Американский и российский федерализм: сравнительный анализ

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции Российской Федерации (РФ), ни в Конституции Соединенных Штатов Америки (США). В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Децентрализация власти – обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие. Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению предметов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраиванию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

Развитие федерализма и в России и в США показывает, что с течением времени требуется, как уже отмечалось, уточнение конкретного содержания этого социального явления, хотя принципы, заложенные в его основу, сохраняют свое значение, но также требуют обновленного толкования (широта содержания принципов, как и говорилось, предполагает периодическое его уточнение). В этом случае обычно говорят о «новом федерализме», чтобы отличить от тех отношений, которые были до перестройки. Это в равной степени касается и России и США, хотя, естественно, процессы, которые характеризовались словами «новый федерализм», в обоих государствах отнюдь не совпадали.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций. В России в федеративном строительстве участвовали все коренные народы, населявшие наше государство еще в период до провозглашения федерации. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований (земель, провинций, штатов). По-видимому, в результате этого не получил четкого оформления субъектный состав Российской Федерации. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально-территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически-территориальными образованиями, чем национальными (к примеру, Донская, Таврическая, Азово-Черноморская республики). Позже вопрос о субъектном составе Российской Федерации отошел на второй план. В 60-е гг. XX в. в связи с подготовкой проекта новой конституции разгорелась дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР – только республики, или же также автономные области и национальные округа. Дискуссия, правда, так ничем и не закончилась. На рубеже 80-90-х гг. XX в. дебаты вновь возобновились в ходе перестройки федеративных отношений. В конце концов Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г.

В США все современное многонациональное (полиэтническое) население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки – индейцы – участия в федеративном строительстве не принимали. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квази-международные. Да и сегодня индейские племена имеют особый статус. Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рамках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособлено), никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этно-территориальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти… И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других – исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы». В России некоторые положения Конституции 1993 г. можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т.е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» - перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что конфедерация не имеет суверенитета, а федерация имеет. Но тогда возникает вопрос: как же так на одной территории существуют два суверенитета - самой федерации и ее субъектов? Но это не так. Существует один суверенитет, но принадлежит он как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределены между федерацией и ее субъектами, поэтому никакого противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут. Именно наличием суверенных прав, т. е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но тогда возникает другой вопрос: значит Конституционный Суд России был не прав, когда не признал за республиками и другими субъектами РФ суверенитета? Конституционный Суд толковал Конституцию России в конкретных исторических условиях, и уже общим местом стал тезис о том, что федерализм у нас так до конца не отстроен, что он лишь провозглашен, а до подлинного федерализма еще долгий путь и т. д. Именно незрелостью федеративных отношений объясняется противопоставление суверенитета РФ суверенитету ее субъектов, что ведет к сепаратизму, к развалу всего государства, что наносит ущерб интересам не только Российской Федерации в целом, но и интересам отдельных ее субъектов. Выше речь уже шла о том, что конституционные принципы могут развиваться, интерпретация их содержания может меняться по мере эволюции государства и общества. Конституционный Суд РФ при толковании Конституции России руководствуется и буквой и духом Конституции, исходит из готовности общества воспринять и претворить в жизнь в том или ином виде то или иное правило, базирующееся на конституционных принципах.

Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

***

Основополагающий принцип федеративного государства – принцип двойственности государственной власти, иначе – принцип территориального разделения властей. Федерация представляет собой объединение государственных образований, каждое из которых сохраняет определенный суверенитет, то есть независимость в осуществлении определенного круга государственных полномочий. Ограниченный суверенитет воплощается в том, что в каждой федерации существует федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, парламент федерации и парламенты субъектов федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации. В области организации судебной власти этот принцип соблюдается не столь последовательно и не всегда прослеживается.