Антикоррупционный конвейер

Почти во всех субъектах РФ, за редким исключением, региональные власти активно пропагандируют – если не сказать «навязывают» - создание муниципальных планов или программ противодействия коррупции (независимо от того, как региональные законодатели определяют противодействие коррупции – как общественную функцию, или как полномочие по ее реализации). Например, в Мурманской области был объявлен конкурс среди муниципальных образований области на лучшую муниципальную целевую программу противодействия коррупции. В других областях поступают проще - рассылают циркуляры такого содержания:

«В целях реализации поручений Полномочного представителя Президента … и выполнения плана противодействия коррупции, утвержденного …, прошу Вас в срок до … представить в управление организационной и контрольной работы Правительства области следующие документы:

- план по противодействию коррупции муниципального образования;

- состав комиссии по противодействию коррупции муниципального образования;

- положение о комиссии по противодействию коррупции;

- состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

- Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Указанные материалы направить почтой.

Для использования в работе направляю модельный план первоочередных мер по противодействию коррупции в муниципальном образовании (прилагается: на 2 л.)».

К сожалению, упомянутый выше модельный план по факту стал типовым – принятые в муниципалитетах области планы не отличались разнообразием. Как и во многих других регионах. Несомненно, что рассылка модельных (типовых, примерных) планов и программ облегчает жизнь муниципальным служащим. Также несомненно, что наличие типовых документов способствует формализму в организации антикоррупционной работы. Впрочем, нам известны примеры, когда разработчики программ не получают указаний из региональной столицы, а списывают свои программы «из интернета», копируя их у коллег из других регионов. Еще сильнее впечатляют примеры списывания текстов самих типовых программ, которые в свою очередь будут предлагаться для тиражирования.

В этой связи актуален вопрос – а есть ли смысл в типовых программах? Ведь известно, что в различных муниципалитетах разный уровень, разная степень укоренённости и разные типы коррупции, разные причины, ее вызывающие, разная степень поддержки антикоррупционных инициатив. Потому что в разных муниципалитетах разная экономическая и демографическая ситуация, разные традиции, разная степень развития общественных институтов.

У сторонников создания типовых программ есть свои резоны. Они говорят о том, что само создание общественных институтов, пусть сначала не очень эффективно работающих – уже положительный факт. Говорят, что лучше слабая программа, чем отсутствие программы. Что из типовых программ со временем вырастут особенные, нетиповые. Что никто не запрещает на основе типовой сделать свой вариант, особо продвинутый.

В этом споре правы обе стороны. И вывод из спора очевидный – региональным властям необходимо уделить серьезное внимание вопросам мотивации и обучения разработчиков муниципальных программ. Необходимо понимание проблемы и осознанные действия, в противном случае антикоррупционная кампания превращается в фарс.

План или программа?

В различных регионах системы антикоррупционных мероприятий называют по-разному: где-то планом, где-то программой. В словарях эти слова считаются синонимами, однако современная бюрократическая практика эти понятия существенно изменила. Планом называют последовательные действия, намеченные на определенный период, с указанием их целей, содержания, объема, сроков выполнения. Программа - комплекс взаимосвязанных мероприятий, ориентированных на достижение конкретной цели, снабженных индикаторами выполнения. В отличие от плана программа имеет более сложную структуру, в ней предполагается наличие аналитического раздела, оценка ресурсов, детальное описание дерева целей и задач. Мероприятия программы более сложны, отдельные разделы выделяются как

подпрограммы и могут быть реализованы параллельно во времени, они соответствуют структуре целей и имеют измеряемые индикаторы выполнения. В программе описывается механизм ее реализации и контроля, а иногда дается оценка устойчивости и внешних рисков. Эти, казалось бы, очевидные истины наверняка известны разработчикам программ. Однако приходится констатировать: действующие программы очень далеки от этих требований.

К сожалению, даже планы можно назвать планами весьма условно. Набор пожеланий («Организация и проведение конференций, семинаров, круглых столов в целях формирования в обществе нетерпимого отношения к коррупции», «Разработка условий по взаимодействию общественности и администрации муниципального образования по повышению уровня информированности населения и обеспечения общественного участия в выполнении антикоррупционных мероприятий», «Контроль за проведением конкурсов по закупкам для муниципальных нужд, обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства») с отметкой «постоянно» в графе «срок» – это скорее список возможных направлений антикоррупционной деятельности, но никак не план мероприятий, содержащий перечень конкретных шагов.

Встречается и обратная крайность – излишняя детализация действий, не обеспеченная кадрами и ресурсами. Пример - принятие в сельском поселении программы противодействия коррупции, по тексту совпадающей с документами, принятыми в районах и городских округах (типовая программа спущена вплоть до сел!). Разработка многочисленных собственных регламентов и методик, проведение семинаров и тренингов неподъемно для нескольких специалистов сельской администрации, а пункты типа «проводить через СМИ широкую разъяснительную работу с населением», «обеспечить через СМИ информирование населения о практике административных процедур, применяемых на территории муниципального образования», «использовать сеть Интернет для информирования общественности о деятельности органов местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации» в сельском поселении звучат чересчур претенциозно. Возможно, в этом случае было разумнее ограничиться планом антикоррупционных действий.

Выбор формы документа зависит также от состава исполнителей - если планирование действий сотрудников муниципальной администрации возможно в виде простого плана, то включение сторонних соисполнителей, создание рабочих групп и привлечение добровольцев требует более сложной организации и предварительных программных шагов. Важно также определить объект действий. Простая организация планирования возможна, если программа направлена исключительно на противодействие коррупции в сфере ответственности муниципальных властей. Если же в зону действия программы включено все местное сообщество, а программные мероприятия включают противодействие коррупции среди государственных служащих, работающих на территории муниципального образования (ГИБДД, например), в бизнес – среде и в общественном секторе, то потребуются механизмы координации действий различных сил, заинтересованных в реализации программы.

Важно также учесть степень вовлеченности в проблему лиц, участвующих в создании антикоррупционного механизма и уровень подготовки местной «инфраструктуры». Первичное обсуждение проблемы, создание специальных органов, выполнение аналитических работ, подготовка предложений в программу – все это удобнее организовать в виде плана, целью которого может быть разработка программы антикоррупционных мероприятий. Кажущаяся сложность такой «двухходовки» оправдана сложностью самой проблемы.