Государственно-управленческая мысль в рамках организационной науки в России

Ответ: Классическая школа управления зародилась в 1920 году за границей и примерно в это же время российские ученые начали активно участвовать в разработке теории организации и управления. Но история менеджмента в России имеет более ранние упоминания об административном управлении.

В историю менеджмента XVII-XVIII в. реформатор Петр I вошел с реализацией новых хозяйственных функций государства. Были построены казенные заводы, каналы, флот, организована казенная внутренняя торговля и с другими странами. Разработаны законы, позволяющие государству уча­ствовать в предпринимательстве, оказывать воздействие на распрост­ранение обучения ремеслу и науке.

В XVIII в. Екатерина II, царствовавшая с 1762 по 1796 г. продолжила реформы Петра I. В этот период особый вклад в развитие управленческих отноше­ний внесли А. П. Волынский, В. Н. Татищев, М. В. Ломоносов, Д. А. По­лиции, М. М. Щербатов, М. Д. Чулков, А. Н. Радищев.

В XIX в. реформирование центральных органов государственной власти на­чалось с издания в 1801 г. Манифеста об учреждении министерств, за­менивших действовавшие ранее петровские коллегии. М. М. Сперанским был разработан проект изменения системы вла­сти, которая в соответствии с идеями Ш. Монтескье была представлена тремя ветвями: законодательной, исполнительной и судебной. Предусматривалось создание соответствующих этим ветвям власти органов управления. Вопросы законодательства должны были находиться в ведении Государственной Думы, суда — в ведении Сената, управление государством — в ведении министерств, ответственных перед Думой. В структуре власти в соответствии с особенностями Рос­сии предполагалось ввести объединение законодательной, исполни­тельной и судебной систем.

В подготовке многих проектов законов М. М. Сперанскому помогал его ближайший соратник Н. С. Мордвинов. Это был необыкновенно одаренный человек. В 1774-1777 гг., плавая на английских судах, он познакомился с передовыми идеями английских ученых, которые по­могли в его дальнейших исследованиях. В 1802 г. он стал морским министром, с 1823 по 1840 г. — возглавлял Вольное экономическое общество.

Вклад Н. С. Мордвинова в развитие российского менеджмента на­чался с принятия и высокой оценки идей А. Смита. Безусловно, под­держивая идею эффективности разделения труда, Н. С. Мордвинов в особую область выделил международные отношения и международ­ное разделение труда. Он научно обосновал необходимость разработ­ки и использования политики протекционализма для укрепления экономики государства в условиях международного разделения труда.

Реформирование российского общества продолжилось в период цар­ствования Александра II (1818-1881 гг.). В 1861 г. было отменено кре­постное право. Крестьянская реформа вызвала изменение всех сфер уп­равления: земской, судебной, военной и др.

Во время царствования Александра III (1845-1894 гг.) в условиях развития капиталистических отношений потребовалось укрепление вертикали власти, поэтому усиливалась роль полиции и администри­рования. Экономические реформы противостояли революционному движению. В экономическую и политическую жизнь России в это вре­мя входили С. Ю. Витте и П. А. Столыпин.

С. Ю. Витте осуществил в 1897 г. денежную реформу, используя способ девальвации рубля для укрепления экономики государства. Ввел винную монополию государства, сумел привлечь капиталы Запа­да и создать экономические условия для промышленного подъема, ко­торый впоследствии стал называться «эпохой Витте». Вклад в развитие научного управления внесли работы С. Ю. Витте «Принципы железно­дорожных тарифов по перевозке угля», «Самодержавие и земство»[1].

П. А. Столыпин был убежденным противником революционных подходов к реформированию государственного управления. Он гово­рил, что России нужно сначала успокоение, а уж потом реформы[2]. Орга­низовал вокруг себя для разработки проектов реформирования знаю­щих и преданных России людей, в число которых входили министр земледелия А. В. Кривошеин и министр финансов В. Н. Коковцов.

В аграрной реформе, разработанной под руководством П. А. Столыпи­на, были заложены основы свободы человека и труда, изменены суще­ствующие принципы распределения земли, внедрения агротехнической культуры и стимулирования производительности труда.

1.2Советская школа управления.

В европейских странах и США, где частная форма собственности всегда находилась под защитой государства, движение за повышение эффективности управления производством не сопровождалось таким количеством реформ государственного управления, как в России.

После победы 7 ноября 1917 г. Ве­ликой Октябрьской социалистической революции владельцы заводов, фабрик, банков и других крупных предприятий были лишены своей собственности. В связи с этим многие покинули Россию.

Переход такого большого количества предприятий в общественную собственность поставил перед Советом народных комиссаров (СНК) — новым правительством России сложнейшие задачи. В поисках новых форм управления обобществленным народным хозяйством в конце 1917 г. было принято решение о создании Высшего совета народного хо­зяйства (ВСНХ)[3]. Этот орган государственного управления экономикой должен был решать все задачи организации функционирования народ­ного хозяйства и государственных финансов. В губерниях управление перешло к местным органам экономического управления, в функ­ции которых входила координация экономической деятельности всех организаций, действующих на подведомственной территории. Для каж­дого крупного города, губернии или промышленного района из доверен­ных выборных представителей создавался Совет рабочего контроля.

Принципиальное направление деятельности органов экономиче­ского управления на всех уровнях было определено в работе вождя революции В. И. Ленина «Очередные задачи советской власти». Оп­ределенный В. И. Лениным ряд задач составил основу для разработки будущих научных методов управления социалистическим производ­ством на всех уровнях народного хозяйства. Основных задач было не­сколько.

♦ Введение в управление на микро и макроуровне единоначалия.

♦ Повышение производительности труда на основе научной орга­низации труда.

♦ Введение наилучших систем учета и контроля.

♦ Материальная заинтересованность производителей в результа­тах труда.

♦ Разработка показателей, достоверно отражающих результаты хо­зяйствования.

♦ Укрепление трудовой дисциплины и поиск новых форм мораль­ного стимулирования рабочих и управленцев.

Для разработки и внедрения научных методов управления произ­водством предлагалось перенимать все ценное из идей и опыта других стран.

Здесь необходимо отметить следующее. В. И. Ленин долгое время прожил в Европе, был знаком со многими работами по эффективнос­ти управления и публикациями Ф. Тэйлора. В связи с этим вопросы менеджмента занимали важное место и в теоретических разработках В. И. Ленина. Его учение стало своеобразной концепцией практиче­ской реализации национализации промышленности и создания еди­ного народного хозяйства. Он внимательно следил за всеми мировыми достижениями в решении вопросов управления. Его решение приспо­собить тэйлоровскую систему эффективности в условиях обобществлен­ного производства было обоснованным и прогрессивным. Российские ученые по отношению к тэйлоризму разделились на два противопо­ложных лагеря: тэйлористов и антитэйлористов. Первые считали, что учение Тэйлора принципиально, неоспоримо, универсально и практи­чески полностью может отождествляться с научной организацией со­циалистического труда и управления.

Вторые, напротив, утверждали, что тэйлоровскую теорию нельзя отождествлять с научной организацией труда, поскольку ориентация на интенсификацию труда, выходящую за пределы человеческих воз­можностей, противоречит ценностям нового социалистического строя[4].

Первый вопрос будущей советской теории научной организации труда был вопросом терминологии. Ф. Тэйлор первым дал этой области управленческой деятельности название «научный менеджмент»[5], что в переводе на русский значило «научное управле­ние»[6]. Популяризатор и толкователь принципов Ф. Тэйлора французский профессор А. Шателье перевел это название на французский язык как «научная организация труда». В Германии новая область науки быстро распространилась под именем «рационализация»[7]. В после революционной России все эти обозначения нередко употреблялись как синонимы, но все-таки развитие научного менеджмента началось со слова НОТ — научная организация труда, а разделение научного управления и собственно НОТ произошло много позднее.

Началом процесса становления научной организации труда и оте­чественного научного менеджмента стала Первая Всероссийская ини­циативная конференция по научной организации труда и производ­ства, начавшая свою работу 20 января 1921 г. Ее организатором был Комиссариат путей сообщения, но вопросы конференции выходили далеко за пределы транспортных проблем.

В докладах уже известных российских ученых А. А. Богданова, В. М. Бехтерева, О. А. Ерманского, С. Г. Струмилина и других поднима­лись теоретические проблемы организации труда в масштабах обще­ства, народно-хозяйственного планирования, физиологии и психологии труда. Обсуждались сложные многоаспектные проблемы из разных об­ластей знаний. Работа проводилась в пяти секциях.

1. Организация работ в механическом производстве, в частности в железнодорожных мастерских.

2. Организация работ в железнодорожном транспорте.

3. Организация управления и его частей.

4. Рефлексология труда.

5. Мероприятия по объединению работ по научной организации труда и практическому их осуществлению.

В работе конференции принимали участие представители самых различных специальностей: техники, инженеры, экономисты, психо­логи, физиологи, врачи. Возможно, именно это позволило определить все расхождения в общетеоретических трактовках НОТ и понимании сущности научного управления. В целом ее участники достаточно глубоко осознавали сложность и многозначность самого понятия науч­ной организации труда и управления.

Были выделены несколько сторон этой деятельности: хозяйственно-техническая (что было характерно для Ф. Тэйлора), общественно-эко­номическая и психофизиологическая. Это позволило утвердить суще­ствование и обоснованность комплексного подхода к анализу вопро­сов менеджмента.

В резолюции конференции была дана формулировка НОТ: «Под научной организацией труда надлежит понимать организацию, осно­ванную на тщательном изучении производственного процесса со все­ми сопровождающими его условиями и факторами»[8]. Основным мето­дом при этом является измерение с натуры затрат времени, материалов и механической работы, анализ всех полученных данных и синтез, да­ющий стройный, наиболее выгодный план производства».

Важным итогом конференции было признание необходимости вве­дения в программы учебных заведений предметов по научной органи­зации труда и управления производством, а также создания специаль­ных органов по проведению НОТ в жизнь.

Уже после первой конференции под знаменем НОТ стали прово­диться исследования по организационно-управленческим проблемам. В этот период вокруг таких ученых, как А. А. Гастев, Ф. Р. Дунаев­ский, П. М. Есманский, Е. Ф. Розмирович, начали концентрироваться первые направления исследований. А.А. Гастев разрабатывал концепции как классической, так и школы человеческих отношений.

Внимание ученых сосредоточивалось на таких проблемах, как ра­циональная организация рабочего места, совершенствование структу­ры управленческого аппарата, упрощение делопроизводства, создание простых и дешевых форм учета и отчетности, постановка контроля над выполнением заданий, исследование эффективности отдельных функ­ций и методов экономического управления.

Важно отметить и то, что наука управления мыслилась российскими учеными межотраслевой, которая могла бы использоваться в одинако­вой степени во всех сферах жизни. Такой подход был присущ только нашим ученым и впоследствии был высоко оценен мировым научным сообществом.

Здесь следует отметить, что в те времена для пояснения областей применения науки управления использовались следующие трактовки:

♦ систематическое наблюдение происходящих в управлении яв­лений;

♦ принцип выделения из всей совокупности явлений определенных объектов, их изоляции, разложения на составные части и описа­ния (метод анализа);

♦ принцип соединения отдельных звеньев изучаемого процесса в «центростремительное целое» (метод синтеза);

♦ принцип измерения наблюдаемых явлений (во времени и про­странстве) и проведение эксперимента, в частности испытание практикой.

Вторая конференция НОТ начала работу 10 марта 1924 г. в Москве. Работало семь секций, причем наиболее многочисленной была секция общих вопросов управления, составляющих методологию науки. Но наибольшее внимание было уделено методам рационализации госу­дарственного аппарата, делопроизводству, отчетности, канцелярской технике. Все дискуссии проходили под лозунгом «В связи с жизнью, для жизни, не отрываясь от жизни». Так, например, в докладе № 33 «Оргприспособления в административной технике», сделанном на секции управления, главной ценностью оргтехники считалась способ­ность принудительно стандартизовать операции управления[9].

Необходимость стандартизации приемов и условий выполнения работы вскоре приобрела самостоятельное развитие. В докладе № 33 приводилась также классификация средств оргтех­ники, позволяющая высоко оценить проводимую отечественными ис­следователями кропотливую работу в трудных 20-х гг. с позиций се­годняшнего дня. Эта классификация разбивалась на семь классов:

1) кондукторы операций — указатели, плакаты;

2) регуляторы операций — часы, сигналы;

3) распределители операций — графики, расписания;

4) анализаторы операций — диаграммы, сводки, учет, средства учета;

5) аккумуляторы операций — картотеки, журналы;

6) упростители операций — вычислительная техника, копироваль­но-множительная техника;

7) средства связи — телефон, внутренний транспорт.

В свою очередь, в докладе № 21 под названием «Психология управ­ления» рассматривались другие две задачи: подбор сотрудников к фун­кции и друг другу по их характеристикам (характерология) и задача воздействия на психику работников различными стимуляторами для достижения оптимальной производительности[10].

На заседании секции управления было сделано свыше 30 докладов по изучению движений, профессиональному отбору, утомляемости, физической пригодности к труду, влиянию среды на организм. Были доклады и методологического характера: доклад № 81 «Проблема под­готовки организаторов», доклад № 74 «Подготовка администраторов», доклад № 126 «Методика преподавания НОТ» и многие другие[11].

Вторая Всесоюзная конференция НОТ, используя тезис «помень­ше теоретизирования, оторванного от жизни»[12], выработала следующие исследовательские задачи.

1. Переработка достижений западных теоретиков и практиков и об­мен опытом с ними.

2. Увязка научно-исследовательской работы с потребностями про­изводства.

3. Установление тесной связи между институтами и лаборатория­ми НОТ и их специализация.

4. Опытное изучение труда в производстве и управлении, а также отдельных трудовых процессов, организация школ для подготовки инструкторов, способных к внедрению лучших методов работы.

5. Введение в труд и изучение на всех ступенях и во всех типах учебных заведений принципов НОТ.

45) Концепция государственного управления, public administration и научного менеджмента: сравнительный анализ.

Ответ:КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

В отличие от "идеальной модели" государственного управления по М. Веберу, современная модель государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в XXI в. оказывает информационная революция, и в частности новые информационные технологии.

Такие технологии используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему государственного управления уже невозможно. Сегодня в российской системе государственного управления используется программа "Электронная Россия", в рамках которой разработаны такие проекты, как "Электронное правительство", "Телемедицина", "Дистанционное образование". Постепенно складывается современная информационная система государственного управления, которая использует преимущественно информационные технологии для публичного властвования.

Постараемся выделить основные характеристики государственного управления в ХХI в.:

- разработка государственной политики с использованием инфо-коммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики;

- разработка, осуществление и оценка государственных про грамм с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

- прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

- анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

- организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

- применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Еще одним важным изменением в концепции государственного управления стала его политизация. Произошло существенное сближение политиков и администраторов в государственном управлении. Классическая модель государственного управления подразумевала четкое разделение политических и административных функций государственного управления: политики принимали решения, чиновники должны были оставаться политически нейтральными и эти решения исполнять, не вмешиваясь в политический процесс.

Сегодня административные функции управления значительно политизировались. Современные государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не поступают - да в действительности и не могут поступать - только на основании прецедента или бумажных процедур.

Эксперты ООН считают, что сегодня к государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает "более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению". Для того чтобы государственное управление было успешным, оно должно приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого структура государственных служб в ХХI веке претерпела существенные изменения во многих странах. Если в середине ХХ века основной упор в государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности, то сегодня важное значение стало отводиться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, кто занимает высокие посты в административном руководстве и управлении).

На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция, Германия) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали идеальный тип современной "политической бюрократии". Они сопоставили основные характеристики административно-государственной деятельности в конце ХХ столетия с деятельностью бюрократии "классического типа".

Деятельность "классической бюрократии":

- ориентация на общее благо;

- убеждение в том, что проблемы должны решаться на деловой основе, политически нейтрально;

- плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и так далее) рассматривается как излишняя и даже опасная.

Деятельность "политической бюрократии" прямо противоположна.

Комментируя схему немецких политологов, следует подчеркнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политической самостоятельности высшего чиновничества в принятии решений сегодня практически не оспариваются. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма скептически интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: "Как минимум чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру.

public administration: Государственного управления понимается в двух смыслах: во-первых, это связано с реализацией государственной политики; во-вторых, это научная дисциплина, изучающая этот реализации и готовит гражданских служащих для работы в государственной службе.[1] в Качестве "поля запроса с разнообразием", "фундаментальная цель... заранее управления и политики, так что правительство может функционировать."[2] Несколько различных определений, которые были предложены для термин: "управление государственными программами";[3] "перевод политике в реальность того, что граждане видят каждый день";[4] и "изучение правительства принятия решений, анализа и сама политика, различные материалы, которые выпустили их, и вклады, необходимые для получения альтернативной политики".[5]
Государственная администрация "централизованно, связанные с организацией государственной политики и программ, а также поведения должностных лиц (обычно не избран) формально ответственность за свои действия"[6] Многие невыборным государственных служащих можно рассматривать, руководители государственных органов, включая руководителей города, округа, региональных, государственных и федеральных ведомств, таких как муниципальные бюджетные директоров, человеческих ресурсов (HR) администраторы, Сити-менеджеры, администраторы переписи, состояние психического здоровья директоров и секретарей Кабинета.[4] государственной администрации являются государственными служащими, работающими в государственных департаментов и агентств, на всех уровнях власти.[4]
В НАС, государственных служащих и ученых, таких как Вудро Вильсон способствовали американские реформы государственной службы в 1880-х годах, двигаясь государственного управления в академии.[7] Однако, "до середины 20-го века и распространение немецкого социолога Макса Вебера, в теории бюрократии" не было "большой интерес в теории государственного управления."[8] В поле междисциплинарный характер; один различных предложений для государственного управления суб-полей наборов из шести столбах, в том числе людские ресурсы, организационная теория, политика, статистика и анализ, бюджетирование и этики.[9]

НАУЧНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: НАУЧНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ (SCIENTIFIC MANAGEMENT) В конце XIX в. управление мастерскими и цехами в мануфактурной промышленности Америки и Европы все еще находилось главным образом в руках мастеров и квалифицированных рабочих, которые наряду с выполнением задач физического труда на производстве принимали решения о том, как необходимо выполнять работу, как организовывать и контролировать рабочую силу, а часто и о том, кого следует принять на работу. Движение научного менеджмента начала ХХ в., связываемое с именем его главного представителя Ф.У. Тейлора, было направлено на такое преобразование управления трудовым процессом, которое способствовало бы повышению прибыльности. Тейлор выдвинул три принципа реорганизации управления. (1) Более высокая степень разделения труда: производственные процессы необходимо систематически анализировать и расчленять на составные части таким образом, чтобы упростить работу каждого рабочего и свести ее, по мере возможности, к выполнению одной простой задачи. Большая специализация будет способствовать более высокой эффективности, а деквалификация вследствие упрощения трудовых задач позволит также нанимать более дешевую неквалифицированную рабочую силу. В свою очередь, более высокая степень разделения труда перемещает функции планирования, организации и найма с уровня цеха на более высокий уровень. Более высокую степень специализации необходимо поддерживать и среди менеджеров. (2) Необходимо установить полный менеджерский контроль на рабочем месте; менеджеры должны быть ответственны за координацию производственного процесса, фрагментированного вследствие более высокой степени разделения труда. (3) Необходимо ввести подсчет расхода рабочего времени, основанный на систематическом изучении соотношения времени и движений рабочего с тем, чтобы обеспечить менеджеров информацией, необходимой им для выполнения новой роли контролеров трудового процесса. Тейлор полагал, что мотивация работников определяется финансовыми соображениями. Он исходил из следующего предположения: если работники будут чувствовать, что вследствие новой организации труда они получают справедливую долю возросшей прибыли, то они будут охотно сотрудничать с менеджментом. Важной целью, с этой точки зрения, было создание основанной на научных принципах и справедливой системы оплаты по труду, которая позволяла бы рабочим иметь свою долю в прибыли, возрастающей благодаря их усилиям. Однако на практике компании, использовавшие принципы научного менеджмента, в большинстве случаев игнорировали эту цель. Научный менеджмент предполагал одновременно два крупных преобразования производства: (1) устранение квалифицированного физического труда и организационной автономии на уровне работников низшего уровня и (2) отделение роли менеджера от роли владельца собственности и сведение ее к совокупности технических функций в отношении организации. Научный менеджмент как движение имел некоторый успех накануне Первой мировой войны в Америке, а позднее в Европе и в Советском Союзе при Ленине. Однако реальное влияние этого движения было более глубоким — оно способствовало легитимации менеджмента в самом начале менеджеров революции и, в дополнение к этому, определило основную философию организации труда, которая господствовала в промышленности до возникновения в последней четверти двадцатого столетия новых производственных принципов, таких, как гибкая специализация. Научный менеджмент был связан также с совершенной Генри Фордом революцией в производственных методах. В период с 1908 по 1914 гг. Форд механизировал массовое производство, введя в применение сборочный конвейер. Фордизм иногда рассматривается как нечто отличное от тейлоризма, однако фактически конвейер и другие аспекты механизации производства стали возможными благодаря рационализации труда в соответствии с первым из принципов Тейлора. См. также: Менеджерского контроля стратегии; Трудового процесса подход; Человеческих отношений школа. Лит.: Taylor, F.W. (1964); Littler (1985)