании проблема неудовлетворенной потребности образовательных организаций в учебных площадях и объектах социальной направленности. Эта проблема не утрачивает свою актуальность, несмотря на ожидаемое сокращение численности студентов. Необходимы реконструкция и строительство учебных и учебно-лабораторных корпусов, зданий библиотек, объектов физкультурно-оздоровительного назначения, общежитий. С учетом планируемой реорганизации сети образовательных организаций высшего образования и региональных сетей среднего профессионального образования, а также создаваемых объединений образовательных организаций кластерного типа на базе вузов очевидна потребность в комплексном характере решения такой проблемы. Актуальность, комплексность и социальная направленность возникших проблемных ситуаций требуют их решения в формате программно-целевого инструмента на федеральном уровне, поскольку, как показала практика, преодолеть растущий дисбаланс между потребностями образовательной среды и реальным положением дел разрозненными и несистемными мерами не удается.

В прежние годы не был поставлен и решен вопрос, связанный с применением единых оценочных средств и единых механизмов оценки качества знаний в профессиональном образовании (в том числе высшем образовании). В связи с этим в перспективе будет увеличиваться диспропорция в качестве подготовки выпускников различными образовательными организациями по одним и тем же образовательным программам профессионального образования. Указанная диспропорция потребует все более значительных материально-финансовых затрат и временных ресурсов на дополнительную подготовку молодых специалистов к профессиональной деятельности.

В связи с этим в рамках реализации такого необходимого проектно-целевого инструмента, как Программа, предусматривается создание и развитие распределенной сети центров мониторинга качества образования, охватывающей всю территорию страны и все уровни образования - от основного общего образования до высшего образования. Подобная система центров мониторинга качества образования может быть реализована только в рамках комплексного программно-целевого подхода, поскольку станет не только инфраструктурным проектом, но и позволит сформировать принципиально новую культуру образования и оценки его качества и достигнутых образовательных результатов. Мониторингом качества образования и достигнутых результатов предполагается охватить обучающихся на различных этапах образовательного и жизненного пути - как в школе (практически в каждом классе), так и в системе дополнительного и профессионального образования. За счет подобного рода качественно новых механизмов и технологий в образовании будут обеспечены условия профессионального, социального и личностного ориентирования, оказана помощь в построении индивидуальных социальных и профессиональных траекторий человека. В свою очередь, это даст возможность каждому обеспечить свое будущее за счет реализации своих возможностей, приобретения, накопления и последующего наращивания собственного человеческого капитала.

Для современного российского образования все еще характерно рассогласование номенклатуры предоставляемых образовательных услуг и требований к качеству и содержанию образования со стороны потребителей этих услуг. Это приводит к низкому уровню влияния образования на социально-экономическое развитие как субъектов Российской Федерации, так и страны в целом. Наиболее явно это выражено в среднем профессиональном и дополнительном профессиональном образовании.

Дополнительное профессиональное образование, являясь важной составляющей непрерывного образования российских граждан, призвано мобильно и эффективно реагировать на новые требования отечественной и мировой экономики, возрастающие запросы населения на приобретение дополнительных компетенций, в первую очередь на повышение квалификации и профессиональную переподготовку. Однако в настоящее время это не обеспечивается в полной мере.

Необходимо добиться устойчивого процесса непрерывного образования как важнейшей составляющей образования российских граждан в течение всей жизни. В связи с этим больше внимания должно уделяться проблемам развития дополнительного образования детей и взрослых и профессионального обучения.

Одной из важнейших проблем современного образования является процесс необходимого применения информационно-коммуникационных технологий в образовательной деятельности и учебном процессе для всех видов и на всех уровнях образования. В настоящее время 98 процентов организаций общего образования, 99 процентов организаций среднего профессионального образования и 100 процентов организаций высшего образования подключены к скоростным каналам информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Это дает возможность иметь доступ к единым базам знаний, единым системам образовательных ресурсов, электронным и сетевым библиотекам. Однако не создана целостная электронная образовательная среда, являющаяся важным фактором повышения качества образования. Также необходимо повышать качество имеющихся общедоступных образовательных ресурсов, развивать новые направления и формы обучения.

Серьезной проблемой российского образования является отсутствие комплексности в системе целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью. В такой работе отсутствуют эффективные механизмы, непрерывность, недостаточно используются возможности высших учебных заведений, научных учреждений, организаций дополнительного образования.

Также существуют проблемы в сфере работы с детьми и взрослыми с ограниченными возможностями здоровья. На уровне среднего профессионального и высшего образования в настоящее время отсутствуют полноценные механизмы поддержки и предоставления равных образовательных возможностей для этой категории граждан. Особого внимания требуют дети с ограниченными возможностями здоровья, дети-инвалиды и дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации.

В прежние годы (в том числе в рамках Программы на 2011 - 2015 годы) в практике образовательных организаций профессионального образования не уделялось необходимого внимания вопросам открытости и комфортности системы среднего профессионального и высшего образования для граждан с особыми образовательными потребностями (включая инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья). Однако в настоящее время это направление модернизации становится все более востребованным и необходимым. Без решения указанной проблемы не удастся обеспечить социально значимую потребность большого количества трудоспособных граждан в доступном и качественном образовании, право на которое они могут реализовать только при наличии специально созданных условий.

Среднее профессиональное образование становится сегодня более востребованным и мобильным. Фактически оно разделяет с высшей школой ведущее место в подготовке кадров для всех отраслей экономики и социальной сферы.

В то же время для профессиональной школы характерен ряд проблем, без преодоления которых будет серьезным образом затруднено ее инновационное развитие. Одной из проблем является противоречие между ростом потребности в специалистах и отсутствием объективного прогноза такой потребности по отраслям экономики, нерациональное использование специалистов со средним профессиональным образованием, в том числе по причине отсутствия действенных механизмов и моделей трудоустройства, последующего сопровождения и мониторинга карьеры выпускников, низкая стоимость труда молодого специалиста. При этом перспективное прогнозирование потребностей рынка труда для формирования контрольных цифр приема по различным отраслям экономики, перспективных моделей мониторинга трудоустройства и сопровождения карьеры выпускников (также по различным сферам их деятельности, отраслям экономики и специальностям) возможно обеспечить только в рамках комплексного проекта, который учитывал бы специфику различных областей знаний и отраслевой принадлежности (медицина, строительство, сельское хозяйство, наука, промышленность, транспорт и др.). Подобный подход начал апробироваться в рамках Программы на 2011 - 2015 годы и показал свою исключительную эффективность и востребованность. В связи с этим его реализацию необходимо продолжать в рамках предлагаемой Программы. Очевидно, что запустить и реализовать подобный проект в рамках планово-нормативного финансирования или в рамках отдельных несистемных мероприятий не удастся. Все это предопределяет необходимость решения проблемной ситуации путем принятия комплексного программно-целевого инструмента (федеральной целевой программы).

В случае дальнейшего развития сложившейся проблемной ситуации в системе российского образования без организации программного воздействия на проблемные моменты стагнация образования приобретет ярко выраженный характер.

Реализация Программы позволит создать механизм необратимых поступательных позитивных системных изменений в образовании Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета на сферу образования в 2012 году составили 603,84 млрд. рублей, в 2013 году - 672,28 млрд. рублей. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 году составили 2046,97 млрд. рублей, в 2013 году - 2333,74 млрд. рублей.

По состоянию на 1 мая 2014 г. суммарные расходы на образование составили 629,51 млрд. рублей, в том числе:

расходы федерального бюджета - 249,61 млрд. рублей;

расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 499,21 млрд. рублей.

На дошкольное образование по состоянию на 1 мая 2014 г. расходы федерального бюджета составили 6,67 млрд. рублей, на общее образование - 3,02 млрд. рублей, на профессиональное образование - 3,28 млрд. рублей.

Расходы федерального бюджета на профессиональную переподготовку и повышение квалификации по состоянию на 1 мая 2014 г. составили 2,67 млрд. рублей, на высшее образование - 223,26 млрд. рублей.

По состоянию на 1 мая 2014 г. расходы федерального бюджета на реализацию молодежной политики и оздоровление детей составили 4,5 млрд. рублей, на выполнение прикладных научных исследований в области образования - 4,09 млрд. рублей.

На финансирование других вопросов в области образования по состоянию на 1 мая 2014 г. было израсходовано из федерального бюджета 2,13 млрд. рублей.

V. Возможные варианты решения проблемы, оценка

преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах

решения проблемы

Для решения обозначенного комплекса проблем может быть применен вариант с использованием планово-нормативного метода, при котором государство планирует и устанавливает различные, в том числе отраслевые и внутриотраслевые, нормы и нормативы, например, в части трудозатрат, оплаты труда, расходов на капитальный ремонт и новое строительство, обновления основных фондов и другое.

Этот метод являлся основным при решении проблем системы образования прошлых десятилетий, и в настоящее время его можно применять, например, при финансировании расходов на содержание образовательных организаций федерального уровня.

В то же время в условиях рыночной экономики и тем более экономики инновационной планово-нормативный метод не может рассматриваться как единственно возможный. В противном случае образование будет развиваться в основном экстенсивно, утратится логика преемственности федеральных целевых программ развития образования.

Одним из серьезных рисков применения планово-нормативного метода является риск неэффективного использования финансовых ресурсов, что особенно опасно в условиях роста государственных расходов на образование.

Принципиально отличным от указанного варианта решения проблемы является вариант, предполагающий использование программно-целевого метода.

Программно-целевой метод (метод целевых программ) основан на зависимости распределения ресурсов и намечаемых мероприятий от достижения определенной цели.

В то же время использование этого метода при решении проблемы связано с определенными рисками.

Одним из возможных рисков, способных оказать значительное негативное влияние на реализацию Программы, является риск сокращения ранее выделенного бюджетного финансирования Программы в процессе ее реализации. В этом случае потребуется реструктуризировать Программу, разработать и реализовать механизмы приостановки уже начатых изменений.

К числу основных причин наступления указанных рисков реализации Программы в 2016 - 2020 годы могут быть отнесены негативные макроэкономические процессы снижения темпов роста и рецессия российской экономики в целом и ее отдельных отраслей на фоне сохраняющейся зависимости бюджетных доходов (а следовательно, и расходов) от колебаний цен на энергоносители на мировых рынках. Следует отметить, что на данные макроэкономические процессы могут оказать дополнительное негативное воздействие политические процессы, связанные с продолжающимися санкционными мерами давления на финансовый, банковский и энергетический сектора российской экономики.

К этой же группе рисков можно отнести риски от возможного наступления неблагоприятных социальных последствий, связанных с массовыми миграционными процессами, как внутренними, так и внешними. В частности, негативное влияние на стабильное развитие образовательной среды могут оказать дестабилизирующие гуманитарные факторы в приграничных государствах.

При наступлении подобных неблагоприятных факторов придется, исходя из новых бюджетных параметров, пересмотреть задачи Программы с точки зрения или их сокращения, или снижения ожидаемых эффектов от их решения.

Невыполнение отдельных задач Программы помимо прямых экономических потерь, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств, существенно снизит положительные эффекты, полученные на предыдущих этапах модернизации образования.

Результатом подобных структурных и содержательных изменений Программы станет сложность в ее управлении, что негативно скажется на ее эффективности в целом.

Возникнут также серьезные административно-управленческие трудности, связанные с необходимостью пересмотра ранее заключенных договоров между государственным заказчиком и исполнителями проектов, а также соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета.

Решение о сокращении бюджета Программы независимо от времени его принятия приведет к падению эффективности расходов как Программы на 2011 - 2015 годы, так и предыдущих целевых программ развития образования.

Совершенно очевидным является и то, что нерешенность хотя бы одной из задач Программы приведет к недостижению ее цели - обеспечения условий для эффективного развития российского образования, направленного на формирование конкурентоспособного человеческого потенциала.

Снижение эффективности реализации Программы будет иметь негативные последствия для российской экономики в целом в силу падения темпов роста и развития человеческого капитала как ее основного ресурса, серьезным образом затруднит ее инновационное развитие. В конечном итоге под угрозу будет поставлена сама стратегия долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

К рискам реализации Программы следует также отнести риск неэффективного управления Программой. В свою очередь, этот риск представляет собой совокупность в том числе следующих рисков:

риск неэффективных управленческих решений в ходе выполнения Программы;

риск отсутствия необходимой координации при реализации Программы.

Возникновение риска неэффективного управления Программой может привести к экономическим потерям, негативным социальным последствиям, а также к невыполнению основных задач, поставленных перед системой образования в среднесрочном и долгосрочном периодах.

Еще одним риском является риск неэффективного управления на региональном уровне субсидиями, предоставляемыми региональным бюджетам на реализацию мероприятий в сфере образования.

Отдельно следует остановиться на еще одной группе рисков, связанных с эффектами от реализации Программы. Социально-экономические последствия ее реализации должны быть ясны и понятны образовательному сообществу и обществу в целом. В противном случае в обществе может возникнуть безразличие, а в крайнем своем проявлении - неприятие и негативное отношение граждан как к самой Программе, так и к проблемам развития системы образования и отдельных ее элементов. Это приведет к тому, что результаты Программы окажутся невостребованными.

Важнейшим фактором снижения этого риска является своевременная разъяснительная работа среди населения, его информирование о целях, задачах и ходе реализации Программы. Необходимы проведение социологических измерений и работа по формированию позитивного общественного мнения, вовлечение работодателей, родителей, средств массовой информации и иных заинтересованных групп в управление системой образования.

При наступлении одного или нескольких неблагоприятных факторов, оказывающих негативное воздействие на реализацию Программы, предусмотрены вариативные значения ряда целевых показателей (индикаторов) Программы.

Для минимизации возможных отрицательных последствий реализации Программы будет предпринят ряд мер, в том числе:

гибкое управление ходом реализации Программы и принятие необходимых корректирующих решений на основе мониторинга хода реализации мероприятий и проектов Программы, ее выполнения в целом;

более широкое привлечение общественности и научно-педагогического сообщества к реализации и оценке результатов реализации Программы, повышение публичности отчетности о ходе реализации Программы.

Преимущества использования инструмента Программы в настоящих условиях очевидны.

В связи с кардинальным изменением законодательства в сфере образования, произошедшим в 2013 - 2014 годах после вступления в силу Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", разработки, полученные в рамках Программы на 2011 - 2015 годы и государственной программы, требуют корректировки в связи с изменившимися правовыми основами образовательной деятельности и новыми базовыми регуляторами отношений в сфере образования (например таких, как новые федеральные государственные образовательные стандарты дошкольного образования, среднего общего образования, новые нормативные правовые акты о лицензировании и государственной аккредитации, о правилах и условиях реализации основных образовательных программ высшего образования и среднего профессионального образования). Полномасштабное внедрение разработок, полученных в рамках Программы на 2011 - 2015 годы и государственной программы, возможно не в полной мере в силу отсутствия сложившейся правоприменительной практики, необходимости совершенствования внедряемых разработок и корректировки самого процесса внедрения.