Эволюция теории государственного управления: развитие школ государственного управления. Современный взгляд на государственное управление

1. Школа научного управления.
Представители: Ф. Тейлор, Г. Эмерсон, Г. Форд, Ф. Гилбрет, Л. Гилбрет, Г. Гантт.

Ф. Тейлор (1865-1915) – создатель школы научного управления, американский инженер-практик и менеджер. По мнению Тейлора, основной задачей менеджмента должно быть обеспечение наибольшего процветания предпринимателя вкупе с максимумом благосостояния каждого работника. Он сформулировал основные положения научного менеджмента и четыре принципа управления, разработал собственную систему управления. Система Тейлора была внедрена на заводах и принесла свои результаты – высокую производительность труда рабочих. Тейлор считал, что функции обдумывания и планирования нужно отделить от выполнения работы.

Г.Л. Гантт (1861–1919) считал, что рабочие – основная переменная в достижении максимальной производительности труда и все остальные параметры должны приспосабливаться к ним. Другой идеей Гантта была система поощрительных премий для поддержки усилий человека.

Г. Эмерсон (1853-1931) сформулировал постулаты научного управления в своей работе «Двенадцать принципов производительности». Он впервые ввел понятие производительности как эффективности, что означает максимально выгодное соотношение между совокупными затратами и экономическими результатами.

Г. Форд (1863-1947) – основатель американского автомобилестроения. Он осуществил организацию массового поточного производства, стандартизацию и унификацию технологических процессов, ввел четкую систему контроля и планирования, организовал непрерывные технологические процессы. На своих предприятиях он ввел конвейерную систему, установил восьмичасовой рабочий день.

Ф. Гилбрет (1868–1924) и Л. Гилбрет (1878–1972) анализировали физическую работу в производственных процессах для установления более точных рабочих норм и устранения излишних движений и усилий, т.е. изучали движения с использованием измерительных методов и приборов, таких, как шкалограммы, киносъемка, микро хронометр и др. Л. Гилберт положила начало области управления кадрами. Она исследовала вопросы, связанные с подбором, расстановкой и подготовкой кадров.

Формирование школы научного управления базировалось на трех основных моментах, которые послужили исходными принципами для развития менеджмента:
1. Рациональная организация труда.
2. Разработка формальной структуры организации.
3. Определение мер по сотрудничеству управляющего и рабочего.

Основные положения школы:
1. Использование материального стимулирования работников с целью увеличения производительности и объема производства.
2. Использование научного анализа для определения лучших способов выполнения задач (работ).
3. Обеспечение работников ресурсами, требуемыми для выполнения задач.
4. Отбор работников под определенные задачи и их обучение.
5. Выделение управленческих функций в самостоятельный вид деятельности.
6. Утверждение рациональных способов управления, доказательство факта, что научное управление возможно.

Концепция научного управления стала серьёзным переломным этапом, благодаря которому, управление стало широко признаваться как самостоятельная область научных исследований.

2. Административная (классическая) школа управления.

Представители: А. Файоль, Л. Урвик, М. Вебер, А.А. Богданов, А.К. Гастев, П.М. Керженцев, Н.А. Вознесенский.

А. Файоль (1841–1925) - основатель классической школы. В своем основном труде «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он разработал подход к анализу деятельности администрации и сформулировал некоторые, строго обязательные принципы управления. Файоль считал, что каждый член общества нуждается в понимании принципов административной деятельности.Главный вклад Файоля в теорию управления состоял в том, что он рассмотрел управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Анализируя административную функцию, он выделил пять ее элементов:
1) предвидеть, т.е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
2) организовывать, т.е. строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия;
3) распоряжаться, т.е. заставлять персонал надлежащим образом работать;
4) координировать, т.е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия;
5) контролировать, т.е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и распоряжениям.

Л. Урвик (1891–1983) сформулировал основные элементы административной деятельности: планирование, организация, укомплектование штата, руководство, координация и составление бюджета. Основное внимание он уделял разработке принципов построения формальной организации, не потерявших актуальность до настоящего времени.

Макс Вебер (1864–1920), немецкий социолог. Его основная работа «Теория общества и экономическая организация» посвящена анализу проблемы лидерства и бюрократической структуре власти в организации. Вебер выделил три основных типа организаций в зависимости от характера власти, которой обладает руководитель: харизматический, традиционный и идеальный (или бюрократический). Характеристики идеальной (бюрократической) организации, предложенные Вебером, позволили выделить определенные параметры организации и определить направления формирования ее деятельности.

Целью классической школы было создание универсальных принципов управления. При этом она исходила из идеи, что следование этим принципам несомненно приведет организацию к успеху.
Эти принципы затрагивали два основных аспекта:
1. Разработка рациональной системы управления организацией Сторонники классической школы менеджмента разделяли организации на подразделения или рабочие группы, выполняющие определенные функции. Традиционно такими функциями считались финансы, производство и маркетинг.
2. Построение структуры организации и управления работниками. Примером может служить один из принципов управления Анри Файоля, принцип единоначалия: «человек должен получать приказы только от одного начальника и подчиняться только ему одному».

Практически аналогично развивалась наука управления в России. Так, за 6 лет до публикации основного труда А. Файоля об администрации в России был выпущен циркуляр Московского технического комитета о стиле работы должностных лиц.

3. Школа «человеческих отношений» и поведенческих наук (неоклассическая).
Представители: Э. Мэйо, А. Маслоу, Ф. Ротлисбергер, У. Френч, Ч. Белл, Д. Макрегор, Ф. Герцберг, Н.А. Витке.

Школа «человеческих отношений» рассматривала каждую организацию как «социальную систему». Цель сторонников этой школы: попытаться управлять, воздействуя на систему социально – психологических факторов.

Основоположник этой школы Э. Мейо (1880–1949) считал, что организация обладает единой социальной структурой и задача менеджмента состоит в том, чтобы в дополнение к формальным зависимостям между членами организации развивать плодотворные неформальные связи. По определению одного из основателей школы человеческих отношений Ф. Ротлисбергера, неформальная организация представляет собой действия, ценности, нормы, убеждения и неофициальные правила, а также сложную сеть социальных связей, типов членства и центров. У. Френч и Ч. Белл сравнивают организацию с айсбергом, в подводной части которого находятся различные элементы неформальной системы, а в верхней – формальные аспекты организации. Тем самым подчеркивается приоритет этой системы над официально установленными взаимоотношениями в организации.

Д. Макрегор (1906–1964) в книге «Человеческая сторона предприятия» выдвинул в 1960 г. два следующих положения, характеризирующих представление управляющих об отношении работников к труду – «Теорию Х» и «Теорию У». «Теория Х» гласила: «Средний индивидуум туповат, ленив, стремится при первой возможности избежать труда, поэтому необходимо постоянно понукать, угрожать наказанием, чтобы он работал напряженно для достижения целей фирмы. Средний человек предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив, и более всего беспокоится о своей собственной безопасности». «Теория У» освещает производственный процесс несколько иначе: «Затраты физических и умственных усилий человека в процессе труда столь же естественны, как в играх, на отдыхе. Средний индивидуум при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней».

Ф. Герцберг в книге «Труд и сущность человека» (1960 г.) изложил теорию мотивационной гигиены. В ее основе лежит тезис о том, что труд, приносящий удовлетворение, способствует психологическому здоровью человека.

Самой популярной теорией является теория иерархии потребностей А. Маслоу (пирамида Маслоу). Он предложил классификацию потребностей индивидуума и ранжирование их по степени важности.

Н.А. Витке – отечественный представитель школы человеческих отношений. Он полагал, что управление состоит в целесообразном сочетании людских воль. Руководитель – строитель человеческих отношений. Суть управления заключается в создании благоприятной социально-психологической атмосферы в коллективах, «духа улья».

Отличительной чертой школы «человеческих отношений» является анализ на уровне малых групп, а еще чаще на уровне индивидов. Недостатки Мэйо и его последователей, по мнению Л. Урвика, прежде всего, выражаются в том, что они утратили осознание специфики больших социальных и технологических систем, придерживались предпосылки, будто рабочими можно манипулировать, чтобы вогнать их в существующие промышленные рамки. Они исходили из того, что кооперация и сотрудничество естественны и желанны, обойдя значительно более сложные вопросы социальных конфликтов, ошибочно предполагали, что удовольствие и счастье в будущем вели бы работников к гармоническому равновесию и успеху организации. Достижение школы человеческих отношений - доказательство необходимости расширения границ организационного анализа за пределы должностной структуры.

П. Дракер объединил классическое и бихевиоральное направления менеджмента в единую науку. Он является родоначальником широко известной школы рационального менеджмента. Согласно определению Дракера, менеджмент увязывает между собой три элемента: сферу бизнеса, организацию (фирму) и личность менеджера. Этот треугольник признан сторонниками как жесткого администрирования в рамках классического подхода, так и гибкого бихевиорального направления, но каждая из сторон рассматривает треугольник со своих позиций.

4. Математическая школа менеджмента (школа количественных методов и системного подхода).

Представители: Р. Акофф, С. Бир, Д. Форрестер.

Математическая школа управления сформировалась в начале 40-х гг., при управлении войсками во время 2-й мировой войны. Затем опробованные количественные методы трансформировались применительно к управлению гражданскими организациями. Математическая школа характеризуется использованием в менеджменте исследований операций и моделирования. Исследование операций – это применение методов научного исследования к операционным проблемам организации, связанное с разработкой модели ситуации. Модель – это форма представления реальности. Обычно модель упрощает реальность или представляет её абстрактно, что облегчает понимание сложностей реальности, позволяет сосредоточиться на ключевых вопросах проблемы.

Ключевой характеристикой этой школы является замена словесных рассуждений и описательного анализа моделями, символами и количественными показателями. Также в рамках этой школы получает развитие системный подход к проблемам менеджмента на основе системного анализа.

Самый крупный толчок к применению количественных методов в управлении дало развитие ЭВМ. ЭВМ позволили исследователям операций конструировать математические модели возрастающей сложности, которые наиболее близко приближаются к реальности и являются более точными.

Влияние школы количественного подхода было значительно меньше, чем влияние других школ отчасти потому, что лишь небольшое число руководителей ежедневно сталкиваются с проблемами, которые являются предметом исследования операций. В настоящее время положение быстро меняется, всё больше школ бизнеса предлагают курсы количественных методов с применение ЭВМ.

Современный взгляд на государственное управление.

Современный период развития в России сопровождается ломкой старой социальной и политической системы, трансформацией тоталитарного государства в демократическое, а в области управления - заменой административно-командной системы рыночной. Необходимым условием этих изменений является постоянное совершенствование управления в социальных системах на основе всестороннего использования достижения науки и передового опыта. Рыночные отношения меняют взгляды на природу, роль, сущность и значение труда руководителя. На первое место выдвигается самостоятельность, инициатива, предприимчивость, творческое мышление, готовность к разумному риску.