Реформирование государственного механизма в первой половине XVIII

Переход к абсолютизму, как уже от­мечалось, означал прежде всего отмирание сословно-представительных органов. Отмирает наиболее характерный орган сословно-представительной монархии — земские соборы. В 1651 и 1653 гг. земские соборы созываются в последний раз в полном составе. После этого они вырождаются в совещания царей с представителями сословий по тем или иным вопросам. Так, в правление Алексея Михайловича и Федора Алексеевича собираются несколько раз совещания с посад­скими и служилыми людьми, которые решают вопросы, относящиеся только к данному сословию. Например, в 1682 г. на одном из таких совещаний было отменено местничество. После смерти Федора дваж­ды собирались фиктивные соборы для избрания ему преемника. Эти соборы были лишь сборищем сторонников избрания на престол Пет­ра или Ивана. Как известно, в первый раз царем был провозглашен Петр, а во второй раз — оба мальчика.

Прекратил свое существование и второй орган, ограничивавший власть царя, — Боярская дума. Падение значения Боярской думы так­же происходило постепенно и прежде всего отразилось на численном росте Думы. Если при Иване Грозном в Думе сидел 21 человек, то при Алексее Михайловиче — уже 59, а при Федоре Алексеевиче — 167. В силу этого если раньше Дума могла собираться каждый день и весьма оперативно, то теперь это сделать было затруднительно. Дума стала собираться лишь по торжественным, парадным случаям. Действитель­ные функции Думы стали осуществляться лишь ее частью, так назы­ваемой комнатой, включавшей в себя весьма узкий круг лиц, наибо­лее приближенных к царю. При Федоре Алексеевиче Дума вовсе утра­тила значение политического органа. А Петр I в самом начале своей реформаторской деятельности окончательно ее упразднил.

Но переход к абсолютизму не сводился лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его рас­цвет означали и перестройку всего государственного аппарата. Эти позитивные мероприятия по реконструкции феодального государст­ва, по приспособлению его к новым условиям классовой борьбы были проведены уже в XVIII в., в особенности в правление Петра I и Екате­рины II. Все эти мероприятия были направлены на укрепление фео­дального государства как машины в руках господствующего класса для подавления сопротивления эксплуатируемых, для удержания в узде крепостного крестьянства.

Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В ознаменование победы в Се­верной войне Сенат поднес это звание Петру I. Оно со временем было признано зарубежными державами и перешло к его преемникам.

Однако абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разу­меется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного ор­гана, порой заменяющего и особу императора. Однако при Екатери­не I положение Сената существенно меняется. В феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат оказал­ся в подчиненном положении.

Принижение значения Сената было предрешено уже в указе о со­здании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предпи­сывал из Сената передавать не императрице, а в Совет. Из его подчи­нения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены — приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тай­ный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значитель­ными лицами.

12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Вер­ховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен пи­сать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы. По­скольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмели возражать против такого порядка. Но на другой день императрица подтвердила указ Верховного тайного совета. В документе были ус­тановлены новые ограничения прав Сената.

Итогом, закрепившим новое положение Сената, явился указ 7 мар­та 1726 г. «О должности Сената».* Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената. Далее будут еще моменты его взлета и падения, но общая тенденция к превращению Сената в орган второстепенный сохранится на все будущее время.

Сенат, изменивший свой правовой статус, оказался тем не менее органом долговечным, а вот Верховный тайный совет просущество­вал недолго. Он был упразднен уже в 1730 г. Анной Иоанновной, не захотевшей мириться с претензиями «верховников» на ограничение власти монарха. Однако императоры не могли обходиться без каких-то совещательных органов при своей особе, и такие органы под раз­ными названиями неоднократно создаются на всем протяжении XVIII в.

При Петре I были существенно преобразованы органы центрального управления. На смену сложной и запу­танной системе приказов пришла новая четкая система коллегий. По существу, они стали первыми органами отраслевого управления. Каж­дая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государствен­ными доходами и т. д. Приказной неразберихе пришел конец.

Вместе с органами центрального управления претерпела измене­ния и система местного управления. Изменив административно-территориальное деление, Петр I поставил во главе но­вых административных единиц и новых должностных лиц. Во главе губерний были поставлены губернаторы. Они обладали весьма ши­роким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и колле­гиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве со­вещательного органа. В губерниях и провинциях было учреждено большое количество различных должностных лиц, ведавших отдельными вопросами управления.

После смерти Петра I система органов управления, слишком слож­ная и дорогостоящая, была в большой степени упразднена. Новую и крупную реформу местного управления провела Екатерина II. Вмес­то ландратских коллегий при губернаторе было учреждено губернс­кое правление, также в качестве совещательного органа. Была учреж­дена должность вице-губернатора, который был помощником губернатора и возглавлял вместе с тем Казенную палату — орган мес­тного финансового управления. В губерниях и уездах был создан ряд вспомогательных органов. Новая система должна была быть доста­точно гибкой и подвижной для организации немедленного подавле­ния всяческих крестьянских волнений.

При Екатерине II деятельность местных органов управления по­пала под влияние дворянского самоуправления. Органами этого са­моуправления являлись губернские и уездные дворянские собрания. В их состав входили дворяне, отвечавшие определенному возрастному и имущественному цензу. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, которые имели громадное влияние в своей губернии или уезде. Дворянское самоуправление было одним из тех органов, которые возглавляли механизм диктатуры дворянства на местах. Таким образом, дворянство не ограничивалось тем, что его интересы защищались феодальным государством сверху, из центра. Оно старалось непосредственно у себя дома лишний раз укрепить свое положение.

В XVIII в. было создано и городское самоуправле­ние. Впервые городские органы возникли при Петре I, а затем были реформированы Екатериной II. В 1785 г. Екатерина издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи,* которая предусматри­вала, в частности, и конструкцию органов городского самоуправле­ния. Такими органами явились Общая и Шестигласная городские думы. Общая дума собиралась по мере необходимости. Шестигласная вела все текущие городские дела. Оба этих органа были выборными.

В этот период создаются специальные органы полицей­ского управления. По указу 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера. Отдельными улицами ведали старосты. Каждый десяток дворов находился в ведении десят­ского. Позднее полицейские органы были созданы и в других горо­дах.

Екатерина II, напуганная массовым революционным движением, усовершенствовала эту систему. Полицейские функции в столице были возложены на обер-полицмейстеров, в прочих городах — на городни­чих. В городах, где стояли военные гарнизоны, полицейские функции осуществлялись комендантами гарнизонов.

В 1782 г. создается новый полицейский орган — Управа благочи­ния. Она учреждалась в каждом городе и была коллегиальным орга­ном. Во главе Управы стоял обер-полицмейстер или городничий. Го­рода в полицейском отношении стали делиться на части во главе с частными приставами. Части делились на кварталы во главе с квар­тальными надзирателями.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требо­вали и соответствующего приспособления судебных орга­нов. В их устройстве происходят важные изменения. Однако они, ес­тественно, не затрагивают сословно-классового содержания россий­ского суда. Суд остается феодальным, приспособленным к защите интересов класса феодалов как господствующего класса. Прежде все­го необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации. Первые попытки в этом направле­нии сделал Петр I. Он учредил специальные судебные органы, отде­ленные в какой-то мере от администрации.

Реформировал он полностью и духовный суд. В качестве первой инстанции духовного суда были учреждены духовных дел управите­ли. Второй инстанцией являлся архиерей епархии. Для выполнения судебных функций при нем было создано специальное учреждение — консистория. Высшей инстанцией для церковного суда являлся Синод.

Хотя Петр и попытался отделить суд от администрации, однако последовательно это у него не получилось. Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же не­которые судебные функции за административными органами. Напри­мер, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии, пре­ступления против финансовых прав государства рассматривала Ка­мер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды дей­ствовали под надзором губернаторов и воевод, т. е. подчинялись ад­министрации. В конце царствования Петра I и после его смерти эта система стала свертываться. Функции общегражданских судов были переданы губернаторам и воеводам.

Екатерина II более последовательно провела отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ею судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные для горожан, отдельные для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой ин­станции и верхний земский суд — второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан соответственно городской и губернский магист­раты. Для свободных крестьян — нижняя расправа в уезде и верх­няя — в губернии. Одно название этих органов говорит само за себя. Кроме этих судов Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Это название было дано им потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и правосознанием, совестью, естественной справедливостью. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь ма­лозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екате­рина сделала две палаты — гражданского и уголовного суда. А выс­шим судебным органом империи стал Сенат.

С созданием управ благочиния следствие по всем уголовным де­лам было передано этим управам.

В данный период развиваются и специальные органы борьбы с политическими преступлениями. Наиболее известен из них петров­ский Преображенский приказ. Позднее его функции выполняла Тай­ная канцелярия.

При Петре I была учреждена и прокуратура. Он учредил должность генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надвор­ных судах. Но только при Екатерине II мы видим стройную систему прокурорских органов, призванных неустанно стоять на защите инте­ресов феодального государства. В губерниях были созданы должнос­ти прокуроров при всех сословных губернских судах и при губернском правлении. Прокурор губернского правления считался губерн­ским прокурором, старшим над прокурорами сословных судов. Сам он находился в двойном подчинении — губернатору и генерал-проку­рору империи.

В надзоре над судами прокурорам помогали стряпчие уголовных дел. В уездах прокурорский надзор осуществлял уездный стряпчий.

Громадные размеры крестьянских волнений в XVIII в. требовали значительной вооруженной силы для их подавления. Вместе с тем ак­тивная внешняя политика российских императоров также заставляла укреплять вооруженные силы. В этих целях проводятся реформы военного устройства государства. Основной чертой во­енной реформы, проведенной Петром I, явилось создание регулярной армии. Постоянные войска существовали и до Петра. Они выступали в форме стрелецких полков и наемников. Однако эти войска были да­леки от совершенства. Стрельцы больше думали о своих лавках, а на­емники — о жалованье. Одной из причин поражения Петра I под Нарвой явилась измена немецких наемников, руководимых фон Круцем. Большое место в системе вооруженных сил занимали дворянские пол­ки и дворянское ополчение. Петр I впервые ввел новый принцип фор­мирования войск — рекрутский набор. В Западной Европе этот прин­цип был введен лишь сто лет спустя. Солдаты полностью отрывались от мирной жизни и должны были быть целиком отданы военной служ­бе. Армия была четко разделена на полки, батальоны, роты.

Внешняя функция государства осуществлялась не только воору­женным путем. При Петре I существенно совершенствуется орга­низация внешних сношений. Впервые Россия учреж­дает постоянные дипломатические представительства в европейских государствах, притом не только сопредельных. Впервые также рус­ский царь лично подписывает международные договоры.

Развитие государственного аппарата при абсолютизме, многочис­ленные войны требовали громадных средств. В силу этого способы выжимания денег из населения совершенствуются. Важным момен­том явилась замена подворного налога подушным. В результате этой реформы налоговый пресс на крестьянство усилился.