Государственный строй Франции в период директории, консульства и первой империи

Режим Консульства. Государственно-политический режим, установившийся во Франции после принятия Конституции 1795 г., обладал внутренней неустойчивостью как в конституционном, так и в социально-политическом отношении. Конституционно республика основывалась на взаимоисключающем положении законодательной власти и правительства – Директории. Борьба между ветвями власти была изначально предопределена. К тому же сам по себе орган, тяготевший к правительственной диктатуре. Директория была построена по псевдовыборному принципу. Социально-политически термидорианский переворот был воспринят как поражение радикальной революции. Это вызвало в стране, с одной стороны, рост движения и даже мятежей «левых якобинцев» и новых радикалов, боровшихся с «предателями народа», а другой – возрождение монархических стремлений в обществе.
Первые выборы по Конституции 1795 г. принесли «термидорианцам» победу с трудом и только опираясь на особые законы о преемственности власти. Уже выборы 1797 г. завершились разгромом республиканцев и формированием в законодательном корпусе открыто промонархического большинства. Были приняты законы в пользу эмигрантов и репрессированных священников. Вводились политические ограничения в отношении лиц, причастных к «Большому террору». Конфликт Директории и законодательных советов разрешился проправительственным военным переворотом (сентябрь 1797 г.). Под руководством военных были лишены полномочий более 200 депутатов и лидеров монархистов, проведен общий поворот политики влево. Вместе с тем конституция оказалась нарушенной, и Директория тесно связала свою судьбу с армией. В период чрезвычайного правительственного режима Директории (1798-1799) непопулярные политические меры, параллельно с поразившим страну финансовым и экономическим кризисом, вновь вызвали общественное напряжение. Выборы 1799 г. вновь, даже при значительном правительственном давлении, принесли победу роялистам. Законодательный корпус возобновил давление на Директорию. С другой стороны, в стране возродилось движение «неоякобинства», даже открыто коммунистического содержания. Все вместе вызывало закономерные опасения имущего класса, ставшего главной силой после революции. Политические стремления стали клониться в сторону военной диктатуры, которая бы оградила основные завоевания революции. Такие позиции находили полную поддержку в новой армии – особенно в условиях, когда французская армия развернула широкие экспансионистские действия в Италии, в Средиземноморье, повела войну с Англией.
Правительственный заговор, во главе которого стал виднейший деятель Учредительного собрания и член Директории аббат Сийес, завершился военным переворотом 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.). Воспользовавшись политической провокацией (псевдозаговором якобинцев), верные Директории войска разогнали законодательный корпус. Лидером переворота стал генерал Наполеон Бонапарт, прославившийся в Итальянскую кампанию и пользовавшийся громадной популярностью в армии. Остаток депутатов парламента санкционировали подготовленные Сийесом государственно-политические перемены: вместо Директории правительственная власть передавалась Исполнительной комиссии из трех консулов (Сийес, Бонапарт, Дюко), вместо законодательных советов образовывались две законодательные комиссии по 25 членов, которым поручалось выработать новую конституцию исходя из новой системы власти. Диктатура, в том или ином виде сопровождавшая республиканский строй Франции с момента его формирования, вновь обретала отчетливый вид.
^ Режим Консульства получил законченное воплощение в новой конституции, подготовленной к декабрю 1799 г. Первоначальный проект ее, разработанный Сийесом, был отвергнут. Хотя многие важные его идеи (отказ от прямого народного представительства и введение выборных списков именитых людей, из которых бы формировалась власть, система нескольких взаимоисключающих по правам законодательных институтов, первенство правительственной власти) были сохранены. Сийес, кроме того, попробовал оградить конституцию от чисто военно-административной личной власти, а также возродить идею непререкаемых гражданских прав. Бонапарт, обнаруживший стремления к личному первенству, предложил иной проект от своего имени. Проект не был даже поставлен на голосование, члены законодательных комиссий подписали его поодиночке. Новая конституция была властно навязана Бонапартом, и переворот 13 декабря 1799 г. был более значим, чем предыдущий. Конституция была одобрена общим плебисцитом (3 млн.: 1562 чел.). Всеобщее избирательное право, отстаиваемое Бонапартом, стало орудием установления единоличной диктатуры полувоенного образца.
Конституция 1799 года (в 95 ст.) установила своеобразный республиканский строй с преобладанием исполнительной власти, а в рамках исполнительной структуры – преобладанием единоличной власти. Формально было восстановлено всеобщее избирательное право – с 21 года при соответствующем цензе оседлости и при самостоятельности статуса. Реально низовые избиратели только косвенно участвовали в формировании органов государственной власти: избиратели коммуны делегировали 1/10 себя в т. н. коммунальный список, те – 1/10 в следующий, департаментский, 1/10 тех составляла национальный список, из которого назначались члены законодательного корпуса и других институтов. Списки нотаблей (избранных) первых уровней служили также для формирования из них коммунальных и департаментских властей.
В условиях Франции начала XIX в. 1/1000 пригодных кандидатов немногим количественно превышала 1 тыс. чел., так что выбор был весьма относительным: просто делегировали полномочия лицам предусмотренного конституцией статуса.
^ Законодательный корпус состоял из 4 отдельных органов. Проекты законов представлялись только от правительства – из Государственного совета (численностью в 30-40 членов, назначаемых Первым консулом). Обсуждения законов, а также первичное утверждение происходило в Трибунате (из 100 членов, отбираемых на 5 лет из кандидатов старше 25 лет с ежегодным обновлением на 1/5). Утверждение или отклонение законов осуществлял Законодательный корпус (из 300 членов старше 30 лет, 1/5 которого также ежегодно обновлялась); причем конституция прямо запрещала ему «подвергать обсуждению проекты». Окончательное утверждение и проверку конституционности законов проводил Сенат (в составе 24 членов, назначаемых пожизненно из лиц старше 40 лет; пополнение Сената осуществлялось им самим кооптацией из кандидатов, представленных другими государственными органами). Этот сложный механизм представительства был разработан Сийесом в осуществление принципа: «Доверие должно идти снизу, власть – сверху». В конце концов решающее слово оставалось за вполне независимым Сенатом. Однако вне правительства законодательный корпус был попросту обречен на паралич своей деятельности.
^ Исполнительная власть поручалась трем консулам. Формально их назначал Сенат. Но имена первых консулов были зафиксированы конституционно. Реальной полнотой власти обладал только Первый консул (Бонапарт); он обнародовал законы, составлял Государственный совет и правительство, назначал всех должностных лиц в государстве, включая судей большинства судов, объявлял войну и заключал мир. Власть его оказалась шире, чем полномочия короля по Конституции 1791 г. Второй и третий консулы имели только совещательный голос при «других правительственных актах». Министры были подотчетны консулам. Никакого средства против диктатуры исполнительной власти, и особенно Первого консула, конституция не предусматривала.
Установленный Конституцией VIII года режим консульства был очевидно переходной политической формой. Обстоятельства сложились так, что режим эволюционировал в особую разновидность монархии, реально основанной на военной диктатуре – цезаризм.
Установление монархии
Ближайшие политические события – как внутренние, так и внешние – позволили Бонапарту сломить оппозицию и укрепить режим единоличной власти. Были проведены централизаторские административные реформы, оздоровлены финансы. Погашена гражданская война в Вандее, которая тлела с 1792 г. Были прощены эмигранты, более 40% которых вернулись в страну. Разгромлена якобинская оппозиция. Важными для правительства соглашениями окончились переговоры с Римской церковью. Победы в войнах привели к выгодному для Франции и Бонапарта Амьенскому миру (март 1802 г.). На этом общественном фоне почти полное одобрение вызвало дальнейшее укрепление единоличной власти Бонапарта.
Конституционные перемены были закреплены сенатус-консультом 2-4 августа 1802 г. (в 86 ст.). Он был принят по итогам нового плебисцита (3,6 млн.: 8,3 тыс. «против»). Причем официальные итоги плебисцита в значительно большей мере, чем в 1799 г., отражали реальную общественную поддержку. Существенно расширялась власть Первого консула: он мог выбирать себе преемника, представлял кандидатов для назначения 2-го и 3-го консулов, созывал Сенат, распускал Законодательный корпус, отменял смертные приговоры судов, заключал мирные и союзнические договоры. Самой главной переменой было объявление Бонапарта пожизненным консулом, т.е. превращение его, по сути, в монарха. Такое возвышение единоличной власти было проведено за счет компромисса с Сенатом, который стал первой властной структурой в государстве. Взамен утраченного права назначать консулов. Сенату было предоставлено право издания сенатус-консультов по вопросам, «не оговоренным конституцией, однако важным для ее успешного функционирования». Сенат впредь мог распускать Трибунат и Законодательный корпус, вводить чрезвычайные меры, ограничивать индивидуальные свободы. Состав Сената в еще большей мере зависел от Первого консула: он мог довести его состав до 120 членов, назначая вне избирательных коллегий тех граждан, «кто отличился своими талантами и заслугами». Зависимость от правительства возросла и путем конституционного «подкупа» сенаторов: наделением их земельными угодьями за счет государства, комфортабельным жильем, доходом до 25 тыс. франков. «Сенат, – писал Бонапарт, – обрел свой вес в обмен на послушание правительству. Ему суждено было стать собранием пожилых, изношенных людей, не способных оказать сопротивление консулу».
Режим пожизненного консульства в течение двух лет закономерно преобразовался в завершенную монархию, хотя и в конституционном обличье. Собственно для признания монархией власти консула недоставало только идейно-политического оформления. Важную роль сыграло создание в 1802 г. новой корпоративной военно-государственной структуры – ордена Почетного легиона. Иерархия ордена, даровавшегося за военные или гражданские заслуги, подкреплялась системой значительных государственных пенсий для его членов. Тем самым создавалось как бы новое дворянство (взамен разрушенного старого), но всецело из лиц, преданных новому строю, притом довольно многочисленное (к 1808 г. было уже до 21 тыс. легионеров). Немалое значение в эволюции власти сыграл новый государственный быт, уподоблявшийся нравам и культурным образцам Римской империи времен цезарей. Расширение завоевательной политики в Европе, успехи французской армии сделали ее главной политической силой страны. Заговоры монархистов «старого режима» объединили даже левых республиканцев вокруг идеи новой монархии во имя Революции. Чем не замедлил воспользоваться Бонапарт для укрепления личной власти.
Новая редакция конституции была утверждена сенатус-консультом 18 мая 1804 г. Третий референдум (с главным предложением – о наследственной власти Бонапарта) завершился полным одобрением (3,5 млн.: 2,5 тыс.).
^ Конституция Х (1804) года (142 ст.) преобразовала Францию в Империю. Идее империи было отдано предпочтение перед королевской властью, потому что она напоминала о временах Рима и Карла Великого. Хотя конституировалось весьма своеобразное положение: «Управление республикой вверяется императору» (ст. 1). Императором объявлялся Наполеон Бонапарт (ст. 2). Власть его была наследственной по мужской линии. При этом никаких династических привилегий не признавалось. По существу, императорская власть была разновидностью военной цезаристской диктатуры, только снабженная новыми атрибутами.
Компетенция главы республики – императора – расширилась. За ним сохранялось право обнародования сенатус-консультов и других законов, председательствования в Сенате и Государственном совете, назначения министров и должностных лиц, ведения внешней политики. Император приобрел право принимать или отвергать представления Сената о законах, истолковывать законы, назначать главных должностных лиц империи и председателей законодательных органов, высших судов, подписывать приговоры Верховного суда. Правосудие впредь осуществлялось от имени императора. За императором отныне признавалось право издания декретов по самым разным законодательным вопросам, в том числе и в обход полномочий Законодательного корпуса.
Система законодательных учреждений в целом сохранилась. Однако уже с 1802 г. глава республики получил право созывать их по своему усмотрению. В правление Наполеона Законодательный корпус и Трибунат не созывались по нескольку лет. Согласно авторитетному официальному разъяснению, «первый представитель нации – это Император»*. Идея народного представительства была видоизменена по образцу римских цезарей. Диктатура превращалась в новый абсолютизм.
В 1808 г. правительственный официоз «Монитор» опубликовал официальную поправку к речи Жозефины, супруги Бонапарта, текст которой был составлен лично Наполеоном, в том духе, что не Законодательный корпус, а император есть представительство нации.Центральная администрация
Утверждение монархии сопровождалось созданием императорского двора, который имел как парадное, так и реальное административное значение – в военных и политических делах. Среди придворных должностей были выделены 6 высших сановников империи: верховный избиратель, великий канцлер, государственный канцлер, верховный казначей, коннетабль, генерал-адмирал. Все они были несменяемы (законом определялись персональные назначения) и составляли верховный совет императора и, одновременно, верховный совет ордена Почетного легиона. Следом за ними в общей государственной иерархии шли три класса должностных лиц, также обладавших особым статусом: 1) 16 маршалов Франции, 2) 8 генерал-инспекторов и генерал-полковников по родам войск, 3) высшие гражданские должностные лица, связанные с императорским двором. Все они также были несменяемы и формировали особый круг одновременно придворной и военной администрации.
^ Высшие коллегиальные представительные учреждения империи все более превращались в подобие королевских советов «старого режима». Конституционные органы становились на деле только законосовещательными институтами при императоре. Важнейшим политическим учреждением стал новосозданный Тайный совет (1802, 1804). Заседания его проводились по усмотрению императора с привлечением двух консулов (первоначально), по двое министров, сенаторов, государственных советников, высших официалов Почетного легиона, пэров Франции. В Тайном совете обсуждались проекты важнейших законов, вопросы помилования, ратификации договоров и трактатов. (По сути, это был возрожденный Совет «в верхах» времени абсолютной монархии.)
^ Государственный совет был разделен на 6 секций (законодательную, военную, финансовую, внутренних дел, морскую, торговую), каждая из которых сосредоточилась на новой для государства административной юстиции. Реорганизации подвергся и Трибунат (поводом стала позиция его по вопросу принятия Гражданского кодекса – см. § 64.2). Трибунат был количественно сокращен, разделен на 3 секции (законодательную, внутренних дел и финансовую); в общих собраниях запрещалось обсуждать законопроекты (с тем, чтобы не формировалось как бы политической оппозиции). В конце концов из-за сохранявшегося «беспокойного и демократического духа, который так долго волновал Францию», в 1807 г. Трибунат был упразднен. Его полномочия переданы трем законодательным комиссиям, председатели которых назначались императором.
В составе Сената были учреждены две политико-правовые по своему статусу комиссии – каждая из семи сенаторов. Комиссия личной свободы должна была проверять законность предварительных арестов, в особенности по подозрению в государственной измене. Комиссия свободы печати должна была проверять обоснованность запретительных мер правительства в отношении политической прессы (с началом Консульства свобода печати была резко ограничена, введена цензура, число политических периодических изданий было принудительно сокращено с 70 в 1800 г. до 4 в 1814 г.). Первая из комиссий функционировала несколько лет, предписала несколько освобождений, затем ее работа практически стихла. Вторая напомнила о своей деятельности всего 8 раз и без определенных последствий. Реальная власть переместилась в систему исполнительной власти, связанную с министерствами. Наполеон характеризовал такой процесс исполнительной централизации как «упрощение и усовершенствование учреждений».
^ Министерское управление стало важнейшей частью центральной администрации именно в период Империи. Реальное руководство делами государства перешло к министрам, работавшим под прямым и непосредственным началом самого императора. Наполеон лично участвовал в работе большинства министерств, особенно иностранных дел, военного (составлял дипломатические ноты, назначал на вакантные места, утверждал внутриминистерские акты). Это в еще большей степени централизовало государственное управление. Собственно кабинета министров не существовало, и министры действовали как дополнительные директоры, компетенция которых определялась императором.
От времени Директории Империя унаследовала 6 министерств: Иностранных дел, Финансов, Полиции, Юстиции, Внутренних дел, Флота и колоний. В 1801 г. было учреждено новое – Казначейство, в ведении которого были все денежные средства и контроль за их расходованием. Возрастание значения армии и военного строительства привело к разделению военного ведомства: в нем выделилось Министерство военного управления; в его ведение передавались снабжение армии и материальная организация ее. Принципиально важным стало учреждение Государственного секретариата, ведавшего общими административными вопросами правительства. Сам Наполеон определил функции новой должности так: «От государственного секретаря исходили все правительственные акты, это был министр министров, облекавший законной силой все действия посредствующих властей, главный нотариус империи... через государственного секретаря я проводил мои решения и мою волю повсюду и по всем направлениям». Особое Министерство мануфактур и торговли (1811) было выделено из ведомства внутренних дел в связи с особой политикой государственного протекционизма в экономике.
Создание новых министерств было связано также с расширением вообще сферы государственного регулирования. Одним из крупнейших и длительных по историческому значению политических шагов Наполеона было достижение нового соглашения – конкордата – с Римской церковью (1801-1802). Права католической церкви в стране признавались, неотчужденные ранее имущества возвращались церкви, но католическая религия не признавалась государственной, и церковная деятельность ставилась под контроль государства. В результате было создано особое Министерство культов (1804). Особый закон (10 мая 1806 г.) провозгласил создание т.н. Университета Империи. По нему устанавливалось государственное единство всей системы образования в стране, все образовательные учреждения объявлялись только государственными, оплачивались государством и подчинялись ему, следом было организовано Министерство образования (1808).
Особое централизующее значение в системе управления имело Министерство полиции (в течение большей части правления Наполеона его возглавлял талантливый, хоть и беспринципный полицмейстер Ж. Фуше, причастный еще к термидорианскому перевороту). Империя была разделена на 4 полицейских округа (включая Бельгию, Италию) со своим полицейским начальством. Ежедневно министерство обязано было представлять императору сводку происшествий за сутки по всей империи, что стало одной из важнейших форм контроля за общим управлением (Наполеон регулярно получал сводки, даже находясь в Москве зимой 1812 г.).
Кроме министерств, было организовано также несколько специальных центральных ведомств по управлению и взиманию акцизов, заведованием нотариатом, охраной лесов, горным делом, кораблестроением. Персонал большинства ведомств набирался почти принудительно из государственных училищ и подчинялся полувоенным правилам службы.
Местное управление
Усиление централизованного регулирования коснулось и местного самоуправления вместе с территориальной администрацией. Политическая линия реорганизации заключалась в обеспечении исполнения вместо оппозиции, постоянным источником которой были выборные власти. Новая организация местной власти (с сохранением в главном сложившейся административно-территориальной структуры) была установлена законом 17 февраля 1800 г. Согласно общим началам реорганизации, коллегиальность местных властей подавлялась и заменялась единоначалием, местная автономия заменялась централизацией, выборность уступала назначению, низовые административные органы превращались в исполнительные, лишаясь прав решать что-либо значительное. Произошло и частичное видоизменение структуры: уезды переименовывались в округа, одинаковые для городского и сельского управления.
Главной фигурой департаментской администрации стал префект. Его назначал персонально Первый консул (затем император), и ему передавалась вся исполнительная власть. В качестве помощников при нем действовали генеральный секретарь, коллегиальный генеральный совет и исполнительный совет. Советы назначал также глава государства, руководствуясь выборным департаментским списком нотаблей. В округе аналогичное положение занял супрефект. При нем действовал окружной совет из 11 членов – для вотирования некоторых исполнительных решений. В низовых коммунах управление поручалось мэру (в коммунах с населением до 5 тыс. жителей его назначал префект, в более значительных – непосредственно глава государства). У мэра были заместители, а также муниципальный совет – в 10, 20 или 30 членов; членов советов выбирал префект согласно коммунальному выборному списку.
По-особому было преобразовано управление Парижа – с тем чтобы изжить революционно-коммунальные традиции. Городу с окрестностями был придан статус департамента, и он был разделен на 11 округов во главе с мэрами и двумя заместителями (их выбирал глава государства лично). Центральное управление было поделено между префектом департамента и префектом полиции, которые обладали непересекающимися полномочиями и отчасти контролировали друг друга.
Со временем выборность местных советов все более была заменена назначением, состав коллегии выборщиков был сделан пожизненным (1802), а затем вовсе – зависящим от усмотрения императора, который присвоил право определять в местные органы любых, по своему усмотрению, «достойных лиц» (например, членов Почетного легиона).
Система местного управления, сформированная в период Консульства и Империи, оказалась едва ли не самым долгоживущим установлением Империи и не претерпела значительных изменений (кроме выборности советов с 1870 г.) до XX века.Государственные финансы
Усиленная централизация государства в особенности благотворно сказалась на упорядочении финансов и налоговой системы. Финансовый кризис конца XVIII в., усилившийся в правление Директории, был окончательно преодолен, и государственное регулирование обеспечило выход из экономического кризиса. Хотя оно одновременно создавало благоприятные условия для быстрого роста финансовой плутократии.
Налоговая система империи была основана на системе мер, сформированных начиная с первого года революции. Основным и практически всеобщим был земельный налог (по закону 23 сентября 1790 г.), которым облагалась любая, застроенная и незастроенная земельная собственность. В 1791 г. была введена также всеобщая личная контрибуция, исчислявшаяся соответственно доходам с движимого имущества (критерием которых было содержание значительных квартир, наличие слуг, лошадей). Существовал налог с патентов (восстановлен в 1798 г.). По образцу Англии был введен налог «на двери и окна» (1794), подразумевавший повышенное обложение более зажиточных жилищ. Первоначально система косвенных налогов была ограниченной: на юридические операции и таможенные пошлины. В период Империи, особенно в связи с возрастанием военного потребления, многообразные косвенные налоги, характерные для «старого режима», были восстановлены: акцизы на потребляемое спиртное (1806), на соль, табак (1810), государственная монополия на производство пороха (1807). Косвенные налоги к концу правления Наполеона давали доход до 43 млн. франков. В качестве главного регулятора финансовой системы был основан Банк Франции (1800). Формально это было акционерное общество, но большая часть акций принадлежала государству, которое обеспечивало патронат. Банку было предоставлено исключительное право выпуска государственных ассигнаций. В 1803 г. была проведена денежная реформа с введением в обращение новой единицы – франка – и с утверждением гарантированного государством соотношения драгоценных металлов в монетах (золото и серебро в отношении 2:1).
Упрочение государственных финансов наряду с ограблением соседних стран в ходе завоевательных войн наполеоновской эпохи обеспечило длительное поддержание высокой военной активности Империи. Культ армии, военной доблести, а вместе с тем военной субординации и произвола составляли неотъемлемую, но важную часть политической системы и администрации начала XIX в. Воинская обязанность была всеобщей (на основании закона 1798 г.) для мужчин старше 20 лет. Срок службы определялся в 5 лет. Однако успешные войны, предоставляемые ветеранам льготы и раздачи обеспечили Наполеону большое количество волонтеров во французской армии. В течение 15 лет Империи и Консульства под ружье было призвано свыше 2,7 млн. чел. Из них более 1 млн. погибло в ходе многочисленных кампаний, особенно неудачного для Наполеона русского похода 1812-1813 гг. Преувеличенное значение военного фактора в системе Империи предопределило то, что чисто военные неудачи стали главной причиной падения Империи в 1814 г.