Разработка первых проектов внутрихозяйственного землеустройства

В конце XIX в. помещичьи имения стали представлять крупные по земельной площади частные землевладения. Собственниками земель в них были дворяне, а также выходцы из других сословий, сконцентрировавшие у себя большие площади земельных угодий. Таких владений, площадью свыше 50 десятин (54,5 га), согласно учету земель 1905 г. в европейской части России было 133 898.

Большинство из них (79,3%) имели площадь до 500 дес, а в сред­нем на хозяйство 163 дес; примерно шестая часть (16,2%) их имели от 500 до 2 000 дес, а остальные 4,5% – более 2 000 дес; 699 вла­дельцев имели огромные латифундии средней площадью почти 30 000 дес (32 700 га).

Большинство землевладельцев было высокообразованными людь­ми, которые видели резервы повышения эффективности сельского хозяйства в улучшении культуры земледелия и в правильной орга­низации, «планировании» территории.

Традиционная для России трехполка со второй половины XIX в. все больше стала заменяться на многопольные севообороты. В их осно­ве лежал плодосмен, пришедший из Англии, так называемый «норфолкский» севооборот, трансформировавшийся к нашим условиям.

В крупных имениях с дальноземельем или с большим различием почв нередко вводилось два севооборота. На ближайших к хозяй­ственному центру землях обычно вводился интенсивный севооборот (в передовых хозяйствах – плодосменный), а на более отдаленных оставлялся трехпольный севооборот или часто велось залежное хозяйство.

Уже в это время появилась необходимость рационально организовать производство и территорию хозяйства. Поэтому при землеустройстве крупные имения стали разбиваться на отдельные хозяйственные единицы, называвшиеся «экономиями», «фольварками», «хуторами», «фермами» и т. п.

Размеры экономии были различны, в зависимости от расположения земель и уровня интенсивности их использования.

Аграрный кризис, малоземелье крестьян, вызванные реформой 1861 г., а также их обнищание определили новый поворот в земель­ной политике самодержавия. Правительство перешло от традицион­ной политики охраны общины к ее разрушению путем насаждения индивидуальной собственности на надельных крестьянских землях, ликвидации практически всех ограничений размеров крестьянских землевладений, продажи удельных и казенных земель в единоличное владение крупным хозяйствам зажиточных крестьян.

В январе 1902 г. Николаем II было утверждено Положение об особом совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Задачей особого совещания являлась подготовка предложений по аграрной реформе.

Особое совещание возглавил С. Ю. Витте. Начало земельной реформе положил Именной Высочайший указ, данный Сенату 4 марта 1906 г., содержащий следующие положения:

а) об учреждении Комитета по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия;

б) об учреждении губернских и уездных землеустроительных комиссий;

в) об упразднении комитета по земельным делам.

Комитет по землеустроительным делам создавался для организации и направления деятельности губернских и уездных землеустроительных комиссий в целях оказания помощи Крестьянскому банку в выполнении возложенных на него Манифестом от 3 ноября 1905 г. «Об отмене выкупных платежей» задач по покупке крестьянами земель. Комитет был учрежден при Главном управлении земледелия, устройства и землевладения под председательством главного управляющего названным ведомством в составе: одного из товарищей (заместителей) главного управляющего, управляющих Го­сударственным дворянским земельным и Крестьянским банками, представителей министерств императорского двора и уделов, внутренних дел, финансов, юстиции, Главного управления землеус­тройства и земледелия, государственного контроля (по одному от каж­дого из этих министерств и ведомств).

Губернские и уездные землеустроительные комиссии были образованы для исполнения землеустроительных действий по переделу земли, а также содействию в устранении недостатков существующего землевладения и землепользования с учетом особых условий отдельных местностей. Их возглавляли в губерниях губернаторы, в уездах – предводители дворянства.

Главному управляющему землеустройством и земледелием было предоставлено право испрашивать кредиты: а) на содержание зем­леустроительных комиссий; б) на содержание необходимых для их работ землемеров и техников; в) на оказание населению денежной помощи при землеустройстве.

Главным директором Межевого корпуса в период с 1905 по 1917 гг. был сенатор, тайный советник Николай Дмитриевич Чаплин. Меже­вую канцелярию возглавляли в то время инженер-генерал В. И. Ахшарумов (до 1907 г.), действительный советник А. И. Моро­зов (1908-1910 гг.), тайный советник, межевой инженер С. А. Кито-вский (1910-1918 гг.).

Так было положено начало землеустройству. В этот процесс стали включать не только определение границ (как при межевании), но и работу со всем землевладением и землепользованием, даже с их системами, отраслями специализации хозяйств, расселением, произ­водством, всей инфраструктурой (дорогами, скотопрогонами, водопоя­ми и т. д.). Землеустройство приобрело политическую направленность, стало решать вопросы, связанные с образованием и упорядочением зем­левладений и землепользовании новых сельских хозяйств, населенных мест и др.

С 1906 г. термин «землеустройство» в России стал прочно входить во все сферы общественной деятельности (политику, образование, науку, экономику).

Для развития товарного крестьянского хозяйства правительство II. А. Столыпина в 1906-1911 гг. организовало землеустроительные мероприятия по устранению внутриселенной чересполосицы, обра­зованию хуторов и отрубов, в которых хотело найти опору, так как революция 1905 г. показала, что общинное крестьянство больше Не поддерживает режим.

Основным документом Столыпинской реформы, направленным на ликвидацию общинной формы землепользования и насаждение хуторско-отрубной системы, стал Именной Высочайший указ Николая II, данный Сенату 9 ноября 1906 г. Согласно ему крестьянин имел право со своим наделом выйти из общины, а сельским обществам он предоставлял право большинством в две трети голосов производить полную разверстку земель на хуторские и отрубные участки.

Земля крестьян, вышедших из общин, переходила в личную соб­ственность главы семьи (домохозяина). Прежний семейный принцип общинного землепользования заменялся личным наследственным правом собственности на землю. Это право было закреплено Законом от 15 ноября 1906 г., который разрешил землевладельцам сдавать свои наделы под залог Крестьянскому банку.

Содержание землеустройства как основного механизма осуще­ствления земельной реформы, выбранного правительством, опреде­лялось Законом от 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» и Законом о землеустройстве, одобренным Государственным советом, Государственной Думой и утвержденным Николаем II 29 мая 1911 г., а также Положением о землеустройстве, принятым в развитие упо­мянутого Закона и изданным в 1912 г.

Законом от 14 июня 1910 г. были приняты дополнительные меры по разложению общины и образованию хуторов. Независимо от желания крестьян общины, которые в течение 24 лет не осуществляли передела земель, считались перешедшими к подворному владению. Каждый двор получал право закрепить в личную собственность все земли, которыми пользовался, в том числе незаконно присоединенные. Кроме того, он имел право требовать от общества выделения земель в одном месте взамен многочисленных чересполосных участ­ков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, что, по сути дела, требовало передела всей общинной земли.

Раздел земли на хутора и отруба допускался даже при условии, если этого требовала только пятая часть домохозяев. По Закону каж­дый, получивший землю в личную собственность, мог свободно ею распоряжаться: дарить, закладывать, завещать, продавать.

В Государственной Думе, говоря о роли землеустройства в осуще­ствлении аграрных преобразований Председатель Совета Министров П. А. Столыпин заявил: «Землеустроительные начинания правитель­ства имеют не только экономическое, но и глубоко общественное и политическое значение».

Проведение земельной реформы требовало квалифицированных кадров. К ее началу в России было только 600 дипломированных межевых инженеров, которые не могли решить всех вопросов земле­устройства.

Укомплектование межевого состава Комитет по землеустроитель­ным делам осуществлял совместно с Главным управлением землеус­тройства и земледелия и межевой частью Министерства юстиции.

Для ускорения подготовки кадров было решено увеличить выпуск специалистов среднего звена в землемерных училищах и переподго­товку кадров на курсах в Константиновском межевом институте.

Правительство осуществляло систему мер для повышения заинтересованности чиновников в проведении землеустройства, ус­танавливая им различные специальные награды «за отличную и энергичную деятельность», «за хутора», «за выделы» и т. п., а так­же давало взыскания за неуспехи. Широко допускались принуди­тельные выделы земель и устройство хуторов и отрубов, несмотря на провозглашенную добровольность. Для поощрения этого вида работ некоторые губернаторы предписывали, чтобы, в первую оче­редь, сельская администрация выходила на отруба и хутора того кто не желал, предлагалось увольнять. Применялся целый ряд ка­рательных мер «под видом наказания за противодействие проведению в жизнь Указа от 9 ноября».

Работы требовали больших денежных средств, должны были выполняться квалифицированными специалистами, знающими не только правовую и техническую, но и экономическую, организационно-хозяйственную, природоохранную стороны землеустройства. Поэтому слова «межевой инженер» все чаще стали заменяться словами «инженер-землеустроитель», а понятия «межевание», «землемерия» – понятием «землеустройство».

Содержание и итоги землеустройства

В Положении о землеустройстве были определены действия, которые необходимо было осуществить в ходе земельной реформы. К ним относятся:

1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;

2) выдел земель выселкам и частям селений;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющим отдельное владение селениям;

4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;

5) уничтожение чересполосности земель с прилегающими владе­ниями;

6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу;

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;

8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смеж­ных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий.

Все эти действия должны были осуществляться с учетом ка­чества и местоположения земель, состава земельных угодий и их пригодности под пашню, выгон, сенокос, сады, а также требований создания компактных землевладений и землепользовании, ликви­дации чересполосицы, дальноземелья, вклинивания, вкрапливаний и других недостатков. Цель их – создание устойчивых крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных имений с севооборотами, осушенными и орошаемыми землями, правильно осуществленными культуртехническими мероприятиями.

В практику межевых работ стали входить проекты землеуст­ройства, на основании которых после их согласования и утвержде­ния проводилось разделение общинных земель, устройство хуторов и отрубов, переселение крестьян.

Действие Столыпинского землеустройства было постепенно рас­пространено не только на крестьянские надельные земли, но и на все крестьянские земли вообще, в том числе и купленные, т. е. вненадельные, а затем и на все вообще землевладение крестьянского типа независимо от сословного происхождения владельцев этих земель.

Устройство хуторов и отрубов в годы Столыпинской реформы про­исходило путем добровольного или принудительного разверстывания надельной крестьянской земли на старопахотных землях, а также в процессе переселения крестьян в восточные районы страны (Сибирь, Казахстан). Переселение крестьян было частью аграрной реформы. В первые годы переселенцам выдавали пособия, были установлены льготы для проезда по железной дороге и свободный выход из общины. Пере­селенческое движение охватило все центральные губернии России. Если до 1905 г. ежегодно в среднем переселялось 70 тыс. человек, то в 1906-1911 гг. – 7 500 тыс. Однако с 1909 г. большое число пересе­ленцев стало возвращаться назад, так как в местах переселения не было необходимых условий для жизни. Не получая от государства должной помощи или не справляясь с ведением хозяйства на мало­пригодных землях, которые располагались среди лесов, болот, глухой тайги, без воды, в условиях полнейшего бездорожья, огромные массы переселенцев окончательно разорялись и пополняли армию батраков в деревнях и безработных в городах. В целом по России поток возвра­тившихся переселенцев в 1910 г. составил 30–40% их общего числа, а в 1911 г. – 60%.

Таким образом, в период Столыпинской реформы землеустрой­ство приобрело решающее значение, что понимало правительство России, а ученый мир, различавший сначала понятия «землеустрой­ства» и «межевания», потом объединил эти два понятия.

За 10 лет, предшествовавших революции 1917 г., хутора и отру­ба были устроены на площади 16 млн. десятин для 1 612 690 кресть­янских хозяйств (10,5% их общего числа). Часть хуторов и отрубов (18,5%) были устроены на банковских и казенных землях, все ос­тальные на надельных.

В период Столыпинской земельной реформы осуществлялось так­же внутриселенное групповое, межселенное и межвладельческое землеустройство. В основном решались задачи упорядочения исполь­зования земель, рациональной организации сельского хозяйства.

Реформа привела российское сельское хозяйство к определен­ным успехам. Шире стали применяться новые машины и орудия груда, прогрессивные системы ведения хозяйства, увеличились посевные площади культур. Если в первые годы реформы рост про­изводства сельскохозяйственной продукции был незначительным ввиду коренной ломки хозяйства, то впоследствии он существенно ускорился. Так, общий среднегодовой сбор хлеба за 1904-1910 гг. ПО сравнению с 1895-1900 гг. возрос на 19%, а в 1911-1912 гг. – На 34%. Вместе с тем реформа не решила всех проблем сельского хозяйства и к тому же обострила социальные противоречия в де­ревне. Первая мировая война усугубила тяжелое положение крестьян, что в немалой мере способствовало свершению социалисти­ческой революции.

После Февральской буржуазно-демократической революции под Нажимом большинства крестьян недовольных землеустройством, зем­леустроительные комиссии Постановлением Временного правитель­ства от 28 июня (11 июля) 1917 г. были ликвидированы, а выделение к уторов и отрубов прекращено.

В 1913 г. территория России составляла 2 млрд. 230 млн. га. Та­кое большое земельное хозяйство требовало кардинальных землеустроительных мер по управлению земельными ресурсами и органи­зации их рационального использования. Однако начатые в 1906 г. перемены по изменению земельных отношений были прерваны сна­чала Первой мировой войной, а затем и Революцией 1917 г.