Представительный орган МСУ. Порядок формирования, предметы ведения, формы работы

Представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление.

[править]Порядок формирования

Представительный орган является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Порядок его формирования устанавливается Уставом муниципального образования и зависит от его вида.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Как правило, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Исключительная компетенция

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

[править]Финансирование деятельности

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Досрочное прекращение полномочий

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 — 7 статьи 13 Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

44. Заседания представительных органов местного само­управления: порядок подготовки и проведения.

Заседания могут быть очередными и внеочеред­ными, открытыми и закрытыми.

Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки (прежде в установленные зако­ном). Они созываются руководителем думы. Внеоче­редные заседания проводятся по мере необходимо­сти, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее посто­янных комиссий или группы депутатов определен­ной численности. Возможность настаивать на прове­дении внеочередного заседания обычно предоставля­ют также главе муниципального образования.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств. массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство засе­даний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об от­зыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о ха­рактере заседания решается самим представитель­ным органом.

45. Постоянные комиссии представительных органов местного самоуправления: виды, функции, организация работы.

В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья: постоянные (функционируют в течение всего срока полномочий думы) и временные (действуют в течение определен­ного времени) депутатские комиссии. Численный со­став комиссий обоих видов определяется представи­тельным органом. Комиссии несут перед думой от­ветственность, они ей подотчетны.

В ведении комиссии находится, как правило, ре­шение следующих вопросов: разработка проектов ре­шений представительного органа; подготовка заклю­чений по правовым актам думы; проведение депутат­ских слушаний; контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции. Постоянные комиссии вы­полняют роль консультативных, совещательных и контрольных органов и не вправе самостоятельно ре­шать вопросы местного значения муниципального образования.

В настоящее время определение количества и про­филя комиссий — прерогатива самого представитель­ного органа. Наиболее распространенными являются комиссии: по бюджету; муниципальной собственно­сти; правоохранительной деятельности; местному са­моуправлению; социальной политике. Обычно в число постоянно действующих комиссий попадает мандат­ная комиссия. Отраслевой характер имеют комиссии по муниципальному хозяйству, социальной полити­ке, правоохранительной деятельности. Функциональ­ная направленность свойственна комиссиям по бюд­жету, местному самоуправлению, мандатной комис­сии. Формой работы постоянных и временных комис­сий являются их заседания, периодичность проведе­ния которых определяется регламентами представи­тельных органов.

Территориальные органы думы представлены де­путатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осу­ществлению своих полномочий в избирательных ок­ругах. Подобные образования были широко распро­странены наряду с производственными депутатскими группами в советское время. Позднее их деятель­ность была свернута. Тем не менее представительные органы некоторых муниципальных образований в на­стоящее время практикуют создание депутатских формирований по территориальному или партийному признаку.

Впервые в законодательном порядке местные представительные органы получили право формиро­вать собственные аппараты в 1991 г. Аппарат созда­ется с целью правового, организационного, информа­ционного, материально-технического обеспечения деятельности представительной власти. Функциони­рование аппарата регулируется актами представи­тельного органа о структуре и штатах аппарата, должностными инструкциями его сотрудников. Ру­ководители представительных органов местного са­моуправления (председатель думы, глава муници­пального образования, являющийся председателем представительного органа) издают постановления и распоряжения по вопросам организации их деятель­ности. Сотрудники аппарата являются муниципаль­ными служащими с сопутствующими их статусу правами и обязанностями, ограничениями и приви­легиями.

Организационно-правовыми формами деятельно­сти местных представительных органов являются их заседания. Потребность в них диктуется коллек­тивным стилем работы представительной власти. На заседаниях происходит формирование ее руководя щих органов, решаются важнейшие вопросы местно­го значения, находящиеся в исключительном веде­нии представительных органов, реализуются их контрольные функции. Наконец, в заседаниях осу­ществляется правотворческая функция представи­тельной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение заседаний в общем числе орга­низационно-правовых форм ее деятельности.

46. Правовые акты представительных органов местного самоуп­равления. Порядок подготовки и принятия.

Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в за­конодательстве. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного са­моуправления по вопросам своего ведения принимают право­вые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных об­разований. Таким образом, подробно регламентированная преж­де правовая деятельность местных органов власти сегодня от­личается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотрен­ных законом требований. Имеется в виду, что издание право­вых актов осуществляется лишь по вопросам ведения пред­ставительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный ха­рактер, т. е. осуществляется на основе и во исполнение зако­нодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Правовые формы деятельности. Основными формами пра­вовой деятельности местных представительных органов явля­ются правотворчество и правоприменение. По общему мне­нию, правоприменение — наиболее распространенная форма правовой работы представительных органов местного самоуп­равления. Применение правовых норм признается формой и необходимым условием реализации законодательства. Подчер кивая это назначение правоприменительных актов, В. А. Пер-тцик отмечает, что они выполняют функции реализации зако­нодательства и обеспечения существующих правоотношений¹. С. С. Алексеев указывает, что названные акты есть формы бытия, реального существования государственно-властных велений, инструменты, при помощи которых проводится ре­шение юридических дел². В приведенных суждениях общей является позиция о том, что акты применения права служат цели воплощения правовых норм, установленных государ­ством.

Правотворческая (нормотворческая) деятельность мест­ных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного право­вого порядка'. Следует добавить, что нормотворческая рабо­та связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм. В современных условиях деятельности местных представитель­ных органов, когда сфера их правотворческой работы расши­рена самим законодателем, доля нормотворческих актов воз­растает. Ее трудно выразить в суммарной величине в сопос­тавлении с актами применения права, но говорить об устойчи­вой тенденции увеличения нормативных документов можно с полным основанием.

Виды правовых актов. Они соответствуют формам пра­вовой деятельности представительных органов местного са­моуправления. В литературе отмечаются различные основа­ния классификации правовых актов: по юридическим свой­ствам; юридической силе; теории и времени действия; поряд­ку издания⁴.

Классификация актов по юридическим свойствам позво­ляет различать нормативные и ненормативные акты.

Нормативные акты устанавливают или содержат право­вые нормы. Теорией права сформулированы основные призна­ки, указывающие на нормативный характер правового доку­мента. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократ ного применения и сохранение действия предписания незави­симо от его исполнения¹. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.

Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. таковыми призна­ются акты, закрепляющие общеобязательные правила по пред­метам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении пред­ставительных органов местного самоуправления.

Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идет о бюджетах, планах и про­граммах социально-экономического развития муниципальных образований. Так, О. Е. Кутафин подчеркивает, что хозяйствен­ные планы, утверждаемые местными представительными орга­нами, являются важнейшим видом нормативных плановых ак­тов. Содержащиеся в них предписания обладают всеми необхо­димыми общими признаками правовой нормы². В литературе высказывалась и другая точка зрения в отношении природы плановых актов. Г. И. Петров характеризовал их как акты об­щего значения, т. е. не имеющие ни нормативного, ни индиви­дуального характера'¹. Важнейшими нормативными актами яв­ляются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных ше­ствий и демонстраций.

Нормативными являются акты Дум, утверждающие уста­вы муниципальных образований, организацию территориаль­ного общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории му­ниципального образования. Отличительной особенностью яв­ляется то, что в таких актах содержатся меры государствен­ного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений.

Ненормативные акты, которые часто именуются инди­видуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненорматив­ные акты принимаются местными представительными органа­ми власти по кадровым вопросам (выборы руководящих орга­нов, утверждение постоянных комиссий, избрание и осво­бождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимуще­ственно посвящены внутренним вопросам, связанным с совер­шенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

Правовые акты следует различать по порядку издания. Общим правилом ранее являлось то, что они вступают в силу с момента их принятия и подписания руководителем Думы или председательствующим на заседании местного представитель­ного органа. Однако ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 28 авгу­ста 1995 г. закрепляет особое положение в отношении норма­тивных правовых актов. Они вступают в силу после их офици­ального опубликования (обнародования), поскольку затраги­вают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Наименования правовых актов. Конкретное наименова­ние правовых актов представительного органа местного само­управления устанавливается в уставе муниципального обра­зования. Союзное и республиканское законодательство про­шлых лет закрепляло в качестве правовых актов местных пред­ставительных органов два вида: решения и распоряжения. Ве­дущее место в системе актов занимали решения. Справедливо считалось, что в решениях выражается общая воля выборных представителей народа. Решениями регулировались все наи­более важные вопросы местной жизни, хотя конкретный пе­речень отношений, регламентируемых решениями, не опре­делялся. Наверное, в этом не было особой необходимости, и поэтому правовая деятельность местных органов власти строи­лась исходя из практического опыта и теоретических выводов юридической науки. При рассмотрении конкретных вопросов применялись правовые акты в форме распоряжений. В то же время отчетливо просматривалась связь между юридически­ми свойствами правового акта и его наименованием (формой). Нормативному акту соответствовали решения, ненорматив­ному — распоряжения. Подобное соотношение остается дей­ственным и на современном этапе деятельности представитель­ных органов местного самоуправления.

На практике городская Дума принимает решения и по­становления. Решения как нормативные правовые акты, при­нятые в пределах компетенции Думы, обязательны для ис­полнения всеми расположенными на территории города госу­дарственными, муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностны­ми лицами и гражданами. Решения гордумы подписываются Главой муниципального образования. Они могут быть им воз­вращены для повторного рассмотрения Думой. В случае, если решение принимается повторно, Глава города подписывает его либо обращается в суд. Правовые акты Думы в форме поста­новлений подписываются председателем Думы. Обычно поста­новления принимаются по вопросам внутренней организации представительного органа и его структурных звеньев.

Следует обратить внимание на то, что в публицистике, а иногда и в правовых актах встречается досадная ошибка, ког­да акт правотворчества и правоприменения отождествляются не с представительным органом местного самоуправления, а с организационно-правовой формой его работы. Речь идет о та­кой юридически неверной формуле, как "решение сессии (за­седания)"¹. Правовые акты принимаются органом местного са­моуправления, поэтому юридически безупречной будет такая формула: "решение (постановление) Думы, принятое на сес­сии (заседании)".