Всероссийское Учредительное собрание

Накануне отречения от российского престола император Николай II направил 26 февраля 1917 г. председателю IV Государственной Думы М.В. Родзянко манифест объявляющий о перерыве в занятиях Государственной Думы до апреля 1917 г. Собравшийся 27 февраля Совет старейшин Государственной Думы предложил избрать Временный комитет Государственной Думы, который в тот же день и был утвержден в составе 13 депутатов под председательством М.В. Родзянко.

Временный комитет выполнял функции российского правительства до 2 марта 1917 г. В ходе переговоров между Временным комитетом Государственной Думы и членами исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов во главе с его председателем Н.С. Чхеидзе, 3 марта была согласована Декларация о создании Временного правительства, его составе и задачах.

Согласно п. 4 данной Декларации Временное правительство обязывалось начать «Немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны».

Являясь исполнительно-распорядительным органом, Временное правительство выполняло и законодательную функцию. Попытки председателя Временного комитета Государственной Думы М.В. Родзянко поставить Временное правительство под контроль Временного комитета (сама Государственная Дума после манифеста Николая II от 26 февраля 1917 г. больше не собиралась) получили решительный отпор со стороны правительства. Несмотря на заявление от 8 июня 1917 г. председателя Временного правительства князя Г.Е. Львова о неправомочности Временного правительства распускать Государственную Думу, 6 октября Временное правительство приняло решение о роспуске IV Государственной Думы. Одновременно были признаны утратившими силу полномочия выборных членов верхней палаты российского парламента – Государственного совета (должности членов Государственного совета по назначению были упразднены Временным правительством с 1 мая 1917 г.). Мотивировалось данное решение начавшимся производством по выборам в Учредительное собрание.

Однако, несмотря на громадную популярность в российском обществе и практически у всех политических партий (за исключением крайне правых) идеи созыва Учредительного собрания, Временное правительство не спешило с реализацией п. 4 Декларации от 3 марта 1917 г. Кадеты, преобладавшие в первом составе Временного правительства и не надеявшиеся на получение большинства в Учредительном собрании, дожидались спада революционной волны и увеличения своей популярности. При этом правительство не решало кардинальных вопросов: о земле, мире и многих других, что, безусловно, с каждым днем снижало его авторитет в обществе.

Лишь июньский кризис и создание коалиционного Временного правительства вынудили его 14 июня объявить датой выборов в Учредительное собрание 17 сентября, а созыв назначить на 30 сентября. Но кадеты предприняли отчаянные усилия для того, чтобы оттянуть выборы и созыв Учредительного собрания. В результате под председательством А.Ф. Керенского Временное правительство 9 августа постановило назначить выборы на 12 ноября, а созыв Учредительного собрания – на 28 ноября 1917 г. Этим промедлением Временное правительство фактически подписало себе политический приговор.

Нежелание Временного правительства форсировать работу по созыву Учредительного собрания проявилось и в том, что только 25 марта им было принято решение о необходимости образовать Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание.

Более месяца формировался состав этого органа и только 25 мая он приступил к работе.

В состав Особого совещания (в июле оно насчитывало 82 члена) было включено 12 специалистов по государственному праву, в частности, профессор В.М. Гессен, профессор С.А. Котляровский и др. В.М. Гессен возглавил комиссию о системах избирательного права.

Работа над проектом Положения о выборах в Учредительное собрание была завершена уже в августе 1917 г. Разработанный Особым совещанием документ без какого-либо преувеличения можно назвать вершиной демократии. Он свидетельствовал и о высоком уровне правовой мысли в России. По целому ряду параметров Положение о выборах в Учредительное собрание превосходило избирательные законы всех зарубежных государств того времени.

Положение предоставило избирательные права женщинам. В этот период даже в наиболее демократичных странах мира (Великобритания, Германия, США, Франция) женщины были лишены избирательных прав.

Хотя Особое совещание не поддержало предложение большевиков о предоставлении избирательного права с 18 лет, однако установленный в Положении возрастной ценз в 20 лет был невысоким, так как в Великобритании, Италии, США, Франции он составлял 21 год, в Бельгии, Германии, Нидерландах, Испании – 25 лет.

Россия стала первой страной в мире предоставившей избирательные права военнослужащим. При этом возрастной ценз для них вообще не устанавливался.

Положение о выборах в Учредительное собрание не признавало имущественного ценза, ценза оседлости и грамотности, а также каких-либо ограничений по вероисповедному или национальному признакам. Предусматривались определенные гарантии для лиц не владеющих русским языком, в частности, допускалось, что избирательные бюллетени могут составляться с переводом на другие языки.

Положение установило принцип избрания членов Учредительного собрания по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов.

Поскольку идея Учредительного собрания была одной из наиболее популярных в широких народных массах до Октябрьской революции, то уже 27 октября 1917 г., Временное Советское правительство – Совет Народных Комиссаров принял и опубликовал за подписью В.И. Ленина постановление о проведении в назначенный срок – 12 ноября 1917 г. выборов в Учредительное собрание. Согласно данному постановлению «все избирательные комиссии, учреждения местного самоуправления, Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и солдатские организации на фронте должны напрячь все усилия для обеспечения свободного и правильного производства выборов в Учредительное собрание в назначенный срок».

В назначенный Временным правительством срок выборы состоялись лишь в 39 из 79 избирательных округов. В остальных округах выборы проходили во второй половине ноября и декабре 1917 г., а в некоторых отдаленных округах даже в начале января 1918 г. Всего было избрано 715 депутатов, из которых 370 – эсеры, 175 – большевики, 40 – левые эсеры, 17 – кадеты, 15 – меньшевики, 86 – депутаты от национальных групп. Весьма высоким оказался уровень абсентеизма. В выборах приняли участие менее 50 % избирателей (44,5 миллиона из 90).

Среди российских правоведов того времени имела место достаточно единая точка зрения в определении полномочий Учредительного собрания, которую В.В. Водовозов представил так: «В руках Учредительного собрания будет вся полнота учредительной, законодательной, исполнительной и судебной власти. Оно будет суверенным. Никакая другая власть его ограничивать не будет. Все постановления Учредительного собрания войдут в силу тотчас после их принятия Учредительным собранием».

Конкретизируя круг проблем, которые должно рассмотреть Учредительное собрание, В.М. Гессен указывал, что «четыре проблемы повелительно встанут перед Учредительным собранием: демократическая конституция, местное устройство России, земельная реформа и реформа рабочего законодательства. Наряду с этими проблемами также и вопросы о войне и мире, о возрождении подорванного войной и разрухой народного хозяйства».

Говоря о возможном порядке работы Учредительного собрания, К.Н. Соколов отмечал: «Временное правительство, которое к тому моменту будет управлять Россией, сложит свои полномочия в руки народных представителей. Учредительное собрание силою вещей вынуждено будет, прежде всего, позаботиться об организации правительственной власти на время его заседаний».

20 декабря 1917 г. Временное советское правительство постановило открыть Учредительное собрание 5 января 1918 г.

За два дня до начала работы Учредительного собрания 3 января 1918 г. состоялось заседание ВЦИК, на котором его председатель Я.М. Свердлов заявил: «Для нас несомненно, что высшей властью является власть трудового народа в лице его Советов, что превыше власти не может быть в России и ей надлежит открыть Учредительное собрание. При открытии каждого государственного представительного собрания Правительство обращалось к нему с изложением своей программы, и представитель Советской власти должен будет при открытии Учредительного собрания огласить соответствующую декларацию». Затем ВЦИК большинством голосов (при двух против) принял написанный В.И. Лениным проект «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», согласно которому Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которая учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. После характеристики основ советского общественного строя, принципов национальной и внешней политики в Декларации говорилось: «Поддерживая Советскую власть и декреты Совета Народных Комиссаров, Учредительное собрание считает, что его задачи исчерпываются устройством обществ. Приведенные выше основные положения должны быть немедленно опубликованы и прочтены официальным представителем Советской власти, открывающим Учредительное собрание и лечь в основу деятельности Учредительного собрания».

Тем самым предрешался вопрос об открытии Учредительного собрания представителем Советской власти. Учредительное собрание было поставлено перед выбором: или оно принимает Декларацию и, таким образом, признает свою деятельность исчерпанной, или отвергнет ее и тем самым открыто выступит против власти Советов.

5 января при открытии заседания Учредительного собрания Я.М. Свердлов огласил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и предложил Учредительному собранию принять ее. Большинство членов Учредительного собрания (237 депутатов – «против», 146 – «за») отказались принять Декларацию к обсуждению. Это же большинство избрало председателем Учредительного собрания эсера-центриста В.М. Чернова.

Все решения Учредительного собрания были приняты после полуночи 6 января 1918 г., когда заседание покинула сначала фракция большевиков, а затем и левые эсеры.

Первым актом принятым Учредительным собранием был «Основной закон о земле», проект которого опубликовала эсеровская газета «Дело народа» 28 декабря 1917 г. (первые 29 пунктов) и 3 января 1918 г. (пункты 30-49). Закон устанавливал, что «Право собственности на землю в пределах Российской республики отныне и навсегда отменяется. Распоряжение всей землей и ее недрами, лесами и водами принадлежит республике в лице ее центральных органов и органов местного самоуправления на основаниях, установленных настоящим законом». Землепользование кулаков, согласно п. 19 Закона, урезывалось до трудовой нормы, которую семья могла обработать личным трудом. Безземельные и малоземельные крестьяне должны были наделяться землей по потребительской норме, величина которой устанавливалась значительно ниже трудовой.

Следующим актом Учредительного собрания был «Закон о мире», согласно которому Учредительное собрание должно было:

1. «Вместе с союзниками приступить к совместному определению точных условий демократического мира».

2. «Немедленно созвать международную социалистическую конференцию в целях всеобщего демократического мира».

Третьим решением Учредительного собрания стала Резолюция, которая фактически установила конституционную формулу Российского государства: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области, в установленных Федеральной конституцией пределах, суверенные».

Как известно, еще до созыва Учредительного собрания Временное правительство 1 сентября 1917 г. приняло постановление объявляющее, «что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский» и провозгласило Российскую республику. Тем самым был нарушен п. 4 Декларации от 3 марта 1917 г. относивший установление формы правления к ведению Учредительного собрания. Формально Россия оставалась монархией без монарха вплоть до 6 января 1918 г. Резолюция Учредительного собрания, принятая в этот день, провозгласила в России не только республику, но и демократический политический режим. Это решение было продублировано в ст. 1 Конституции Российской Федерации спустя 75 лет!

Впервые в истории России 6 января 1918 г., учредительной властью было установлено федеративное государственно-территориальное устройство страны. Исходя из анализа текста Резолюции Учредительного собрания, можно сделать вывод, что Российская Демократическая республика объявлялась федерацией основанной как на национальном, так и на территориальном принципе. Ее субъектами становились «объединенные в неразрывном союзе народы и области» обладающие ограниченным суверенитетом «в пределах установленных Федеральной конституцией».