Организация землеустроительной службы

После Февральской революции Постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. были учреждены земельные коми­теты "для подготовки земельной реформы и для разработки неотлож­ных временных мер".

Во главе земельных комитетов стоял Главный земельный ко­митет, затем шли губернские, уездные и волостные. Структура комитетов и их состав отличались большой пестротой, в них включали представителей различных партий, крестьянских организа­ций, местной администрации. Существовали земельные комитеты недолго. Летом 1917 г. "землеустройство" превратилось в массо­вый стихийный захват крестьянством помещичьих земель, скота и инвентаря.

В связи с предпринятой советской властью реорганизацией правительственных органов Управление межевой частью Поста­новлением Народного комиссариата юстиции от 11 декабря 1917 г. было передано в ведение Народного комиссариата земледелия, со­зданного на базе бывшего Министерства земледелия. Находившиеся в ведении Управления межевой частью учебные заведения: Константиновский межевой институт и 14 землемерных училищ, — были при передаче управления в Наркомзем выделены и переданы в Народный комиссариат просвещения.

Из-за несоответствия устройства и порядка деятельности Уп­равления Межевой частью новым условиям названное управление Приказом Наркомзема от 5 января 1918 г. было упразднено и вместо него для объединения и направления деятельности местных межевых учреждений и землемерных организаций образован Централь­ный землемерно-технический отдел (ЦЗТО). Возглавлял отдел Совет в со­ставе: заведующего, двух представителей от общества межевых ин­женеров и четырех человек от Всероссийского Союза землемеров. Заведующим отделом в 1918-1927 гг. был Н. П. Рудин, который в начале марта 1918 г. вместе с несколькими сотрудниками переехал из Петрограда в Москву. Подбор основного рабочего персонала отдела, преимуще­ственно из межевых инженеров, был завершен во второй половине февраля 1918 г. С этого времени предварительная разра­ботка и последующее осуществление мер по организации землеустройства фактически сосредоточились в ЦЗТО под ру­ководством коллегии Наркомзема и Главного земельного совета (ликвидированного 9 августа 1918 г. Постановлением коллегии Наркомзема).

На Наркомзем правительство возложило задачи по осуществле­нию земельной реформы в связи с национализацией земли, поэтому в структуре комиссариата помимо ЦЗТО существовал также отдел текущей земельной политики, занимавшийся преимущественно про­ведением временного уравнительного распределения нетрудового земельного фонда, и переселенческое управление, выяснявшее воз­можности колонизации (переселения).

В декабре 1918 г. состоялся Первый всероссийский съезд земель­ных отделов, комитетов бедноты и сельскохозяйственных коммун, которым был взят курс на коллективизацию земледелия и вырабо­тан проект положения о социалистическом землеустройстве и ме­рах перехода к социалистическому земледелию, утвержденный 14 февраля 1919 г.

Уже 3 мая 1919 г. для осуществления намеченного и организа­ции социалистического землеустройства при Наркомземе образован Центральный отдел землеустройства (ЦОЗ), объединивший ЦЗТО, переселенческое управление и отдел землеустройства. На местах для проведения земельных преобразований и землеустроительных работ создавались земельные отделы губернских, уездных и волостных исполкомов.

Предполагалось, что заведующими отделами и отделениями гу­бернских и уездных землеустроительных и земельно-технических подразделений и их заместителями (помощниками) должны быть межевые инженеры или техники с высшей подготовкой по межевой или геодезической специальностям. В исключительных случаях, при невозможности подыскать кандидата с означенной подготовкой, до­пускалось должность заведующего и его помощника замещать тех­ником со средней землемерной подготовкой.

Заведующие геодезическими и картографическими работами в губерниях, их помощники и геодезисты должны были назначаться Наркомземом из лиц, имевших высшую геодезическую подготовку. Все прочие должности по губернской землемерно-технической части могли замещаться лицами, прошедшими специальную землеустрои­тельную подготовку по решению Наркомзема.

Как видно, создание системы землеустроительных органов с целью претворения в жизнь Декрета о земле и централизованного выполне­ния политических установок государства в области землепользования и землеустройства потребовало большого числа землеустроительных кадров. В это время стала четко прослеживаться тенденция разделения межевиков на два направления: землеустроительное (для осуществле­ния земельной реформы, перераспределения земель, рационального устройства территории, образования новых и упорядочения существу­ющих землевладений и землепользовании и т. д.) и геодезическое (для геодезического и картографического обеспечения землеуст­роительных работ). В этой связи наряду с Центральным отделом землеустройства при Наркомземе с 1919 г. начало функционировать также Высшее геодезическое управление как самостоятельный государственный орган по изучению территории России в топографическом отноше­нии. Постановлением коллегии Наркомзема РСФСР от 3 марта 1921 г.

Для осуществления положений Декрета о земле правитель­ство сделало ставку на ускоренную подготовку землеустроителей. По данным Наркомзема, для проведения земельных преобразова­ний в России в 1919-1921 гг. требовалось не менее 4,5-5 тыс. зем­леустроителей со специальным образованием, фактическое же их число в 1919 г. было чуть более 3 тыс. человек.

Средний годовой выпуск межевых инженеров в Московском ме­жевом институте в 1917-1919 гг. составил только 17 человек, поэто­му был взят курс на развитие землеустроительного образования.

1. Земельный кодекс РСФСР 1922 г.

В условиях новой экономической политики (1921-1928 гг.) крен в сельскохозяйственном производстве был вновь взят на поддержку мелких крестьянских хозяйств.

В условиях экономических преобразований 20-х гг. XX в. сохра­нилась значительная роль землеустройства для сельского хозяйства. Все признавали важность земельного вопроса, а также то, что для проведения земельных преобразований нужен основной закон — Земельный кодекс.

В 1921-1922 гг. вопросы регулирования земельных отношений и землеустройства в России трижды обсуждались на всероссийском уровне: в декабре 1921 г. — на I Всероссийском съезде земельных органов по вопросам земельной политики и землеустройства, в фев­рале 1922 г. — на Всероссийском съезде землеустроителей и мелио­раторов, в марте 1922 г. — на Всероссийском съезде агрономов.

Наркомзему было поручено разработать новый земельный за­кон, учитывающий все необходимые изменения, вытекающие из условий новой экономической политики и требований ускоренного развития сельскохозяйственного производства. В соответствии с этим в мае 1922 г. III сессией ВЦИК был утвержден Закон о тру­довом землепользовании, а 30 октября 1922 г. IV сессией ВЦИК принят и с 1 декабря 1922 г. введен в действие Земельный кодекс РСФСР, которым

Ø Закреплено бессрочное трудовое крестьянское землепользование

Ø Гражданам предоставлено право выбора формы землепользования (единоличное, хуторское, отрубное, общинное, коллективное)

Ø Сохранялись уравнительные нормы землепользования (по едокам и рабочей силе)

Ø Устанавливалось, что В случае выхода из общины крестьянин не может вывести за собой излишки земли

Ø Предоставлялись ограниченное право аренды земли (до 3-х севооборотов) и возможность найма вспомогательной рабочей силы

В Земельном кодексе специальный раздел был посвящен регулированию землеустройства.

В соответствии с этим Законом Российской Федерации земле­устройство имело задачей упорядочение существующих землеполь­зований и образование новых, соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности.

Кодексом установлены следующие землеустроительные действия:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государствен­ным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и посе­лениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях аренды, концессии и пр.) иным учрежде­ниям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надоб­ностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ; выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторс­кие либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных зем­лепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков земле­пользования;

ж) проложение, перемещение или упразднение дорог, предос­тавление водопоев и перемещение землепользовании, в связи с про­изводством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) распланирование сельских мест поселения;

и) установление и изменение границ волостей.

Принято, что землеустроительные действия выполняются под общим наблюдением, руководством и контролем Народного Комисса­риата Земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных землемеров-землеустроителей.

Начиная с Земельного кодекса РСФСР (1922 г.), предусматрива­лось все землеустроительные действия осуществлять только на основании проектов землеустройства. При этом статьей 179 предписыва­лось производить землеустроительные дела к следующим стадиям:

1) возбуждение землеустроительного дела;

2) подготовка землеустроительного дела, составление землеус­троительного проекта и предъявление его участникам землеуст­ройства;

3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в ис­полнение с установлением на месте пограничных межевых знаков;

4) составление и выдача сторонам землеустроительных доку­ментов.

С 1923 г. землеустройство касалось в основном вопросов создания условий для развития крестьянского хозяйства. В 1921-1927 гг. в ин­дивидуальном секторе были устранены недостатки землепользования На площади 83,4 млн. га, разделены землепользования крупных селе­ний на площади 30,5 млн. га, ликвидированы узко-, много- и мелкополосица с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн. га.

Несмотря на сокращение числа коллективных хозяйств, в этот период в общественном секторе произведено земельно-хозяйствен­ное устройство объединений с товарищеской формой землепользо­вания на площади 4,4 млн. га, землеустройство совхозов и госу­дарственных земельных имуществ на площади соответственно 4,7 и 7,1 млн. га.

Кроме этого, в период с 1921 по 1925 гг. выполнялись работы по межселенному, внутриселенному землеустройству и устройству го­сударственных земельных имуществ.

Для подъема культуры земледелия большое значение имело так­же внутриселенное землеустройство по переходу целых селений на многопольные севообороты и широкие полосы. По РСФСР оно нача­лось в 1922 г., до 1926 г. оно было проведено на площади 5170 тыс. гектаров, преимущественно в Центрально-промышленном, Северо-Западном и Западном районах.

Землеустроительные действия производились по инициативе зем­леустроительных учреждений в следующих случаях:

а) образования и изменения состава земельных фондов специ­ального назначения;

б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользо­вания, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие земельные отношения; во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам о том заинтересованных сторон.

Основная часть землеустроительных работ проводилась за счет населения. При этом были установлены следующие ставки подесятинной оплаты:

а) за отвод земель учреждениям и предприятиям, состоящим на госбюджете — 50 коп. (золотом);

б) за отвод земель учреждениям, организациям и предприятиям, состоящим на хозрасчете, а также за исполнение землеустроитель­ных работ группового характера (выдел земли селениям и частям селений; образование поселков и выселков и разбивка на поля — 75 коп. (золотом);

в) за исполнение работ по переходу к широкополосице — 1 руб. (золотом),

г) за исполнение работ по разверстанию целых селений на хуто­ра и отруба — 1 руб. (золотом);

д) за исполнение работ по выделам участков отдельным до­мохозяевам, числом не более пяти, а также при единоличном землеустройстве в пригородных районах с огородной и садовой культурой — 1 руб. 90 коп. (золотом);

е) за оформление существующих землепользовании, не требую­щих землеустройства, в порядке регистрации с производством лишь необходимых землемерных действий — 40 коп. (золотом);

ж) за исполнение всякого рода земельных экспертиз — 1 руб. 50 коп. (золотом), за каждый рабочий день.

Сверх вышеуказанной платы с заинтересованных сторон взима­лись прогонные деньги для исполнителя работ по действительной стоимости из расчета в оба конца.

Указанные ставки включали также плату за изготовление землеотводных документов для выдачи их землепользователям. Все работы в натуре население также должно было выполнять за свои средства.

Такие расходы населению были не по силам, в связи с чем зем­леустройство стало постепенно снижать свои темпы.

Структура землеустроительных органов в 1920-х гг. 26 ноября 1923 г. было утверждено новое Положение о Наркомземе РСФСР и его местных органах, в котором основной особенностью было приближение ап­парата земельных органов к крестьянскому хозяйству. Структура земельных органов должна была соответствовать основным чертам крестьянского хозяйства и просуществовала почти без изменений до начала перехода к массовой коллективизации.

Центральный их аппарат в 1924 г. состоял из отдела землеуст­ройства Управления землеустройства и мелиорации Наркомзема (Управмелиозема). Начальником Управмелиозема был И. А. Миртов, впоследствии назначенный на должность ректора Московского ме­жевого института. При ВЦИК была образована Особая коллегия выс­шего контроля по земельным спорам для рассмотрения земельных дел в порядке обжалования решений предыдущих инстанций.

Отдел землеустройства состоял из трех подотделов: планового, земельной регистрации и земельно-технического; имел управляю­щего, помощника, секретаря и 6 районных уполномоченных для не­посредственной связи с местными землеустроительными учрежде­ниями, их ревизии и инструктирования. Всего в отделе работало 30 сотрудников, в том числе 26 специалистов по землеустройству.

Губернский (областной) аппарат состоял из 7 специалистов: за­ведующих отделом землеустройства, подотделом землеустройства, техническим исполнением, специалистов по земельной регистрации, спорным земельным делам, инструментальной камере, заведующего плано- и актохранилищем (архивариуса). При губернских отделах землеустройства состояли губернские ревизоры землеустройства и оперативный состав землеустроителей, разделяемых в зависимости от квалификации, стажа и способностей на три разряда, а также землемеров-практикантов.

По данным на 1 июня 1924 г., всего по РСФСР без автономных республик в составе губернских аппаратов землеустройства работа­ли 510 специалистов, числились 200 губернских ревизоров, а опера­тивный персонал составлял 3 244 техника с учетом как работающих по землеустройству трудового землепользования, так и по землеус­тройству госземимуществ и колонизационного фонда.

Уездный аппарат включал одного уездного землеустроителя при каждом уездном земельном управлении и еще по одному специали­сту в некоторых уездах, всего 490 человек.

С 15 по 21 декабря 1927 г. отдел техникумов Главпрофобра Наркомпроса в Совещание приняло решение укрепить материально-техническую базу и улучшить финансовое обеспечение землеустроительных тех­никумов, сочло необходимым расширить подготовку преподавателей для этих техникумов при Межевом институте и в других высших землеустроительных учебных заведениях, ликвидировать перепод­готовку и повышение квалификации преподавателей техникумов при губернских центрах как малоэффективные и открыть центральные курсы в Москве. Нецелесообразной признали подготовку землеуст­роителей среднего звена на краткосрочных спецкурсах; готовить их было рекомендовано в техникумах.

В 1923-1924 гг. наличный состав слагался из губернского ап­парата — 510 человек, уездных специалистов — 490, губернских ревизоров — 200, участковых землеустроителей — 221, опера­тивно-технического персонала, состоявшего на постоянной службе, 3 244 человека и привлеченных в качестве сезонных работни­ков (из безработных) и техников полевых районов Высшего гео­дезического управления — 876. Всего технического персонала по землеустройству числилось 5 541 человек.

Для усиления этого состава уже в 1924-1925 гг. предполага­лось привлечь на постоянную службу 1 000 безработных специа­листов (из них 876 на сезонную работу) и, кроме того, ежегодно привлекать молодых специалистов из Московского межевого ин­ститута — 75 человек, землеустроительных факультетов Воро­нежского и Омского сельскохозяйственных институтов — по 20, из 26 техникумов — 400.

Следует заметить, что в 1914 г. состав технического персонала по землеустройству и межеванию в России был доведен до 7 200 человек. Кроме того, по государственным земельным имуществам, Переселенческому управлению и Удельному ведомству, а также за­нимающихся частным землемерным трудом в это время числилось еще около 4 000 человек. Таким образом, общий состав землеустрои­тельного персонала был равен примерно 11 тыс. человек.

К 1930 г. предусматривалось выпустить 10—12 тыс. землеустроите­лей, в том числе из вузов — 1 723, техникумов — 4 227, окончивших курсы — 4 050.

В 1928 г. в состав землеустроителей входили уже примерно 7 500 человек, из них 8% были лица с высшим специальным образо­ванием, 52% — со средним специальным (бывшие землемерные училища и современные землеустроительные техникумы), 32% — с низшим специальным образованием (курсы) и 8% — без специального образования.

1. Землеустройство в ходе коллективизации и индустриализации

После образования в 1922 г. Союза Советских Социалистичес­ких Республик землеустройство стало регулироваться на основе со­юзного земельного законодательства. В этот период важнейшим нор­мативно-правовым документом по землеустройству явились Общие началами землепользования и землеустройства, утвержденные ВЦИК СССР 15 декабря 1928 г. В инструкции 1928 г. по производству землеустроительных работ названы две формы зем­леустройства: межселенное и внутриселенное. Последнее в свою оче­редь, разделено на четыре группы: а) землеустройство коллектив­ных хозяйств; б) землеустройство групповое; в) землеустройство внутрихозяйственное; г) землеустройство обособленных хозяйств. В конце 20-х годов термин "внутрихозяйственное землеуст­ройство" начал прочно входить в производственную, научную и учеб­ную литературу по землеустройству.

Межселенное землеустройство одновременно охватывало по два или несколько селений и являлось прообразом современно­го межхозяйственного землеустройства. В процессе межселенного землеустройства производилось разграничение земель между смежными землепользователями, устанавливались их твердые площади и производилось, в случае необходимости, перераспределение земель.

Оно осуществлялось обычно по инициативе государства и за счет госбюджета. После завершения межселенного землеус­тройства и отвода земель пользователям, производилась госу­дарственная запись землепользования (земельная регистрация) с оформлением документов на отведенные земли для отдель­ных земельных обществ и хозяйств.

В содержание внутриселенного индивидуального (внутри­хозяйственного) землеустройства как фактора приспособления тер­ритории для нужд хозяйственного использования, входили:

а) действия по разделению площади на угодья, угодий — на се­вооборотные поля, полей — на эксплуатационные части;

б) регулирование и распланирование дорожной сети, т. е. упраз­днение одних дорог, изменение положения других и образование новых дорог;

в) обеспечение водоснабжения путем устройства прудов, колод­цев и т. д.;

г) вообще регулирование водного режима местности и производ­ство мелиорации;

д) разделение селитебной площади на кварталы, с выделом полос земли под улицы, переулки, а также для торговых площадей зеленых насаждений и т. д., разделение кварталов на усадебные участки и т. п.;

е) вообще все мероприятия, имеющие в ввиду необходимость при­способления определенной площади земли с учетом ее назначения и для конкретной цели и системы использования.

Внутриселенное землеустройство сначала проводилось по ини­циативе самих хозяйств и за их средства, которые они вносили в государственный бюджет по специальной таксе.

Начиная с 1928 г., в период сплошной коллективизации (1928-1932 гг.), землеустройство было направлено на создание земле­пользовании колхозов и совхозов. Характер землеустройства в это время определялся директивами XV съезда ВКП(б) к составле­нию пятилетнего плана развития народного хозяйства, в которых указывалось на необходимость форсировать работу по землеуст­ройству, являющемуся предпосылкой внедрения коллективных форм хозяйствования.

В первой пятилетке было осуществлено землеустройство новых совхозов на площади в 80 млн. га. Внутрихозяйственное землеуст­ройство совхозов заключалось в размещении центральных усадеб, дорог, водных сооружений; ограничении сельскохозяйственных уго­дий и разбивке пахотных земель на клетки. Оно было неполным и представляло собой упрощенную форму землеустройства, в рамках которого производство могло быть организовано и размещено только простейшим образом.

В это время характер землепользования существенным образом изменялся. Массовое объединение единоличных крестьянских хозяйств в колхозы, организация совхозов определили основные фор­мы землепользования, которые могли успешно существовать только при соблюдении его устойчивости, которое к этому периоду уже сложилось. В решении этого вопроса важную роль сыграло Поста­новление ВЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. "О создании ус­тойчивого землепользования колхозов".

Массовые работы по землеустройству, осуществлению его на должном техническом (геодезическом) уровне, по установлению границ и площадей землепользовании хозяйств и их юридическому оформлению были проведены в соответствии с Постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 года "О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей". В результате этого за 3 года 236 тыс. колхозов получили Государ­ственные акты, закрепившие свыше 500 млн. га земель. В процессе этих землеустроительных работ были устранены также имевшие место недостатки в виде чересполосицы, дальноземелья, вклинивания и др.

Процесс коллективизации сельского хозяйства к 1937 г. практи­чески завершился. В колхозы и совхозы было вовлечено 93% от общего числа крестьянских хозяйств. В связи с созданием крупных по разме­рам земельной площади колхозов и совхозов возникла необходимость их организационного и экономического укрепления, способствующего налаживанию производства продукции.

Центр тяжести землеустройства постепенно начал перемещать­ся в сторону территориальной организации общественного произ­водства сельскохозяйственных предприятий. С 1933 г. в колхозах и совхозах страны были начаты работы по введению и освоению сево­оборотов. В этот период землеустройство сельскохозяйственных пред­приятий было направлено в основном на организацию территории пахотных земель — установление площадей севооборотов, размеще­ние полей и бригадных участков.

Основными задачами внутрихозяйственного землеустройства, в процессе которого вводились севообороты, являлись:

а) создание территориальных условий для эффективного исполь­зования земли и повышения урожайности колхозных и совхозных полей;

б) ликвидация земельной обезлички и территориально правиль­ная организация рабочего места для каждой бригады и звена;

в) укрепление кормовой базы для растущего социалистического животноводства;

г) создание условий для наиболее эффективного использования машинно-тракторного парка и других средств производства;

д) создание условий для рационального проведения строитель­ства в колхозах и совхозах.

Таким образом, проекты внутрихозяйственного землеустройства стали представлять из себя сложные инженерно-технические и зем­лемерные действия, требующие больших знаний и специальной под­готовки. Они определяли значительную эффективность производства создаваемых сельскохозяйственных предприятий и представляли собой проект организации производства и территории.

С переходом к сплошной коллективизации землеустройство еди­ноличных крестьянских хозяйств откладывалось, за исключением не­которых национальных районов и отдельных районов потребляющей полосы, где коллективное движение не получило еще широкого раз­вития. На первое место становилось землеустройство колхозов и совхозов. Межселенное и внутриселенное землеустройство сменялось межхозяйственным и внутрихозяйственным землеустройством — двумя основными видами землеустройства.

Межхозяйственное землеустройство понималось как устрой­ство одновременно нескольких землепользовании. Основным его содержанием является образование новых и улучшение существу­ющих землепользовании предприятий. Межхозяйственное земле­устройство создает основу для органически связанного с ним внут­рихозяйственного землеустройства.

Основным содержанием внутрихозяйственного землеустройства являлась организация и размещение элементов земельного устрой­ства отдельных сельскохозяйственных предприятий.

Структура землеустроительных органов. Одновременно с коллективизацией и образованием колхозов, Советское государ­ство в 30-е годы XX в. широко развернуло организацию новых совхозов, являющихся государственными сельскохозяйственными предприятиями. Это вызвало необходимость создания ряда обще­союзных производственных организаций (трактороцентр, зерно-трест и др.). Все это требовало сосредоточения руководства сельскохозяйствен­ным производством в общесоюзном центре, поэтому в 1930 г. был образован Народный комиссариат земледелия СССР.

На Наркомзем СССР, кроме других функций, возлагалось общее руководство землеустройством. Оперативная работа по землеустрой­ству должна была выполняться землеустроительным аппаратом республик. В РСФСР был образован специальный Государственный землеустроительный трест (Госземтрест), просуществовавший до 1932 г.

В конце 30-х годов большое внимание уделялось развитию и углублению внутрихозяйственного землеустройства колхозов и совхозов, которое было основой введения правильных севооборотов и улучшения использования земли.

На XVIII съезде ВКП(б), состоявшемся в 1939 г., прямо указы­валось на необходимость: "Ликвидировать запущенность землеуст­роительных работ и упорядочить дело землеустройства в колхозах; перевести землеустроительные работы на государственный бюд­жет".